公共管理学黎民讲义

1、PAGE PAGE 68第一节 公共管理学的内涵与研究方法一、公共管理的涵义 （一）公公共物品品、公共共事务与与公共管管理“公共”指多数数人的或或关于多多数人利利益的，公共性性及其问问题广泛泛地存在在于社会会生活之之中。从公共管管理的角角度看，处理“公共”问题的的核心，是如何何生产和和分配公公共产物物品，处处理公共共事务，以满足足民众的的公共性性需求。 1. 公共物物品公共物品品是和私私人物品品相对应应的概念念。公共共物品是是指非竞竞争性的的和非排排他性的的产品。2. 公共事事务所谓“公公共事务务”，是指指涉及社社会全体体公众整整体的生生活质量量和共同同利益的的一系列列活动，以及这这些活动动的

2、实际际结果。（二）管管理、公公共管理理与公共共管理学学1. 管管理一般说来来，可以以把管理理看作是是在一定定环境中中，管理理主体为为了达到到特定的的目标而而运用一一定的职职能和手手段，对对管理客客体加以以调节控控制的过过程。公共管理理学亦属属于一类类特定领领域的管管理学。2. 公共管管理所谓“公公共管理理”，是指指政府为为代表的的公共部部门依法法通过对对社会公公共事务务的管理理，以保保障和增增进社会会公共利利益的职职能活动动。 涵义：（1）公公共管理理的主体体是政府府和其他他公共部部门，而而不是私私人及其其组织；（2）公公共管理理的对象象公共共事务具具有两个个显著特特征，即即与公共共利益直直接

3、有关关，以及及公共事事务的受受益对象象是社会会公众；（3）由由于公共共事务关关系到社社会成员员的利益益，这就就决定了了公共事事务及其其管理的的存在是是永恒的的，但具具体内容容会随着着社会变变迁不断断调整；（4）公公共管理理来自民民众的授授权并负负有直接接的社会会责任，因此，必须依依法进行行，其工工作绩效效也不能能简单地地以利润润或效率率作标准准；（5）公公共管理理的公共共性，决决定了社社会公众众对公共共管理部部门拥有有更多的的制约权权。 公共管管理活动动具体类类型的“三分法法”：（11）公共共政策政府制制定公共共政策的的活动；（2）政府管管理政政府处理理公共事事务，提提供公共共产品和和服务的的

4、活动，包括行行政机关关、立法法机关、司法机机关，以以及军队队、警察察等国家家机器的的各个部部门的管管理；（3）非非政府组组织管理理除政政府以外外的公共共部门处处理公共共事务，提供公公共产品品和服务务的活动动。3. 公共管管理学公共管理理学是一一门运用用包括管管理学、经济学学、政治治学在内内的多学学科的理理论和方方法，研研究公共共管理部部门和公公共管理理过程及及其规律律性的科科学；是是关于促促进以政政府为核核心的公公共组织织更有效效地提供供公共物物品和公公共服务务，以增增进和公公平分配配社会公公共利益益的知识识体系。特点：（1）公公共管理理是一个个整合性性的概念念。公共共管理在在“什么”（Whh

5、at）与“为何”（Whhy）层层面上是是沿袭公公共行政政或公共共政策，而在“如何”（Hoow）做做的层面面上沿袭袭企业管管理。 （2）公公共管理理是在并并不改变变公共部部门公共共性的前前提下，将私部部门的管管理手段段运用于于公共部部门。 （3）公公共管理理重视与与外部环环境的关关系，强强调以最最高管理理者的战战略设计计、政策策设计为为核心。 （4）公公共管理理不等于于“政府管管理”，而意意味着一一种新治治理。（5）公公共管理理强调价价值调和和与责任任，重视视4E，即经济济（Ecconoomy）、效率率（Effficcienncy）、效能能（Efffecctivveneess），公平平（Eqqu

6、allityy）。（6）公公共管理理关注和和重视政政府改革革与再造造。（7）公公共管理理是一个个不同学学科共同同参与的的研究领领域。当前特点点：（11）鲜明明的实践践导向性性（2）理论上上的包容容性（33）学科科的年轻轻性二、公共共管理的的构成要要素 （一）公公共管理理的主体体公共管理理是以政政府为主主的公共共组织及及其工作作人员对对社会公公共事务务进行的的管理活活动。公公共管理理主体的的构成见见图11。 公共管理主体 被管理者管理者领导者个 人政 府公共组织非营利组织 （二）公公共管理理的对象象 公共管管理的直直接对象象是各类类公共事事务。 （三）公公共管理理的资源源和手段段公共部门门最重要

7、要的资源源是合法法性。包包括合法法地组成成公共组组织和成成为管理理者，合合法地进进行管理理，以及及被管理理者对管管理者及及其行为为的认同同。在公公共管理理的具体体资源构构成中，强制力力和税收收能力尤尤其重要要。 公共管管理的手手段最基基本的手手段是制制定和执执行公共共政策。 （四）公公共管理理的环境境 在公共共管理的的宏观环环境分析析中，人人们用得得较多的的是以内内容为标标准而划划分出的的政治环环境、经经济环境境、文化化环境、社会环环境、自自然环境境、国际际环境等等。三、公共共管理学学的研究究内容 （一）公公共管理理学的基基础内容容公共共管理学学作为综综合运用用多种科科学理论论和方法法来研究究

8、公共管管理活动动及其规规律的知知识体系系，从属属于管理理学科。但另一一方面，公共管管理学作作为公共共行政和和企业管管理的有有机融合合体，除除了与公公共行政政学学科科的逻辑辑体系不不同外，与企业业管理学学的学科科体系也也应有区区别。 （二）公公共管理理学的前前沿领域域公共管理理中的政政府角色色，公共共管理的的非营利利组织，公共部部门绩效效管理，公共部部门战略略管理，公共管管理的新新策略。四、公共共管理学学的研究究途径与与方法 （一）公公共管理理学的研研究途径径 公共管管理研究究大致可可分为两两种途径径，即公公共政策策途径（Pubblicc pooliccy aapprroacch，PP途径）和企

9、业业管理途途径（BBusiinesss aapprroacch，BB途径）。P途径的的公共管管理强调调的是与与政策分分析的渊渊源关系系，有如如下特征征：第一一，着眼眼于高层层管理者者以及他他们所进进行的政政策研究究；第二二，重视视非量化化和实务务的取向向，推崇崇通过个个案研究究来发展展相关知知识；第第三，强强调与政政策分析析结合，进行具具有前瞻瞻性的规规范性的的理论研研究。B途径的的公共管管理主张张师法企企业，BB途径的的公共管管理的特特征是：第一，偏爱企企业管理理的原则则；第二二，对公公、私部部门的差差异不作作严格区区分；第第三，除除了重视视策略管管理及组组织间的的管理外外，还强强调公共共管

10、理的的过程进进行管理理；第四四，在研研究方法法上也偏偏爱诸如如实验设设计之类类的量化化方法。与P途径径的公共共管理比比较，目目前B途途径的公公共管理理在学术术界和实实务界显显得更有有影响力力。作为同一一的公共共管理的的不同组组成部分分，P途途径和BB途径的的公共管管理有很很多共同同之处，它们的的眼光并并不局限限有行政政机关内内部，而而将关注注的焦点点放到公公共部门门与外在在环境的的关系上上；它们们都尊重重政治因因素在管管理中扮扮演的角角色；它它们都重重视经验验性的材材料。（二）公公共管理理学的研研究方法法 1. 规规范方法法 2. 实实证方法法3. 案例例方法44. 系统方方法5. 比比较方法

11、法6. 数理理方法一、公共共管理与与私部门门管理有有本质区区别（一）公公共利益益目标与与私人利利益目标标（二）垄断强强制性与与自由竞竞争性（三）制制衡性与与自主性性（四）多元理理性与经经济理性性（五）政府机机制与市市场机制制 二、现代代社会变变迁推动动公共管管理发展展：（一）公共物物品的需需求和供供给在稳稳定地扩扩大（二二）社会会生活中中的公共共事务日日益增加加（三）公共管管理所面面临的环环境更加加复杂多多变传统行政政学的局局限：（一）理论框框架局限限（二）管理主主体局限限（三）管理理理念与手手段局限限（四）管理对对象与目目标局限限一、西方方国家摆摆脱困境境的需要要 （一）政政府角色色膨胀和和

12、规模扩扩大引起起民众的的不满 （二）经经济衰退退和财政政压力的的加剧 （三）社社会问题题与政府府不可治治理性的的增加二、科技技革命和和全球化化浪潮（一）科科学技术术革命是是公共管管理学产产生和发发展的重重要推动动力量 1. 现代代科技革革命使社社会成员员参与公公共领域域活动的的性质和和形式发发生了重重大变化化。 2. 现代代通信和和信息技技术革命命对传统统政府管管理提出出变革的的要求。 3. 科技技革命将将导致社社会治理理新形态态的出现现。（二）全全球化是是公共管管理学产产生和发发展的另另一推动动力三、政府府管理和和民主制制度方面面的矛盾盾（一）以以韦伯官官僚制思思想为基基础的行行政体制制难以

13、适适应时代代的要求求1. 传统科科层官僚僚制难以以适应信信息社会会政治、经济、社会发发展要求求。2. 科层官官僚制难难以适应应当代市市场经济济发展的的要求。3. 科层官官僚制的的专业分分工原则则导致政政府功能能退化。4. 官僚制制的科层层原则使使组织行行为保守守，难有有创意。（二）西西方国家家民主的的现状难难以满足足民众的的“民主需需求”1. 民民众应直直接参与与公共服服务的供供给过程程。2. 公民应应既能控控制政治治家，又又能控制制官僚。3. 国家应应解决特特殊利益益集团对对政府决决策的控控制。4. 国家应应寻找解解决西方方民主制制运作过过程中深深层次矛矛盾的途途径。第四节 公共共管理学学与

14、中国国的发展展一、公共共管理学学与中国国的市场场经济（一）公公共管理理学能有有效指导导公共部部门履行行经济职职能，弥弥补市场场功能的的缺陷 （二）公共管管理学“亲市场场”的学科科立场，有助于于市场经经济的健健康发展展二、公共共管理学学与中国国的社会会发展（一）公公共管理理学有助助于促进进包括政政治、文文化和行行为方式式在内的的社会协协调发展展（二）公公共管理理学内在在的民主主平等精精神和科科学务实实品格，将有力力地促进进当前正正在进行行的社会会转型窗体底部部第二讲 公公共管理理的理论论与实践践的发展展 重点分分析管理理学和当当代经济济学理论论对公共共管理学学的影响响。一、管理理理论 （一）古古

15、典学派派理论弗里德里里克泰勒（Freederrickk W. Taayloor）为为代表。古典学学派关注注的焦点点是“效率”和“经济”。管理主义义对公共共管理学学的一个个重要启启示是，管理作作为一种种纯手段段性的活活动具有有共通性性，它所所包含的的一系列列原则，既可用用于私营营企业，也适用用于公共共部门。 （二二）行为为学派理理论通过梅奥奥（J. E. Maayo）的著名名霍桑实实验，证证实了人人不是单单纯追求求经济利利益的，生产效效率主要要取决于于士气的的高低。霍桑实实验用“社会人人”的概念念取代了了“经济人人”的概念念，同时时将非正正式组织织的概念念引入管管理学。 （三三）决策策学派理理论

16、决策学派派以赫伯伯特西蒙（Herrberrt AA. SSimoon）为为开端。西蒙指指出，决决策在行行政中处处于中心心地位，管理就就是决策策。决策策在管理理的各个个层面存存在，但但在领导导高层尤尤为重要要。决策学派派的另一一位代表表人物查查尔斯林德布布洛姆（Chaarlees EE. LLinddbloom）提提出渐进进决策理理论。 （四四）系统统学派理理论系统学派派以切斯斯特巴纳德德（Chhestter I. Barrnarrd）将将组织视视为一个个社会系系统而得得名。220世纪纪6070年年代，系系统学派派又发展展出两大大理论，一是生生态理论论，二是是权变理理论， （五五）新管管理主义义

17、理论新管理主主义是220世纪纪80年年代以后后在信息息革命背背景下产产生的理理论。还处于发发展变化化中的新新管理主主义主要要包括如如下几个个方面。1. 企企业再造造理论。 所所谓企业业再造是是指为了了取得业业绩的革革命性进进步，从从根本上上重新思思考，彻彻底改造造业务流流程。其其中衡量量绩效的的关键指指标包括括产品和和服务质质量、顾顾客满意意度、成成本、员员工工作作效率。2. 虚虚拟企业业。 虚拟企企业是指指把不同同地区的的现存资资源迅速速组合成成为一种种没有围围墙、超超越时空空约束的的企业模模式，它它是依靠靠电子网网络手段段的联系系，实现现统一管管理的经经营实体体并能以以最快的的速度推推出高

18、质质量、低低成本的的新产品品。3. 学学习型组组织。 所谓谓学习型型组织是是指通过过培养弥弥漫于整整个组织织的学习习气氛而而建立起起来的一一种符合合人性的的、有机机的、扁扁平的组组织。这这种组织织由多个个创造型型团队构构成，由由于组织织成员具具有共同同的愿景景，所以以具有持持续的学学习精神神，是一一种可持持续发展展的组织织。二、当代代经济学学理论（一）公公共选择择理论公共选择择理论（Pubblicc chhoicce ttheoory ）产生生于200世纪440年代代末，到到60年年代末形形成一种种学术思思潮。詹詹姆斯布坎南南（Jaamess. MM. BBuchhanaan）是是这一理理论的

19、代代表人物物。所谓公共共选择，就是通通过集体体行动和和政治过过程来决决定资源源在公共共领域的的分配，是人们们选择通通过民主主政治过过程，将将个人的的私人选选择转化化为集体体选择的的一种过过程或机机制。公公共选择择理论可可以定义义为非市市场决策策的经济济研究，或者简简单地定定义为把把经济学学应用于于政治科科学。公共选择择理论认认为，人人类社会会由两个个市场组组成，一一个是经经济市场场，另一一个是政政治市场场。公共共选择理理论试图图把人的的行为的的这两个个方面纳纳入一个个统一的的分析框框架，用用经济学学的方法法和基本本假设来来统一分分析人的的经济与与政治行行为，从从而拆除除了经济济学与政政治学的的

20、传统壁壁垒。公共选择择具有33个规定定性：第第一，集集体性。第二，规则性性。第三三，非市市场性。政治市场场和经济济市场在在交易上上存在着着3个重重要差别别。公共选择择理论对对公共管管理学的的3个理理论启示示。（二）政政府失败败论“政府失失败”（Govvernnmennt ffailluree）是以以布坎南南为代表表的公共共选择学学派在分分析市场场经济条条件下政政府干预预行为局局限性或或非市场场缺陷时时所涉及及的一个个主题，也是公公共选择择理论的的一个核核心论题题。所谓“政政府失败败”，是指指个人对对公共物物品的需需求在现现代代议议制民主主政治中中得不到到很好满满足，公公共部门门在提供供公共物物

21、品时趋趋向于浪浪费和滥滥用资源源，公共共支出成成本规模模过大或或者效率率降低，政府的的活动达达不到预预期的目目的这样样一些情情况。为什么政政府干预预会产生生“负效应应”以及如如何从制制度上弥弥补这些些缺陷？对这些些问题的的回答就就构成了了公共选选择理论论的“政府失失败论”。 11. 公公共决策策失效。相对于市市场决策策而言，政治决决策是一一个更加加复杂的的过程，具有相相当程度度的不确确定性，存在着着诸多困困难、障障碍或制制约因素素，使得得政府难难以制定定并实施施好的或或合理的的公共政政策，导导致公共共决策失失效。 在布坎坎南等人人看来，导致公公共决策策失误的的原因是是多方面面的： （11）社会

22、会实际上上并不存存在作为为政府决决策目标标的所谓谓公共利利益。 （22）即使使现实社社会中存存在着某某种意义义上的公公共利益益，但现现有的公公共决策策机制却却因其自自身的内内在缺陷陷而难以以达到实实现这种种利益的的目的。 （33）决策策信息的的不完全全性。 （44）选民民的“短见效效应”。 （55）选民民的“理性而而无知”。 2. 政府府工作机机构的低低效率。 （11）缺乏乏竞争性性压力。 （22）没有有降低成成本的激激励机制制。 （33）缺乏乏监督信信息。 3. 政府府的内部部性与扩扩张。政府的内内部性（intternnaliitiees）是指公共共机构尤尤其是政政府部门门及其官官员追求求自

23、身利利益或组织自自身的目标而而非公共共利益或或社会福福利。政府部门门的扩张张包括政政府部门门组成人人员的增增加和政政府部门门支出水水平的增增长。以美国为为例，119299年美国国政府的的总开支支占国民民生产总总值（GGNP）的100%，而而在19949年年占233%，119877年占334%。 4. 政府的的寻租活活动。寻租（RRentt-seeekiing）活动是是指人类类社会中中非生产产性的追追求经济济利益活活动，或或者说是是指那种种维护既既得的经经济利益益或是对对既得利利益进行行再分配配的非生生产性活活动。寻寻租是政政府干预预的副产产品。当当政府干干预市场场时，就就会带来来以“租金”形式

24、出出现的经经济利益益。寻租租是指用用较低的的贿赂成成本获取取较高的的收益或或超额利利润。现代社会会中的寻寻租活动动，是利利用行政政法律的的手段来来阻碍生生产要素素在不同同产业之之间自由由流动、自由竞竞争，以以维护和和攫取既既得利益益。寻租活动动导致“政府失失败”，因为为它导致致经济资资源配置置扭曲，或说它它是资源源无效配配置的一一个根源源；作为为一种非非生产性性活动，它并不不增加任任何新产产品或新新财富，只不过过改变生生产要素素的产权权关系，把更大大部分的的国民收收入装进进私人腰腰包；它它也导致致不同政政府部门门间官员员的争权权夺利，影响政政府的声声誉和增增加廉政政成本，导致社社会资源源浪费。

25、“政府失失败论”对于公公共管理理学具有有十分重重要的启启迪作用用，具体体表现为为3点。（三）代代理理论论和交易易费用理理论 委托代代理理论论和交易易费用理理论是新新制度经经济学的的重要组组成部分分，它们们对于公公共管理理学的影影响是十十分巨大大的。1. 代代理理论论（Aggentt Thheorry）在现实经经济生活活中，委委托代理关关系几乎乎无处不不在，典典型的例例子有雇雇主与雇雇员，律律师与当当事人，选民与与政治家家之间的的关系。代理理论论的一个个基本假假定是处处于委托托代理关关系的双双方都是是效用最最大化者者，加上上信息分分布的不不对称，委托人人与代理理人的利利益偏离离和冲突突便成为为一

26、种普普遍的现现象。委托代代理关系系的核心心，是委委托方如如何将代代理人的的行为限限制在符符合委托托人利益益的范围围内。它它所关注注的主要要有三个个问题，一是代代理人的的选择和和对代理理人的激激励；二二是减少少“代理成成本”或由代代理所引引起的资资源耗费费；三是是签订最最优合同同，防止止双方尤尤其是代代理方寻寻机违约约为自己己谋利。2. 交交易费用用理论（Traansaactiion cosst ttheoory）交易费用用理论，是用制制度比较较分析方方法研究究经济组组织制度度的理论论。在新新制度经经济学看看来，所所谓交易易费用是是指所有有与制度度或组织织的建立立、变迁迁和使用用有关的的费用。交

27、易费费用理论论关注的的焦点，是如何何降低交交易费用用。交易费用用的概念念，首先先是由科科斯（RRonaal HH. CCoasse）于于19337年提提出的。科斯将将交易费费用定义义为运用用市场机机制的费费用，包包括在市市场上搜搜寻有关关价格的的信息，为了达达成交易易进行谈谈判签约约，以及及监督合合约执行行所花的的费用。科斯用交交易费用用的概念念来解释释为什么么会出现现企业。科斯认认为，企企业从一一个专业业化的交交易经济济中出现现的主要要原因，在于利利用价格格机制是是有成本本的。 当企业业出现以以后，依依靠价格格纽带形形成的交交易关系系，就被被企业内内的契约约关系所所代替，外部问问题被“内部化

28、化”了。原原有的市市场交易易以及由由此导致致的交易易费用被被企业内内协调和和组织费费用所代代替。从从这个角角度出发发，企业业被看成成是价格格机制的的替代物物。 由此可可见，在在科斯的的理论中中，经济济资源的的配置机机制既可可以是市市场又可可以是企企业，在在市场上上，经济济资源可可以通过过价格机机制引导导配置，在企业业中，经经济资源源也可以以通过组组织活动动进行计计划配置置。企业业的起源源就是由由于组织织协调比比价格协协调更为为有效，即节约约了交易易费用。 当企业业规模扩扩张达到到某一边边际点，即企业业再多“内化”一项市市场交易易所引起起的管理理费用等等于别的的企业组组织这项项交易的的费用，静态

29、均均衡就实实现了。这时，企业与与市场之之间的规规模边界界也就确确定下来来。 公共管理理学科的的发展历历程 公共管管理作为为一门独独立学科科，它的的历史并并不长。18887年以以前，公公共管理理仅处于于前学科科时期，公共管管理特别别是行政政学长期期附属在在政治学学之中，并没有有独立出出来。118877年后共共管理研研究进入入学科前前期行政学学阶段。 比较而而言，学学术界倾倾向于用用历史分分期的方方法来归归纳公共共管理的的学科史史。根据历史史分期的的方法，我们倾倾向于先先用欧文文休斯的的标准做做一级分分期，而而后再用用其他标标准对公公共行政政时期作作二级分分期。也也就是说说，公共共管理总总体上可可

30、以分为为公共行行政和公公共管理理两大时时期。对于公共共行政时时期，依依据学科科研究的的焦点和和方法不不同，还还可以把把它大致致分为两两个具体体的阶段段：一是是传统公公共行政政阶段，二是新新公共行行政阶段段。公共行政政学科关关注的焦焦点贯穿穿始终的的核心是是政府机机构的运运行问题题，争议议的焦点点主要是是政治与与行政的的关系。公共管理理关注的的核心应应该是公公共管理理职能在在政府与与其它组组织、其其它方面面（包括括市场、社会）之间的的分配，以及公公共管理理品质的的提升。 一、公共行行政时期期（1888720世世纪700年代末末）（一）传传统的公公共行政政（1888719660）。这一时期期在总体

31、体上是处处于西方方国家从从传统资资本主义义向现代代资本主主义转型型的阶段段，行政政或管理理在整个个国家或或社会的的管理中中的地位位日渐上上升。1. 就就政治与与行政的的关系来来看，这这一时期期前后有有变化。2. 在在管理组组织体制制运行方方式方面面，在这这个时期期产生了了官僚制制理论，同时先先后流行行科学管管理思想想和行为为主义管管理思想想。（二）新新公共行行政时期期（1996019880）。1. 在在政治与与行政的的关系方方面，220世纪纪60年年代以后后，伴随随着西方方发达国国家激烈烈的社会会运动和和美国人人对越战战的强烈烈不满，行政活活动中的的价值倾倾向受到到越来越越多的关关注。2. 韦

32、韦伯的官官僚制理理论也开开始受到到越来越越多的批批评。3. 从从具体的的理论与与方法的的运用来来看，这这一阶段段的公共共行政开开始越来来越多地地受到经经济学和和管理学学等多学学科理论论与方法法的影响响。4. 这这一时期期公共政政策研究究得到空空前的发发展，甚甚至大有有形成独独立学科科的趋势势。二、公共共管理时时期（119800年至今今）公共管理理作为一一个新的的时期，与公共共行政时时期的主主要区别别在于：不仅关关注政府府运行，也关注注其他公公共管理理主体的的活动及及其与外外部环境境的关系系；不仅仅关注政政治与行行政的关关系，也也注重当当代经济济学、管管理学的的理论以以及工商商管理经经验的引引进

33、。在实践上上，公共共管理主主要是力力图解决决3个问问题：第一，重重新调整整政府与与社会，政府与与市场的的关系，减少政政府职能能，以求求政府只只管那些些应该由由自己来来管的事事情，力力争管得得少一些些，但要要管得好好一些；第二，尽尽可能实实现社会会自治，鼓励公公共管理理社会化化，即利利用市场场和社会会的力量量来提供供公共服服务，以以弥补政政府自身身财力的的不足；第三，改改革政府府部门内内部的管管理体制制，包括括尽可能能地在一一些部门门引进竞竞争机制制，以提提高政府府部门的的工作效效率和为为社会服服务的质质量，从从而使政政府从根根本上走走出财政政危机、管理危危机和信信任危机机的困境境。第三节 新新

34、公共管管理“新公共共管理” （NNew Pubblicc Maanaggemeent， NPPM）一一般是指指20世世纪800年代以以来在美美国等国国家出现现的关于于行政改改革的理理论和实实践模式式，主要要是来自自公共选选择理论论、新制制度经济济学和政政治学理理论的一一些关于于行政改改革的理理论设想想，以及及对近220年来来经济与与合作组组织（OOECDD）国家家行政改改革具体体做法的的理论概概括。新公共管管理主要要体现了了企业管管理途径径（又称称“B途径径”）的公公共管理理理念。新公共管管理的核核心思想想是：把把私人部部门的管管理手段段和市场场激励结结构引入入公共部部门和公公共服务务之中，其

35、目标标不只是是在公共共行政内内部作技技术上的的专业化化努力，也不只只是对公公共部门门进行改改革，而而主要是是让公共共部门从从转换机机制入手手，从根根本上改改变政府府与社会会的关系系，最终终以新的的公共管管理模式式取代传传统的官官僚制模模式。一、主要要工业化化国家的的新公共共管理实实践（一）英英国新右右派的政政府改革革 主要特点点：（1）视视民众为为顾客，并强调调顾客的的选择权权。民众众可以市市场机制制下，选选择公共共部门或或私人部部门来提提供公共共服务。（2）创创造市场场或准市市场的竞竞争机制制。以众众多的公公共服务务供给者者取代单单一的垄垄断供给给者，通通过纳入入私部门门来形成成竞争机机制。

36、（3）扩扩大个人人及私部部门的活活动范围围，使个个人更能能够自力力更生，自愿性性团体可可以扮演演更积极极的角色色；增加加私部门门提供公公共服务务的机会会，政府府机构则则将注意意力放在在原先被被视为不不必要，但却是是民众真真正需要要的服务务上。（4）将将公共物物品购买买者的角角色与供供给者的的角色分分离开来来，防止止政府机机构利用用自己的的裁判员员地位，为自己己谋得额额外的好好处。（5）对对于公共共服务供供给者与与购买者者的关系系，强调调用契约约或半契契约的方方式来加加以控制制。（66）由市市场来检检测绩效效目标。在部门门内，管管理者对对资源的的支配运运用必须须与管理理目标相相结合，即管理理者的

37、目目标在于于实现目目标，而而对部门门绩效的的评判，则取决决于顾客客的满意意度。（7）弹弹性薪酬酬。即由由实际的的市场和和绩效水水平来决决定薪酬酬，使薪薪酬待遇遇成为一一项激励励工具。（二）美美国的新新治理特征：（1）强强调与非非营利组组织建立立联盟关关系，采采取与公公、私部部门合作作生产的的方式来来提供公公共服务务，以取取代过去去那种僵僵化的公公共服务务体系。（2）鼓鼓励民间间部门参参与公共共物品的的生产，吸引并并授权公公民团体体直接参参与者公公共方案案的设计计，并强强调决策策过程的的分权化化。（3）强强调公共共行动的的重点在在于任务务而非方方案，在在于实际际的绩效效而非预预算的盲盲目投入入，

38、在于于投资而而非花费费，在于于认知顾顾客的需需要而非非政府机机构自身身，同时时强调公公共服务务的品质质而不仅仅仅是服服务的效效率。（4）在在手段上上运用企企业管理理、授权权、建立立工作团团队、运运用市场场机制、信息技技术等新新和管理理方法。 （三）其它西西方国家家的实践践1. 澳澳大利亚亚和新西西兰新西兰的的新公共共管理遵遵循下列列9项原原则：（1）政政府只能能在那些些非政府府机构（如私人人企业和和志愿者者团体）无效率率和无效效能时才才能涉入入其活动动。（2）一一切隶属属于政府府部门的的事业单单位，必必须被改改制为私私部门公公司。（3）必必须尽可可能明确确和清楚楚地界定定政府各各部门、皇家机机

39、构及每每个官员员的目标标。（4）必必须尽可可能地把把存在潜潜在冲突突的职责责安置在在不同的的机构中中。（5）内内阁部长长和各部部执行长长（Chhieff Exxecuutivve）职职责要明明确，部部长对选选择方案案负责，执行长长则在最最少干预预下，对对该方案案的投入入及产出出负责。（6）公公共基金金的使用用包括购购买政策策须经辩辩论及市市场竞争争；公共共基金服服务的品品质、数数量和成成本均须须由购买买者而不不由生产产者决定定。（7）制制度设计计必须使使公共服服务提供供者的获获利最小小化。（8）治治理结构构应趋向向于降低低代理成成本和交交易成本本。（9）行行政效率率、顾客客反应及及决策权权力的

40、利利益必须须尽可能能与执行行紧密结结合。（四）各各国新公公共管理理实践的的共同特特点综合各国国行政改改革所采采取的各各种措施施，可以以总结出出以下具具有共性性的几点点。1. 为为了解决决本国的的财政问问题，各各国行政政改革的的内容中中大都包包括了私私有化或或带有私私有化倾倾向的改改革措施施。从实实际效果果来看，这种做做法不仅仅使政府府的财政政压力大大减轻，而且探探索出了了一条使使社会逐逐渐摆脱脱对政府府过分依依赖的可可行之路路。2. 为为改革政政府的传传统官僚僚行政理理念，政政府部门门引入了了市场理理念和私私营部门门的管理理技能。3. 为为满足社社会的动动态需求求而对行行政架构构作出调调整，主

41、主要做法法是界定定决策机机构和执执行机构构的职能能，加强强执行机机构并赋赋予两者者相应的的支配权权。这样样，一方方面可以以使决策策机构和和执行机机构依据据社会需需求的优优先次序序实行资资源配置置，另一一方面可可以使执执行机构构将主要要精力放放在提供供必要的的优质社社会服务务上。4. 实实现政府府在公共共服务方方面的“角色”转变，由公共共服务的的直接提提供者变变为公共共服务的的“监督人人”。5. 通通过政府府改革和和由此而而取得的的成果，使各国国执政者者产生了了一个认认同：要要想真正正做到精精简政府府，使之之摆脱财财政赤字字的困扰扰和琐事事的干扰扰，政府府就应该该将自己己的职能能定位于于“掌舵”

42、而不是是“划桨”上。（五）当当前西方方政府改改革的新新动向1. 在在政府与与市场之之间作公公共选择择。虽然然在实践践上依然然更多地地偏向于于政府，但更多多的市场场，更小小而有效效的政府府已经成成为西方方各国乃乃至转轨轨国家和和发展中中国家的的共识，并继续续成为世世界各国国政府改改革的指指导思想想。2. 政政府与市市场关系系的改革革在美国国等国家家转化为为一场重重塑政府府的运动动。虽然然在削减减社会福福利支出出方面没没有取得得实质性性的进展展，在有有的国家家甚至有有些回潮潮，但是是在放松松管制，公共领领域引进进市场机机制，建建立公共共领域的的内部市市场等方方面取得得了实质质性的进进展。3. 强强

43、化信息息技术运运用的实实践变成成了一场场重塑政政府运动动。200世纪880年代代强调采采用信息息技术，90年年代开始始强调利利用信息息技术来来改革原原有的工工作程序序、组织织等结构构方面的的问题。4. 各各国政府府都开始始重视政政策制定定能力的的提高和和政策执执行效率率的改善善，在新新公共管管理思潮潮的影响响下，许许多国家家开始了了强化政政府政策策执行部部门自主主权的改改革，从从而重新新塑造了了政治（政策）与行政政（执行行）之间间的关系系。二、对新新公共管管理的评评析 （一）新公共共管理的的时代特特征1. 新新公共管管理既是是解决西西方社会会现实问问题的产产物，也也是对公公共管理理的时代代要求

44、积积极回应应的产物物。与传统的的公共行行政学相相比，“新公共共管理“范式具具有一系系列的创创新，这这主要表表现在如如下4个个方面：第一，新公共共管理为为公共部部门管理理尤其是是政府管管理研究究，奠定定了更广广泛、坚坚实的理理论基础础；第二二，新公公共管理理开阔了了公共行行政学的的理论视视野，具具有一系系列主题题创新；第三，新公共共管理建建立起一一个更加加全面、综合的的知识框框架；第第四，新新公共管管理提供供了一种种当代公公共部门门管理尤尤其是政政府管理理的新实实践模式式。2. 新新公共管管理体现现了国家家与社会会，政府府与市场场关系的的新格局局。20世纪纪80年年代开始始，首先先在西方方国家开

45、开始逐渐渐显现出出对市场场的回归归，900年代则则在世界界范围内内出现了了政府权权力、职职能和责责任的全全面退却却。政府府从社会会制高点点上后撤撤，是从从20世世纪走向向21世世纪的公公共行政政领域中中的一个个重要现现象。有人认为为，近代代以来，一直存存在着政政府与市市场关系系的争论论，人们们也在政政府取向向和市场场取向之之间左右右摇摆，而新公公共管理理只不过过表明这这次钟摆摆又一次次摆向市市场而已已。但更更多的人人认为，基于科科技革命命、新产产业革命命以及全全球化的的深刻变变化，正正在从根根本上改改变国家家与社会会，政府府与市场场的关系系，新公公共管理理体现了了这种新新的关系系格局，并推动动

46、其向纵纵深发展展。3. 新新公共管管理反映映了政府府职能定定位发生生根本转转变的趋趋势。政府与市市场关系系新格局局的形成成，关键键是由政政府职能能定位的的根本性性转变引引起的。这种转转变就是是政府由由所有者者和经济济活动的的直接管管理人向向监管人人和规则则制定人人转变。在公共共管理中中，这种种转变具具体表现现为政府府的公共共政策化化和公共共管理的的社会化化。（二）新新公共管管理的“解题”特色新公共管管理在化化解西方方政府运运行面临临的问题题或困境境所表现现出来的的特色，集中体体现在“谁来管管理”以及“如何管管理”（目前前关注的的焦点是是政府如如何管理理）这两两个方面面。在“谁来来管理”的问题题

47、上，新新公共管管理认为为，与市市场相比比，政府府在服务务质量和和服务效效率方面面存在着着许多先先天不足足，因而而，以往往由政府府垄断社社会管理理和公共共服务的的一切基基本方面面的做法法是不妥妥当的，政府应应该全面面后撤，只做那那些只能能由自己己做、同同时又有有能力做做好的事事情，而而把那些些社会有有能力承承担的社社会管理理和公共共服务活活动尽可可能地交交给社会会，让社社会实现现自我管管理。如何实现现传统的的政府职职能向社社会的转转移？新新公共管管理的一一个重要要思路是是，将政政策职能能（掌舵舵）与管管理职能能（划桨桨）分开开。在政府“如何进进行管理理”的方面面，新公公共管理理的基本本思路是是：

48、引进进市场竞竞争机制制和私部部门成功功的管理理经验和和手段，全面降降低管理理成本提提高管理理效益。具体表表现在如如下方面面。 1. 广泛泛采用私私营部门门成功的的管理手手段和竞竞争机制制。2. 政政府服务务以顾客客为导向向。3. 由由重视工工作过程程和投入入转向注注重结果果和产出出。4. 通通过多种种形式的的授权改改善公共共部门的的工作。5. 放放松严格格的行政政规制，实施严严明的绩绩效目标标控制。6. 文文官与政政务官之之间密切切互动，政策制制定和行行政管理理相互渗渗透。7. 重重视公共共人力资资源管理理。 （三）新公共共管理的的理论困困难与受受到的批批评1. 新新公共管管理在理理论上的的主

49、要困困难是“公共性性”与管理理主义的的两难选选择。 2. 新公共共管理面面临的主主要批评评是其沉沉溺于市市场基本本教义（Marrkett fuundaamenntallismm）。（四）新新公共管管理的借借鉴意义义 4方面面的启示示：1. 必必须加大大政府体体制创新新的力度度，切实实转变政政府职能能，尽快快改变政政府垄断断公共物物品的供供给（或或公共物物品基本本上由政政府提供供）的局局面；2. 充充分认识识市场机机制是改改善政府府绩效的的一个有有效手段段，引入入竞争机机制，用用市场的的力量改改造政府府，提高高政府的的工作效效率；3. 必必须增强强政府公公务员的的管理和和服务意意识，重重塑政府府

50、与社会会的关系系；4. 注注意研究究借鉴当当代工商商管理（企业管管理）领领域发展展起来的的管理经经验、原原则、方方法和技技术，实实现由传传统行政政管理模模式向当当代新公公共管理理模式的的转变。复习思考考题： 1. 你认为为公共管管理在总总体上划划分为公公共行政政和公共共管理两两阶段合合理与否否，为什什么？ 2. 你对新新公共管管理思潮潮和实践践模式有有何评价价？ 第一节 公共共管理的的主体（1）：组织一、公共共组织的的概念（一）组组织所谓组织织，就是是人们按按照一定定的目的的、任务务和形式式编制起起来的社社会集团团，是处处于一定定社会环环境中的的各种组组织要素素的有机机结合体体，是为为了实现现

51、某种目目的而有有意识建建立起来来的人类类群体。简单地地说，组组织是两两个以上上的人、目标和和特定的的人际关关系这三三种要素素构成的的一种特特殊的人人群体系系。（二）公公共组织织公共组织织是以实实现公共共利益为为目标的的组织，它一般般拥有公公共权力力或者经经过公共共权力的的授权，负有公公共责任任，以提提供公共共服务、管理公公共事务务、供给给公共产产品为基基本职能能。政府府是典型型的公共共组织。此外，以特定定的公共共利益为为目标，为社会会提供公公共服务务的非营营利性的的非政府府组织，也构成成了现代代社会公公共组织织的重要要组成部部分。（三）公公共组织织的基本本要素与其它社社会组织织一样，构成公公共

52、组织织的要素素有物质质要素和和精神要要素两大大类。1物质质要素（1）人人员。（2）经费费。（33）物资资设备2精神神要素（1）目目标。（2）责权权结构。（3）人际关关系。二、公共共组织的的性质（一）公公共组织织与非公公共组织织的区别别1活动动的目的的不同。非公共共组织追追求的是是组织成成员的私私人利益益，其目目的是为为社会中中的相关关利益者者服务。公共组组织则以以实现公公共利益益为目标标，它追追求的是是全面的的社会效效益和经经济效益益，是全全国社会会成员的的整体利利益。2为社社会所提提供的服服务不同同。非公公共组织织以从事事商品、劳务生生产为活活动内容容，向社社会提供供的是各各种不同同的私人人

53、产品，消费者者必须支支付货币币，才能能购买和和享用其其产品。公共组组织则为为社会提提供公共共产品。3管理理对象不不同。非非公共组组织只能能以本组组织成员员为管理理对象，对于本本组织之之外的其其他社会会成员的的活动则则无权干干涉。而而公共组组织的管管辖范围围则可以以是整个个社会，对其职职权范围围内的管管理措施施，全体体社会成成员都必必须遵从从。4活动动的依据据不同。非公共共组织主主要服从从商品买买卖的价价值规律律，以组组织成员员自愿组组合、共共同订立立的规章章制度为为活动依依据，其其权力建建立在组组织成员员平等的的契约关关系之上上。公共共组织则则以国家家强制权权力为活活动依据据，以国国家法律律作

54、为活活动的依依据和准准绳。依依法管理理是公共共组织的的重要特特点。（二）公公共组织织的性质质1社会会性。22权威威性。33法制制性。44系统统性。55主动动性。三、公共共组织的的结构（一）公公共组织织的纵向向结构决策层协调指挥层协调指挥层协调指挥层协调指挥层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层图3-11 层层级领导导关系公共组织织纵向结结构分工工的职责责分配关关系是：最高层层次的公公共组织织为决策策层，负负责制定定本部门门行政的的总目标标、总方方针、总总政策和和总的实实施方案案，最高高层次的的公共组组织，是是一个开开放的、面向社社会的公公共组织织。中层公共共组

55、织为为协调指指挥层，负责执执行本部部门最高高公共组组织制定定的总决决策、目目标、方方针和政政策，以以此为依依据结合合本单位位具体工工作对象象的实际际，制定定本单位位的具体体工作目目标、工工作方案案，并负负责组织织、协调调、指挥挥等实施施工作。中层公公共组织织为半封封闭半开开放系统统。基层公共共组织为为技术操操作层，其任务务是执行行中层公公共组织织的实施施方案，在中层层公共组组织的协协调、指指挥之下下，负责责具体的的带技术术操作性性的工作作。其组组织基本本为封闭闭型，采采用什么么技术方方法执行行任务，纯属公公共组织织内部问问题。公共组织织纵向结结构形成成的公共共组织层层级制，在公共共组织运运行中

56、有有其优缺缺点。优点：（1）分分层负责责，使各各级政府府在各自自管辖地地域范围围内，能能做到事事权集中中，统一一指挥；（2）行行动迅速速，能及及时地根根据本地地情况做做出决策策，就地地组织实实施，并并有利于于就地监监督、控控制；（3）能能发挥各各个层级级公共组组织的积积极性、创造性性，根据据本地实实际情况况主动开开展工作作；（44）各层层级行政政首长负负责全面面管理工工作，有有利于培培养全面面型的管管理人才才。缺点：（1）各各层级行行政首长长管辖事事务过多多，责重重事繁，难于事事事精通通；（2）容容易形成成地方的的块块分分割，不不利于各各地经济济和文化化的交流流与发展展；（3）容容易形成成地方

57、主主义，不不利于中中央对地地方的宏宏观控制制。（二）公公共组织织的横向向结构1. 按按业务性性质分工工按业务性性质分工工，是指指按公共共管理的的业务性性质异同同来组成成公共组组织单位位。例如如：财政政、外交交等均为为不同的的业务，就以此此为基础础，设置置不同的的单位。优点：（1）符符合分工工专业化化的原则则。每个个部门只只负责某某一项业业务工作作，有利利于工作作人员熟熟悉本专专业工作作，以提提高管理理效率。（2）有有利于统统一管理理业务的的方针、政策和和法规。同一性性质的业业务由同同一单位位管理，使公共共组织易易于统一一同一性性质业务务的方针针、政策策、法规规，避免免政出多多门的混混乱状态态。

58、（3）体体现事权权一致的的原则，便于协协调。缺点：（1）业业务事权权过于集集中，容容易形成成条条分分割，利利于不同同业务性性质工作作之间的的合作、协调。（2）分分工过细细，易造造成部门门林立。（3）有有些业务务性质混混淆不清清，不易易作出明明确的划划分，易易产生组组织冲突突。2. 按按管理程程序分工工按管理程程序分工工，是指指按公共共管理工工作过程程的程序序不同来来分别设设置公共共组织部部门。公公共管理理过程有有咨询、决策、执行、信息反反馈和监监督等环环节，根根据这些些程序划划分咨询询部门、领导决决策部门门、执行行部门、信息部部门和监监督部门门等，。优点：（1）注注重公共共管理工工作的技技术方

59、法法，有利利于提高高管理人人员的专专业技术术知识；（2）由由于从事事该项工工作采用用同样的的技术设设备、工工作程序序，有利利于节省省人力、物力、财力；（3）使使公共管管理中的的重要程程序有专专门机构构去完成成，有利利于提高高公共管管理的整整体效能能。缺点：（1）工工作人员员易产生生重技术术、轻政政策，重重过程、轻目的的的倾向向；（2）在在使用上上有一定定的局限限性，只只能对那那些有较较大独立立性的程程序才可可以设置置部门，而多数数工作程程序则无无法独立立出来。3. 按按管理对对象分工工按管理对对象分工工是指按按公共组组织服务务的人群群、财物物为对象象进行的的部门设设置。这这一分工工方式最最常见

60、的的是政府府经济行行业主管管部门的的设置。如农业业部、铁铁道部、交通部部，均是是按不同同对象类类别实行行分部管管理。优点：（1）根根据服务务对象分分工，可可使公共共组织统统筹考虑虑，满足足其管理理对象的的需要。（2）群群众对公公共组织织的职责责一目了了然，易易于沟通通和监督督缺点：（1）随随着管理理的对象象日益增增多，势势必导致致公共组组织部门门林立，不利于于精简节节约。（2）容容易忽视视甚至割割裂管理理对象之之间的相相互联系系，可能能产生综综合性的的工作无无人管理理的现象象。（3）容容易造成成本位主主义，考考虑问题题从本部部门利益益出发，有碍于于整体的的利益。（4）按按服务对对象划分分部门往