运用人民调解机制预防和

1、运用人民调解机制预防和化解医疗纠纷的实践与思考宁波市司法局 童金定 罗先楚近年来，随着社会的进步，人们的自我保护意识增强，医疗纠纷呈高发趋势，医患关系紧张，成为社会矛盾最为突出的热点之一。以宁波市为例，自2004年1月至2006年底，宁波市卫生行政部门及医疗机构共受理医疗纠纷投诉3763件，且呈逐年上升趋势。特别是重大医疗纠纷、医患冲突逐年上升，愈演愈烈，3年间重大医疗纠纷1419起，占总投诉数的37.7%，医务人员被打、医院被砸事件时有发生，而且索赔金额越来越大。医患纠纷频发，不仅干扰了正常的医疗秩序，甚至直接危及医务人员人身安全，成为影响社会稳定的因素之一，引起了政府和社会各界的高度关注，

2、如何破解难题已成为卫生服务领域的重要课题。一、医疗纠纷处理难的主要症结医疗纠纷处理难是由医疗行为的特点和医疗纠纷处理模式存在问题造成的，主要症结在：一是医疗纠纷取证难，责任认定难。医疗纠纷的处理之所以有难度，关键是对医疗纠纷的事实认定。众所周知，医疗行为具有高度的技术性、专业性和复杂性，又因为患者个体差异等因素，医疗行为未知数多，具有不可控的因素，因此除少数事实可以由双方当事人自行认定外，大多数需要由医学专家作出鉴定。然而，对医疗事故鉴定公正性的质疑一直以来为社会所诟病，认为“老子为儿子鉴定”，这也导致了患者宁肯闹而不信任医疗鉴定，医业技术的垄断是影响公正性的一个主要关键因素。美国学者Carl

3、 Boggs分析精辟，医学知识分子急切地在科学性和独立性的伪装下为既定利益服务，医学作为一种合法的现象，与某种权利机制融合在一起，从而成为技术专家治国型知识分子霸权的一部分。我国医疗事故鉴定制度仅仅限于医生和法医，对于医疗行业的垄断性本身削弱意义不大。二是医患双方信息极端不对称，患者明显处于弱势。医疗服务专业性很强，普通患者及其家属由于不懂医学，对出现医疗事故的原因无从分辨其中的责任和对错，不知道也不懂得如何取得对自己有利的证据，导致患方在对医疗纠纷的真相方面从一开始就与医院站在完全不对等的畸形地位，从根本上失去了话语权和举证权。而部分医疗机构利用自身的强势地位，置患方利益于不顾，使患方权利难

4、以得到保证，由此种种，患方对医院大都持不信任态度，常常导致矛盾激化。由于医疗纠纷存在上述特点，使得过去对医疗纠纷的处理模式存在先天缺陷。2002年9月1日颁布的医疗事故处理条例中规定了医疗事故处理的三条途径：一是医患双方共同协商解决，二是卫生行政机关调解解决，三是人民法院诉讼解决，但在实际操作中却遇到种种困难。医患双方协商解决虽然程序简单方便，但由于医患双方信息严重不对称，医院和患者双方缺乏信任，他们往往难以达成协议，反而容易将矛盾进一步激化，即使协商成功，患方也很容易反悔，又走上行政处理和诉讼的道路，所以效果比较差；由于人们心目中存在卫生行政部门与医院是“父子”关系的观念，患方对卫生行政调解

5、的公正性也存在顾虑，而不愿去卫生行政机关调解；司法诉讼解决医疗纠纷是是社会普遍接受的解决医疗纠纷的最后手段，是公平、正义的象征，但由于知识的局限性，使法官很难科学地判定医疗纠纷的是非曲直，判决结果的公正性也会受到质疑。再加上司法诉讼时间长、成本高的缺陷，医疗事故受害者的损失难以得到及时的救助，无论是患者还是医院，都不太倾向用诉讼方法处理。由于患者、医疗机构、卫生行政部门三者之间彼此不信任，又不愿走司法途径解决医疗纠纷，使医患矛盾极难化解，有些矛盾甚至拖达多年，导致许多患者及其家属选择了医闹等非正常的解决渠道。二、人民调解是解决医疗纠纷的有效方法人民调解是我国法制建设中一项独特的制度，具有第三方

6、主持、调解方中立、案件处理快捷等优势。在现有法律制度下，通过人民调解委员会这个相对独立的第三方介入医疗纠纷的处理，无疑是目前非诉讼解决医疗纠纷的有效方式。首先，运用人民调解机制处理解决医疗纠纷具有深厚的群众基础和一定的实践基础。人民调解制度作为一项具有中国特色的社会主义法律制度，发展历史悠久，制度体系完备，运作机制成熟，已成为解决社会矛盾纠纷的重要途径和有效方法之一，在人民群众中的影响很大，具有良好的社会公信力。运用人民调解处理医疗纠纷，能够较快获得人民群众的认同和接受，有利于发挥人民调解在医疗纠纷中的作用。其次，运用人民调解机制处理解决医疗纠纷顺应了医疗纠纷处理的特点和医患双方的偏好。由于医

7、疗纠纷的特殊性，当事人大都倾向于以调解的方式来解决医疗纠纷，尽可能避免费时长，成本高昂的诉讼方式。人民调解的优势作用在于：人民调解组织的法律地位和人民调解协议的法律效力，给人民调解解决医患纠纷以强有力的法律保障；独立第三人的地位，可以保障双方调解自愿，地位平等，提供协商交流的平台，能比较中立和公允地调解医患纠纷，保障双方的合法权益；人民调解的公益性以及快捷便利的方式都使解决医患纠纷的成本很低，成效更加突出。调解方式在解决医疗纠纷中所具有的优势，使许多地方将人民调解机制引入医疗纠纷处理方式之中，作为改革和完善医疗纠纷处理机制的一个重要突破点，并取得了较好的效果。第三，人民调解协议具有民事合同效力

8、，就具有了比行政调解更多的优势，调解协议使双方的权利义务关系固定，避免了反复现象，有利于实现调解效益最大化，有效建立医疗纠纷的“非诉讼解决机制”（ADR）。医患私下协商和行政调解，经常出现的问题是解决后易出现反复，正因为这一点，医患私下协商和行政调解解决医疗纠纷，最终效果不是很理想，大多数医疗纠纷最后还是走上了诉讼道路，造成了人力、物力上的大量浪费。第四，与诉讼方式相比，调解的自愿性、调解目的的和解性、调解过程的协商性、调解内容的开放性、调解程序的简易性和处理的高效性、调解结果的灵活性和多样性，调解成本的低廉性等方面具有很大的比较优势。尤其对医疗纠纷而言，调解目的的和解性可以有效地缓解医患对立

9、关系；调解过程的协商性可以使医患双方充分表达意见，参与纠纷的处理，通过医患沟通、专家调解极大地调和由于医患之间信息不对称而致的不信任的矛盾对持状态；调解方式的灵活性可以就举证等一系列程序的简单化，提高效率，缩短纠纷处理时间，尽快平息纠纷。过去，由于人民调解人员对医疗专业不了解，很难介入医疗纠纷的处理，因此，长期以来人民调解组织尽管在其他纠纷领域内发挥了很大的作用，但是对于医疗纠纷这个特殊领域一直难以涉足。而今，很多地方正在加强这方面的建设，努力推进人民调解在医疗纠纷领域的大胆尝试。三、宁波市运用人民调解处理医疗纠纷的主要做法2007年12月12日，宁波市发布153号政府令，宁波市医疗纠纷预防与

10、处置暂行办法于2008年3月1日起正式实施。暂行办法力图通过两大创新解决医患纠纷问题,这就是:医疗机构参加医疗责任保险；引入第三方调处机制。该办法规定：“市和县（市）、区设立医疗纠纷人民调解委员会（以下简称“医调委”），负责医疗纠纷的人民调解工作。”在医疗纠纷处理中积极引入人民调解解决机制，建立医疗纠纷调委会由独立的第三方参与调解医患纠纷，是宁波市破解医疗纠纷处理难窘况的一个积极尝试。自2008年2月29日挂牌成立了宁波市医疗纠纷人民调解委员会（以下简称“市医调委”）以来，市医调委共受理医疗纠纷69件，目前已调解成功42件，涉及赔偿金额700多万元，实际赔偿金额152.9万元，至今无一例反悔。

11、遇重大医患纠纷发生后，市医调委在第一时间派人迅速赶到事发现场，在相关部门的配合下积极介入，做好疏导劝解工作，稳定情绪，维持秩序，努力把纠纷从院内转移到院外妥善处理，积极引导他们走调解之路。上半年，调委会受理处置的医疗纠纷案件中，33起属于重大医疗纠纷，患者死亡案件25起，其中的21起纠纷中，患方聚集了几十、上百人、甚至停尸闹丧，在市医调委的精心调解下，全部得到了有效解决，平息了纠纷，取得了显著的社会效益，起到了替政府担责，为民解忧，促进社会和谐的作用，赢得了医患双方的信任和肯定。这充分显示出宁波市运用人民调解机制处理解决医疗纠纷的做法具有较强的针对性和生命力，主要的成功做法有：一是突出“医调委

12、”的中立性。市医调委不隶属于卫生行政部门和医疗卫生单位，与当事双方没有隶属关系和利害冲突，办公经费由财政保障，以独立的第三方角色居于中间参与医疗纠纷调解。立场中立，不偏不倚，在医患之间建立一个缓冲地带，为双方提供一个沟通、协商的平台，使得医患双方剑拔弩张的气氛通过中立者的居中公正斡旋而得到缓和，消除了医患之间的对抗心理。这就有别于以往在卫生行政部门主导下的调解模式，矫正患方对之前的行政调解主体不信任的思维定势，去除行政色彩，突出中立性，有效打消了患者“调解机构和医院是一伙”的顾虑，有利于获得患方的信赖。市医调委成立之初，患方还是多少带有疑虑，调委会是否会真心帮患方说话，调委会究竟站在哪一方？但

13、是事实很快打消了他们的顾虑。在调委会的记录里，有7起医疗纠纷，医方报告无医疗责任不予赔偿，经调委会反复调查，并组织有关专家讨论，发现医方存在过失，应承担赔偿责任，最后帮患者讨回了公道。二是突出“医调委”的专业性。打铁须得自身硬，医疗纠纷专业性强，要做好医疗纠纷调解工作必须要说内行话，做内行事，才能真正博得双方当事人，特别是患方的信任。为此，市医调委一成立，就特别注重调委会成员的专业配置，积极选任了一批责任心强、有奉献精神、业务精专的专业医疗人员和法律人士从事调解工作，同时还积极建立了医疗专家库和法律专家库。医疗专家库成员大多数是离退休专家、教授，他们社会责任感强，医学知识渊博、实践经验丰富，有

14、较强的沟通说服能力，确保了在医疗纠纷技术评估及调解的公正性、客观性和可操作性。医疗纠纷发生在专业领域，患方对医疗程序不了解，对医学术语不明了，一些纠纷的发生带有盲目性。而今调委会为医疗纠纷中的弱方提供证据、法律方面的援助，使得患方在信息、知识和纠纷处理上和医方对等，消除了患方盲目敌意的心态，为公正、公平解决医疗纠纷打开了心结。市医调委根据纠纷情况及时组织医学专家和法律专家对该医疗纠纷进行医疗纠纷技术评估，对医院的诊疗行为进行集体会诊，在认清事实、明确责任的基础上，直接面对患方，剖析讲解医方在诊疗过程中存在的问题，进行医疗技术和法律定位，特别要讲解医疗事故构成的要件、什么该赔、什么不该赔、该赔多

15、少、为什么赔，达到宣传法律、教育群众的目的，同时可以有效地消除患方对医院所有诊疗行为的盲目猜疑，并将其引入依法解决医疗纠纷的轨道上来,促进医疗纠纷向理性化、法制化的方向解决。三是突出“医调委”的公正性和灵活性。市医调委开展调解工作以来，坚持以平息纠纷、维护稳定为己任，提供无偿服务，以依法、客观、公正、公平的态度处置医疗纠纷，切实维护患者的合法权益，使医疗纠纷调解的路子越迈越宽，在群众中树立了良好的形象。公正理念对于医疗纠纷的处理起到举足轻重的作用。在调处过程中，调解人员坚持以事实说话，摆事实、讲道理，宣传有关政策和法律，在医患双方协商调解过程中严格保持中立，打消患方顾虑，取得患方的信任。由于程

16、序透明、工作开放、机制灵活，在弄清事实、讲明政策和法律的基础上进行了公正调解，双方都能沟通协商，接受调委会的调解方案，最终取得了一致。患方深有体会，要不是调委会秉公直断，要使患方自己弄清楚事实真相，付出的成本和精力将是巨大的，现在通过调委会短短时间圆满解决了问题，就在于调委会是真心为民办事，有了调委会以后患方碰到纠纷就不怕没个人帮忙说话了。 四是突出调解工作的预防作用。医调委在处理纠纷的同时，还就调解过程中发现的问题向医疗机构进行善意反馈，一些医疗机构由此加强管理，避免医疗纠纷的发生。医调委迄今已向受调解医院提出改进医疗行为、避免医疗纠纷的合理化建议 27条，并举办了7次医疗纠纷调解与防范讲座

17、，起到了提示、预警作用。四、进一步完善医疗纠纷人民调解工作机制的设想人民调解制度的非对抗性、经济性、简便性针对不断高涨的医疗纠纷所具有独特的优势，为预防和化解医疗纠纷发挥了有效作用，但在目前乃至今后尚有以下问题有待解决，才能保证人民调解在预防和化解医疗纠纷中的长效作用。1、推动医疗纠纷调委会向专业化、职业化方向发展。从事医疗纠纷调解，要求调解人员具有较高的医学专业知识和法律知识，因此，建立建设专门的医疗纠纷人民调解组织，必须选任一支懂医、懂法，又懂保险的复合人才队伍，才能保证调解的公正性、科学性和权威性，促进医、患、保三方合法权益的利益最大化。为了留住这些调解人员的心和他们的干劲，留住人才，稳

18、定队伍，必须走职业化的路子，给予他们相应的待遇。只有这样，才能进一步巩固和发展医疗纠纷调委会事业，才能进一步总结经验，创新人民调解在解决处理医疗纠纷中的工作机制和工作方法。2、要加强窗口建设，规范服务程序，突出以人为本。规范严谨的调解工作程序是获得公正调解结果的形式保障，也是取信医患双方，树立医疗纠纷调委会公信形象的必要举措。因此，我们必须坚持走规范化发展之路，从受理申请、调查取证、主持调解、签订调解协议、档案管理、保密义务等等各个工作环节进行制度规范，确保规范调解、阳光调解、公正调解。同时，加强窗口建设，围绕以人为本，开展人性化服务，突出服务形象，积极主动介入医疗纠纷，以周到诚恳的服务态度和公平持正的精神面貌树立医疗纠纷调委会的良好工作形象。3、建立调解员信息库和调解员选任制度。由于医疗纠纷的专业性、技术性和公