公共管理学徐双敏黎明

1、公共管理的内涵 公共管理，是社会公共组织通过观念和手段的不断创新，为增进公共利益及社会协调发展，对日益多样复杂的公共事务及公共组织自身进行调节和控制的活动。公共管理与企业管理比较的不同特点 （1）管理目标不同 （2）管理手段不同 （3）管理结果的衡量标准不同公共管理与行政管理比较的不同特点 （1）管理的理念不同 （2）管理主体不同 （3）与外部的环境关系不同 （4）管理方法不同 （5）管理的目的不同 公共管理学与管理学1. 公共管理所谓“公公共管理理”，是指指政府为为代表的的公共部部门依法法通过对对社会公公共事务务的管理理，以保保障和增增进社会会公共利利益的职职能活动动。涵义：（1）公公共管理

2、理的主体体是政府府和其他他公共部部门，而而不是私私人及其其组织；（2）公公共管理理的对象象公共共事务具具有两个个显著特特征，即即与公共共利益直直接有关关，以及及公共事事务的受受益对象象是社会会公众；（3）由由于公共共事务关关系到社社会成员员的利益益，这就就决定了了公共事事务及其其管理的的存在是是永恒的的，但具具体内容容会随着着社会变变迁不断断调整；（4）公公共管理理来自民民众的授授权并负负有直接接的社会会责任，因此，必须依依法进行行，其工工作绩效效也不能能简单地地以利润润或效率率作标准准；（5）公公共管理理的公共共性，决决定了社社会公众众对公共共管理部部门拥有有更多的的制约权权。公共管理理活动

3、具具体类型型的“三分法法”：（1）公共共政策政府制制定公共共政策的的活动；（2）政府府管理政府处处理公共共事务，提供公公共产品品和服务务的活动动，包括括行政机机关、立立法机关关、司法法机关，以及军军队警察察等国家家机器的的各个部部门的管管理；（3）非政政府组织织管理除政政府以外外的公共共部门处处理公共共事务，提供公公共产品品和服务务的活动动。. 2. 公共共管理学学公共管理理学是一一门运用用包括管管理学、经济学学、政治治学在内内的多学学科的理理论和方方法，研研究公共共管理部部门和公共管管理过程程及其规规律性的的科学；是关于于促进以以政府为为核心的的公共组组织更有有效地提提供公共共物品和和公共服

4、服务，以以增进和和公平分分配社会会公共利利益的知知识体系系。特点：（1）公公共管理理是一个个整合性性的概念念。公共共管理在在“什么”（Whaat）与与“为何”（Whyy）层面面上是沿沿袭公共共行政或或公共政政策，而而在“如何”（Howw）做的的层面上上沿袭企企业管理理。（2）公公共管理理是在并并不改变变公共部部门公共共性的前前提下，将私部部门的管管理手段段运用于于公共部部门。（3）公公共管理理重视与与外部环环境的关关系，强强调以最最高管理理者的战战略设计计、政策策设计为为核心。（4）公公共管理理不等于于“政府管管理”，而意意味着一一种新治治理。（5）公公共管理理强调价价值调和和与责任任，重视视

5、4E，即即经济（Ecoonommy）、效率（Effficiienccy）、效能（Efffecttiveenesss），公平（Equualiity）。（6）公公共管理理关注和和重视政政府改革革与再造造。（7）公公共管理理是一个个不同学学科共同同参与的的研究领领域。当前特点点：（1）鲜鲜明的实实践导向向性（2）理理论上的的包容性性（3）学学科的年年轻性公共管理理的理论论与实践践的发展展第一节 公共管管理学的的理论渊渊源重点分析析管理学学和当代代经济学学理论对对公共管管理学的的影响。一、管理理理论（一）古古典学派派理论弗里德里里克泰勒（Freederrickk W. Taayloor）为为代表。古典

6、学学派关注注的焦点点是“效率”和“经济”。管理主义义对公共共管理学学的一个个重要启启示是，管理作作为一种种纯手段段性的活活动具有有共通性性，它所所包含的的一系列列原则，既可用用于私营营企业，也适用用于公共共部门。（二）行行为学派派理论通过梅奥奥（J. E. Maayo）的著名名霍桑实实验，证证实了人人不是单单纯追求求经济利利益的，生产效效率主要要取决于于士气的的高低。霍桑实实验用“社会人人”的概念念取代了了“经济人人”的概念念，同时时将非正正式组织织的概念念引入管管理学。（三）决决策学派派理论决策学派派以赫伯伯特西蒙（Herrberrt AA. SSimoon）为为开端。西蒙指指出，决决策在行

7、行政中处处于中心心地位，管理就就是决策策。决策策在管理理的各个个层面存存在，但但在领导导高层尤尤为重要要。决策学派派的另一一位代表表人物查查尔斯林德布布洛姆（Chaarlees EE. LLinddbloom）提提出渐进进决策理理论。（四）系系统学派派理论系统学派派以切斯斯特巴纳德德（Chhestter I. Barrnarrd）将将组织视视为一个个社会系系统而得得名。220 世世纪60070 年代，系统学学派又发发展出两两大理论论，一是是生态理理论，二二是权变变理论，（五）新新管理主主义理论论新管理主主义是220 世世纪800 年代代以后在在信息革革命背景景下产生生的理论论。还处于发发展变化

8、化中的新新管理主主义主要要包括如如下几个个方面。1. 企企业再造造理论。 所谓企企业再造造是指为为了取得得业绩的的革命性性进步，从根本本上重新新思考，彻底改改造业务务流程。其中衡衡量绩效效的关键键指标包包括产品品和服务务质量、顾客满满意度、成本、员工工工作效率率。2. 虚虚拟企业业。 虚拟企企业是指指把不同同地区的的现存资资源迅速速组合成成为一种种没有围围墙、超超越时空空约束的的企业模模式，它它是依靠靠电子网网络手段段的联系系，实现现统一管管理的经经营实体体并能以以最快的的速度推推出高质质量、低低成本的的新产品品。3. 学学习型组组织。 所谓学学习型组组织是指指通过培培养弥漫漫于整个个组织的的

9、学习气气氛而建建立起来来的一种种符合人人性的、有机的的、扁平平的组织织。这种种组织由由多个创创造型团团队构成成，由于于组织成成员具有有共同的的愿景，所以具具有持续续的学习习精神，是一种种可持续续发展的的组织。二、当代代经济学学理论（一）公公共选择择理论公共选择择理论（Pubblicc chhoicce ttheoory ）产生生于200 世纪纪40 年代末末，到660 年年代末形形成一种种学术思思潮。詹詹姆斯布坎南南（Jaamess. MM. BBuchhanaan）是是这一理理论的代代表人物物。所谓公共共选择，就是通通过集体体行动和和政治过过程来决决定资源源在公共共领域的的分配，是人们们选择

10、通通过民主主政治过过程，将将个人的的私人选选择转化化为集体体选择的的一种过过程或机机制。公公共选择择理论可可以定义义为非市市场决策策的经济济研究，或者简简单地定定义为把把经济学学应用于于政治科科学。公共选择择理论认认为，人人类社会会由两个个市场组组成，一一个是经经济市场场，另一一个是政政治市场场。公共共选择理理论试图图把人的的行为的的这两个个方面纳纳入一个个统一的的分析框框架，用用经济学学的方法法和基本本假设来来统一分分析人的的经济与与政治行行为，从从而拆除除了经济济学与政政治学的的传统壁壁垒。公共选择择具有33 个规规定性：第一，集体性性。第二二，规则则性。第第三，非非市场性性。政治市场场和

11、经济济市场在在交易上上存在着着3 个重重要差别别。公共选择择理论对对公共管管理学的的3 个理理论启示示。（二）政政府失败败论“政府失失败”（Govvernnmennt ffailluree）是以以布坎南南为代表表的公共共选择学学派在分分析市场场经济条条件下政政府干预预行为局局限性或或非市场场缺陷时时所涉及及的一个个主题，也是公公共选择择理论的的一个核核心论题题。所谓“政政府失败败”，是指指个人对对公共物物品的需需求在现现代代议议制民主主政治中中得不到到很好满满足，公公共部门门在提供供公共物物品时趋趋向于浪浪费和滥滥用资源源，公共共支出成成本规模模过大或或者效率率降低，政府的的活动达达不到预预期

12、的目目的这样样一些情情况。为为什么政政府干预预会产生生“负效应应”以及如如何从制制度上弥弥补这些些缺陷？对这些些问题的的回答就就构成了了公共选选择理论论的“政府失失败论”。1. 公公共决策策失效。相对于市市场决策策而言，政治决决策是一一个更加加复杂的的过程，具有相相当程度度的不确确定性，存在着着诸多困困难、障障碍或制制约因素素，使得得政府难难以制定定并实施施好的或或合理的的公共政政策，导导致公共共决策失失效。在布坎南南等人看看来，导导致公共共决策失失误的原原因是多多方面的的：（1）社社会实际际上并不不存在作作为政府府决策目目标的所所谓公共共利益。（2）即即使现实实社会中中存在着着某种意意义上的

13、的公共利利益，但但现有的的公共决决策机制制却因其其自身的的内在缺缺陷而难难以达到到实现这这种利益益的目的的。（3）决决策信息息的不完完全性。（4）选选民的“短见效效应”。（5）选选民的“理性而而无知”。2. 政政府工作作机构的的低效率率。（1）缺缺乏竞争争性压力力。（2）没没有降低低成本的的激励机机制。（3）缺缺乏监督督信息。3. 政政府的内内部性与与扩张。政府的内内部性（intternnaliitiees）是是指公共共机构尤尤其是政政府部门门及其官官员追求求自身利利益或组组织自身身的目标标而非公公共利益益或社会会福利。政府部门门的扩张张包括政政府部门门组成人人员的增增加和政政府部门门支出水水

14、平的增增长。以美国为为例，119299 年美美国政府府的总开开支占国国民生产产总值（GNPP）的100%，而而在19949 年占233%，19887 年年占344%。4. 政政府的寻寻租活动动。寻租（RRentt-seeekiing）活动是是指人类类社会中中非生产产性的追追求经济济利益活活动，或或者说是是指那种种维护既既得的经经济利益益或是对对既得利利益进行行再分配配的非生生产性活活动。寻寻租是政政府干预预的副产产品。当当政府干干预市场场时，就就会带来来以“租金”形式出出现的经经济利益益。寻租租是指用用较低的的贿赂成成本获取取较高的的收益或或超额利利润。现现代社会会中的寻寻租活动动，是利利用行

15、政政法律的的手段来来阻碍生生产要素素在不同同产业之之间自由由流动、自由竞竞争，以以维护和和攫取既既得利益益。寻租租活动导导致“政府失失败”，因为为它导致致经济资资源配置置扭曲，或说它它是资源源无效配配置的一一个根源源；作为为一种非非生产性性活动，它并不不增加任任何新产产品或新新财富，只不过过改变生生产要素素的产权权关系，把更大大部分的的国民收收入装进进私人腰腰包；它它也导致致不同政政府部门门间官员员的争权权夺利，影响政政府的声声誉和增增加廉政政成本，导致社社会资源源浪费。“政府失失败论”对于公公共管理理学具有有十分重重要的启启迪作用用，具体体表现为为3 点。（三）代代理理论论和交易易费用理理论

16、委托代代理理论论和交易易费用理理论是新新制度经经济学的的重要组组成部分分，它们们对于公公共管理理学的影影响是十十分巨大的。1. 代代理理论论（Aggentt Thheorry）在现实经经济生活活中，委委托代理关关系几乎乎无处不不在，典典型的例例子有雇雇主与雇雇员，律律师与当当事人，选民与与政治家家之间的的关系。代理理理论的一一个基本本假定是是处于委委托代理理关系的的双方都都是效用用最大化化者，加加上信息息分布的的不对称称，委托托人与代代理人的的利益偏偏离和冲冲突便成成为一种种普遍的的现象。委托代理关关系的核核心，是是委托方方如何将将代理人人的行为为限制在在符合委委托人利利益的范范围内。它所关关

17、注的主主要有三三个问题题，一是是代理人人的选择择和对代代理人的的激励；二是减减少“代理成成本”或由代代理所引引起的资资源耗费费；三是是签订最最优合同同，防止止双方尤尤其是代代理方寻寻机违约约为自己己谋利。2. 交交易费用用理论（Traansaactiion cosst ttheoory）交易费用用理论，是用制制度比较较分析方方法研究究经济组组织制度度的理论论。在新新制度经经济学看看来，所所谓交易易费用是是指所有有与制度度或组织织的建立立、变迁迁和使用用有关的的费用。交易费费用理论论关注的的焦点，是如何何降低交交易费用用。交易费用用的概念念，首先先是由科科斯（RRonaal HH. CCoass

18、e）于于19337 年年提出的的。科斯斯将交易易费用定定义为运运用市场场机制的的费用，包括在在市场上上搜寻有有关价格格的信息息，为了了达成交交易进行行谈判签签约，以以及监督督合约执执行所花花的费用用。科斯用交交易费用用的概念念来解释释为什么么会出现现企业。科斯认认为，企企业从一一个专业业化的交交易经济济中出现现的主要要原因，在于利利用价格格机制是是有成本本的。当当企业出出现以后后，依靠靠价格纽纽带形成成的交易易关系，就被企企业内的的契约关关系所代代替，外外部问题题被“内部化化”了。原原有的市市场交易易以及由由此导致致的交易易费用被被企业内内协调和和组织费费用所代代替。从从这个角角度出发发，企业

19、业被看成成是价格格机制的的替代物物。由此此可见，在科斯斯的理论论中，经经济资源源的配置置机制既既可以是是市场又又可以是是企业，在市场场上，经经济资源源可以通通过价格格机制引引导配置置，在企企业中，经济资资源也可可以通过过组织活活动进行行计划配配置。企企业的起起源就是是由于组组织协调调比价格格协调更更为有效效，即节节约了交交易费用用。当企业规规模扩张张达到某某一边际际点，即即企业再再多“内化”一项市市场交易易所引起起的管理理费用等等于别的的企业组组织这项项交易的的费用，静态均均衡就实实现了。这时，企业与与市场之之间的规规模边界界也就确确定下来来。第二节 公共管管理学科科的发展展历程公共管理理作为

20、一一门独立立学科，它的历历史并不不长。118877 年以以前，公公共管理理仅处于于前学科科时期，公共管管理特别别是行政政学长期期附属在在政治学学之中，并没有有独立出出来。118877 年后后共管理理研究进进入学科科前期行政政学阶段段。比较而言言，学术术界倾向向于用历历史分期期的方法法来归纳纳公共管管理的学学科史。根据历史史分期的的方法，我们倾倾向于先先用欧文文休斯的的标准做做一级分分期，而而后再用用其他标标准对公公共行政政时期作作二级分分期。也也就是说说，公共共管理总总体上可可以分为为公共行行政和公公共管理理两大时时期。对于公共共行政时时期，依依据学科科研究的的焦点和和方法不不同，还还可以把把

21、它大致致分为两两个具体体的阶段段：一是是传统公公共行政政阶段，二是新新公共行行政阶段段。公共行政政学科关关注的焦焦点贯穿穿始终的的核心是是政府机机构的运运行问题题，争议议的焦点点主要是是政治与与行政的的关系。公共管理理关注的的核心应应该是公公共管理理职能在在政府与与其它组组织、其其它方面面（包括括市场、社会）之间的的分配，以及公公共管理理品质的的提升。一、公共共行政时时期（1888720 世纪700 年代代末）（一）传传统的公公共行政政（1888719660）。这一时期期在总体体上是处处于西方方国家从从传统资资本主义义向现代代资本主主义转型型的阶段段，行政政或管理理在整个个国家或或社会的的管理

22、中中的地位位日渐上上升。1. 就就政治与与行政的的关系来来看，这这一时期期前后有有变化。2. 在在管理组组织体制制运行方方式方面面，在这这个时期期产生了了官僚制制理论，同时先先后流行行科学管管理思想想和行为为主义管管理思想想。（二）新新公共行行政时期期（1996019880）。1. 在在政治与与行政的的关系方方面，220 世世纪600 年代代以后，伴随着着西方发发达国家家激烈的的社会运运动和美美国人对对越战的的强烈不不满，行行政活动动中的价价值倾向向受到越越来越多多的关注注。2. 韦韦伯的官官僚制理理论也开开始受到到越来越越多的批批评。3. 从从具体的的理论与与方法的的运用来来看，这这一阶段段

23、的公共共行政开开始越来来越多地地受到经经济学和和管理学学等多学学科理论论与方法法的影响响。4. 这这一时期期公共政政策研究究得到空空前的发发展，甚甚至大有有形成独独立学科科的趋势势。二、公共共管理时时期（19880 年年至今）公共管理理作为一一个新的的时期，与公共共行政时时期的主主要区别别在于：不仅关关注政府府运行，也关注注其他公公共管理理主体的的活动及及其与外外部环境境的关系系；不仅仅关注政政治与行行政的关关系，也也注重当当代经济济学、管管理学的的理论以以及工商商管理经经验的引引进。在实践上上，公共共管理主主要是力力图解决决3 个问问题：第一，重重新调整整政府与与社会，政府与与市场的的关系，

24、减少政政府职能能，以求求政府只只管那些些应该由由自己来来管的事事情，力力争管得得少一些些，但要要管得好好一些；第二，尽尽可能实实现社会会自治，鼓励公公共管理理社会化化，即利利用市场场和社会会的力量量来提供供公共服服务，以以弥补政政府自身身财力的的不足；第三，改改革政府府部门内内部的管管理体制制，包括括尽可能能地在一一些部门门引进竞竞争机制制，以提提高政府府部门的的工作效效率和为为社会服服务的质质量，从从而使政政府从根根本上走走出财政政危机、管理危危机和信信任危机机的困境境。第三节 新公共共管理“新公共共管理” （Neww Puubliic MManaagemmentt， NPMM）一般般是指2

25、20 世世纪800 年代代以来在在美国等等国家出出现的关关于行政政改革的的理论和和实践模模式，主主要是来来自公共共选择理理论、新新制度经经济学和和政治学学理论的的一些关关于行政政改革的的理论设设想，以以及对近近20 年来经经济与合合作组织织（OEECD）国家行行政改革革具体做做法的理理论概括括。新公共管管理主要要体现了了企业管管理途径径（又称称“B 途径径”）的公公共管理理理念。新公共管管理的核核心思想想是：把把私人部部门的管管理手段段和市场场激励结结构引入入公共部部门和公公共服务务之中，其目标标不只是是在公共共行政内内部作技技术上的的专业化化努力，也不只只是对公公共部门门进行改改革，而而主要

26、是是让公共共部门从从转换机机制入手手，从根根本上改改变政府府与社会会的关系系，最终终以新的的公共管管理模式式取代传传统的官官僚制模模式。一、主要要工业化化国家的的新公共共管理实实践（一）英英国新右右派的政政府改革革主要特点点：（1）视视民众为为顾客，并强调调顾客的的选择权权。民众众可以市市场机制制下，选选择公共共部门或或私人部部门来提提供公共共服务。（2）创创造市场场或准市市场的竞竞争机制制。以众众多的公公共服务务供给者者取代单单一的垄垄断供给给者，通通过纳入入私部门门来形成成竞争机机制。（3）扩扩大个人人及私部部门的活活动范围围，使个个人更能能够自力力更生，自愿性性团体可可以扮演演更积极极的

27、角色色；增加加私部门门提供公公共服务务的机会会，政府府机构则则将注意意力放在在原先被被视为不不必要，但却是是民众真真正需要要的服务务上。（4）将将公共物物品购买买者的角角色与供供给者的的角色分分离开来来，防止止政府机机构利用用自己的的裁判员员地位，为自己己谋得额额外的好好处。（5）对对于公共共服务供供给者与与购买者者的关系系，强调调用契约约或半契契约的方方式来加加以控制制。（6）由由市场来来检测绩绩效目标标。在部部门内，管理者者对资源源的支配配运用必必须与管管理目标标相结合合，即管管理者的的目标在在于实现现目标，而对部部门绩效效的评判判，则取取决于顾顾客的满满意度。（7）弹弹性薪酬酬。即由由实

28、际的的市场和和绩效水水平来决决定薪酬酬，使薪薪酬待遇遇成为一一项激励励工具。（二）美美国的新新治理特征：（1）强强调与非非营利组组织建立立联盟关关系，采采取与公公、私部部门合作作生产的的方式来来提供公公共服务务，以取取代过去去那种僵僵化的公公共服务务体系。（2）鼓鼓励民间间部门参参与公共共物品的的生产，吸引并并授权公公民团体体直接参参与者公公共方案案的设计计，并强强调决策策过程的的分权化化。（3）强强调公共共行动的的重点在在于任务务而非方方案，在在于实际际的绩效效而非预预算的盲盲目投入入，在于于投资而而非花费费，在于于认知顾顾客的需需要而非非政府机机构自身身，同时时强调公公共服务务的品质质而不

29、仅仅仅是服服务的效效率。（4）在在手段上上运用企企业管理理、授权权、建立立工作团团队、运运用市场场机制、信息技技术等新新和管理理方法_（三）其其它西方方国家的的实践1. 澳澳大利亚亚和新西西兰新西兰的的新公共共管理遵遵循下列列9 项原原则：（1）政政府只能能在那些些非政府府机构（如私人人企业和和志愿者者团体）无效率率和无效效能时才才能涉入入其活动动。（2）一一切隶属属于政府府部门的的事业单单位，必必须被改改制为私私部门公公司。（3）必必须尽可可能明确确和清楚楚地界定定政府各各部门、皇家机机构及每每个官员员的目标标。（4）必必须尽可可能地把把存在潜潜在冲突突的职责责安置在在不同的的机构中中。（5

30、）内内阁部长长和各部部执行长长（Chhieff Exxecuutivve）职职责要明明确，部部长对选选择方案案负责，执行长长则在最最少干预下，对该方方案的投投入及产产出负责责。（6）公公共基金金的使用用包括购购买政策策须经辩辩论及市市场竞争争；公共共基金服服务的品品质、数数量和成成本均须须由购买者而而不由生生产者决决定。（7）制制度设计计必须使使公共服服务提供供者的获获利最小小化。（8）治治理结构构应趋向向于降低低代理成成本和交交易成本本。（9）行行政效率率、顾客客反应及及决策权权力的利利益必须须尽可能能与执行行紧密结结合。（四）各各国新公公共管理理实践的的共同特特点综合各国国行政改改革所采采

31、取的各各种措施施，可以以总结出出以下具具有共性性的几点点。1. 为为了解决决本国的的财政问问题，各各国行政政改革的的内容中中大都包包括了私私有化或或带有私私有化倾倾向的改改革措施施。从实实际效果果来看，这种做做法不仅仅使政府府的财政政压力大大减轻，而且探探索出了了一条使使社会逐逐渐摆脱脱对政府府过分依依赖的可可行之路路。2. 为为改革政政府的传传统官僚僚行政理理念，政政府部门门引入了了市场理理念和私私营部门门的管理理技能。3. 为为满足社社会的动动态需求求而对行行政架构构作出调调整，主主要做法法是界定定决策机机构和执执行机构构的职能能，加强强执行机机构并赋赋予两者者相应的的支配权权。这样样，一

32、方方面可以以使决策策机构和和执行机机构依据据社会需需求的优优先次序序实行资资源配置置，另一一方面可可以使执执行机构构将主要要精力放放在提供供必要的的优质社社会服务务上。4. 实实现政府府在公共共服务方方面的“角色”转变，由公共共服务的的直接提提供者变变为公共共服务的的“监督人人”。5. 通通过政府府改革和和由此而而取得的的成果，使各国国执政者者产生了了一个认认同：要要想真正正做到精精简政府府，使之之摆脱财财政赤字字的困扰扰和琐事事的干扰扰，政府府就应该该将自己己的职能能定位于于“掌舵”而不是是“划桨”上。（五）当当前西方方政府改改革的新新动向1. 在在政府与与市场之之间作公公共选择择。虽然然在

33、实践践上依然然更多地地偏向于于政府，但更多多的市场场，更小小而有效效的政府府已经成成为西方方各国乃乃至转轨轨国家和和发展中中国家的的共识，并继续续成为世世界各国国政府改改革的指指导思想想。2. 政政府与市市场关系系的改革革在美国国等国家家转化为为一场重重塑政府府的运动动。虽然然在削减减社会福福利支出出方面没没有取得得实质性性的进展展，在有有的国家家甚至有有些回潮潮，但是是在放松松管制，公共领领域引进进市场机机制，建建立公共共领域的的内部市市场等方方面取得得了实质质性的进进展。3. 强强化信息息技术运运用的实实践变成成了一场场重塑政政府运动动。200 世纪纪80 年代强强调采用用信息技技术，99

34、0 年年代开始始强调利利用信息息技术来来改革原原有的工工作程序序、组织织等结构构方面的的问题。4. 各各国政府府都开始始重视政政策制定定能力的的提高和和政策执执行效率率的改善善，在新新公共管管理思潮潮的影响响下，许许多国家家开始了了强化政政府政策策执行部部门自主主权的改改革，从从而重新新塑造了了政治（政策）与行政政（执行行）之间间的关系系。二、对新新公共管管理的评评析（一）新新公共管管理的时时代特征征1. 新新公共管管理既是是解决西西方社会会现实问问题的产产物，也也是对公公共管理理的时代代要求积积极回应应的产物物。与传统的的公共行行政学相相比，“新公共共管理“范式具具有一系系列的创创新，这这主

35、要表表现在如如下4 个方面面：第一一，新公公共管理理为公共共部门管管理尤其其是政府府管理研研究，奠奠定了更更广泛、坚实的的理论基基础；第第二，新新公共管管理开阔阔了公共共行政学学的理论论视野，具有一一系列主主题创新新；第三三，新公公共管理理建立起起一个更更加全面面、综合合的知识识框架；第四，新公共共管理提提供了一一种当代代公共部部门管理理尤其是是政府管管理的新新实践模模式。2. 新新公共管管理体现现了国家家与社会会，政府府与市场场关系的的新格局局。20 世世纪800 年代代开始，首先在在西方国国家开始始逐渐显显现出对对市场的的回归，90 年代则则在世界界范围内内出现了了政府权权力、职职能和责责

36、任的全全面退却却。政府府从社会会制高点点上后撤撤，是从从20 世纪走走向211 世纪纪的公共共行政领领域中的的一个重重要现象象。有人人认为，近代以以来，一一直存在在着政府府与市场场关系的的争论，人们也也在政府府取向和和市场取取向之间间左右摇摇摆，而而新公共共管理只只不过表表明这次次钟摆又又一次摆摆向市场场而已。但更多多的人认认为，基基于科技技革命、新产业业革命以以及全球球化的深深刻变化化，正在在从根本本上改变变国家与与社会，政府与与市场的的关系，新公共共管理体体现了这这种新的的关系格格局，并并推动其其向纵深深发展。3. 新新公共管管理反映映了政府府职能定定位发生生根本转转变的趋趋势。政府与市市

37、场关系系新格局局的形成成，关键键是由政政府职能能定位的的根本性性转变引引起的。这种转转变就是是政府由由所有者者和经济济活动的的直接管管理人向向监管人人和规则则制定人人转变。在公共共管理中中，这种种转变具具体表现现为政府府的公共共政策化化和公共共管理的的社会化化。（二）新新公共管管理的“解题”特色新公共管管理在化化解西方方政府运运行面临临的问题题或困境境所表现现出来的的特色，集中体体现在“谁来管管理”以及“如何管管理”（目前前关注的的焦点是是政府如如何管理理）这两两个方面面。在“谁来来管理”的问题题上，新新公共管管理认为为，与市市场相比比，政府府在服务务质量和和服务效效率方面面存在着着许多先先天

38、不足足，因而而，以往往由政府府垄断社社会管理理和公共共服务的的一切基基本方面面的做法法是不妥妥当的，政府应应该全面面后撤，只做那那些只能能由自己己做、同同时又有有能力做做好的事事情，而而把那些些社会有有能力承承担的社社会管理理和公共共服务活活动尽可可能地交交给社会会，让社社会实现现自我管管理。如何实现现传统的的政府职职能向社社会的转转移？新新公共管管理的一一个重要要思路是是，将政政策职能能（掌舵舵）与管管理职能能（划桨桨）分开开。在政府“如何进进行管理理”的方面面，新公公共管理理的基本本思路是是：引进进市场竞竞争机制制和私部部门成功功的管理理经验和和手段，全面降降低管理理成本提提高管理理效益。

39、具体表表现在如如下方面面。1. 广广泛采用用私营部部门成功功的管理理手段和和竞争机机制。2. 政政府服务务以顾客客为导向向。3. 由由重视工工作过程程和投入入转向注注重结果果和产出出。4. 通通过多种种形式的的授权改改善公共共部门的的工作。5. 放放松严格格的行政政规制，实施严严明的绩绩效目标标控制。6. 文文官与政政务官之之间密切切互动，政策制制定和行行政管理理相互渗渗透。7. 重重视公共共人力资资源管理理。（三）新新公共管管理的理理论困难难与受到到的批评评1. 新新公共管管理在理理论上的的主要困困难是“公共性性”与管理理主义的的两难选选择。2. 新新公共管管理面临临的主要要批评是是其沉溺溺

40、于市场场基本教教（Marrkettfunndammenttaliism）。（四）新新公共管管理的借借鉴意义义4 方面面的启示示：1. 必必须加大大政府体体制创新新的力度度，切实实转变政政府职能能，尽快快改变政政府垄断断公共物物品的供供给（或或公共物物品基本本上由政政府提供供）的局局面；2. 充充分认识识市场机机制是改改善政府府绩效的的一个有有效手段段，引入入竞争机机制，用用市场的的力量改改造政府府，提高高政府的的工作效效率；3. 必必须增强强政府公公务员的的管理和和服务意意识，重重塑政府府与社会会的关系系；4. 注注意研究究借鉴当当代工商商管理（企业管管理）领领域发展展起来的的管理经经验、原原

41、则、方方法和技技术，实实现由传传统行政政管理模模式向当当代新公公共管理理模式的的转变。从行政管管理学到到公共管管理学的的发展 1行行政管理理学的恢恢复与发发展 22公共共管理学学研究范范围 33公共共管理研研究队伍伍的扩大大 公共物物品的涵涵义与类类型一、公共共物品的的涵义公共物品品（Puubliic ggoodds）是是相对那那些可以以划分为为企业或或个人消消费单元元的基本本生活或或生产资资料等私私人产品（Prrivaate gooods）而言的的共享性性物质产产品和服服务项目目。以消费模模式为标标准，公公共物品品和私人人物品的的区别如如表100-1 所示：表 100-1 公共物物品与私私人

42、物品品的消费费模式比比较公共物品品 私人物物品相对难以以衡量产产品的质质和量 相对容容易衡量量产品的的质和量量同时由许许多人共共同消费费 一一般只能能由单个个人消费费难以排除除不付费费的人 可以以排除不不付费的的消费者者不存在个个人选择择消费与与不消费费 存在个个人选择择消费与与不消费费一般没有有个性化化消费内内容 消费费内容大大量存在在个性化化特征付费与消消费关系系不密切切 付费费与消费费关系密密切可以用行行政程序序调节 消消费一般般不能用用行政程程序调节节消费萨缪尔森森的定义义：纯粹粹的公共共物品指指的是这这样的物物品或劳劳动，即即每个人人消费这这种物品品或劳务务不会导导致别人人对该种种物

43、品或或劳务消消费的减减少。他他还用数数学公式式对纯粹粹的私人人产品和和纯粹的的公共物物品加以以严格的的区别：（1） 私人产产品即某一商商品的总总量（XX）等于于每一个个消费者者所拥有有或消费费的该商商品数量量( ) i X 的的总和，这也就就是说私私人产品是能能够在消消费者之之间分割割的。（2） 公共物物品 X =X i 即对于任任何一个个消费者者来说，他个人人消费所所支配的的公共物物品数量量(X ) i 实际际上是该该公共物物品的总总量（XX），这这也就是是说公共共物品在在消费者者之间是是不能分分割的。二、公共共物品的的特性（一）效效用的不不可分割割性。效用的不不可分割割（Noon-ddiv

44、iisibbiliity），是指指公共物物品是向向整个社社会共同同提供的的，具有有共同受受益或联联合消费的特点点。（二）消消费的非非竞争性性。消费的非非竞争性性（Noon-rrivaalneess），是指指某一个个人或厂厂商对公公共物品品的享用用，不排排斥、妨妨碍其他他人或厂厂商对其其的同时时享用，也不会会因此而而减少其其他人或或厂商享享用该种种公共物物品的数数量或质质量。（三）受受益的非非排他性性。受益的非非排他性性（Noon-eexclludaabillityy），是是指在技技术上没没有办法法将拒绝绝为之付付款的个个人或厂厂商排除除在公共共物品的的受益范范围之外外。三、判别别公共物物品的步

45、步骤四、公共共物品的的类型根据以上上步骤的的识别，我们大大致可以以区分出出以下四四种不同同类型的的物品：（1）同时时具有非非排他性性与非竞竞争性的的纯公共共物品；（2）同时时具有排排他性与与竞争性性的纯私私人物品品；（33）具有有非排他他性与竞竞争性的的公共资资源；（4）具有有排他性性与非竞竞争性的的准公共共物品。这四种种物品的的具体例例子可见见图100-3：图 100-3 不同类类型的公公共物品品依据上述述特征，并考虑虑到我国国实际情情况，下下面列出出常见公公共物品品，并作作初步分分类：图 100-4 公共物物品及其其分类纯公共物物品 准公共物物品国防、外外交、公公共安全全、罪犯犯改造、法律

46、法法规、宏宏观经济济政策与与宏观经经济信息息、货币币发行、环境保保护与生生态平衡衡、传染染病防治治、消防防服务、基础科科学研究究、意识识形态传传播基本农产产品、能能源、交交通、通通讯、城城市公共共服务、教育、广播、电视、社会保保障、产产品质量量认证、企业信信誉评价价、地质质勘探 此外，现现实生活活中的公公共物品品也可以以大体分分为三类类：第一一类是实实物性的的公共物物品，比比如国防防、防洪洪工程、交通设设施；第第二类是是精神（规范）性的公公共物品品，如制制度、理理想和文文化；第第三类是是信息产产品。五、私人人部门供供给的无无效率原因：1、公共共物品的的非竞争争性消费费，意味味着增加加一个人人消

47、费所所引起的的边际成成本为零零，按照照价格等等于边际际成本的的资源有有效利用用原则，对这一一产品消消费不应应该收费费。但是是，新增增加消费费者的边边际成本本为零，并不说说明提供供这一产产品不需需要成本本。2、在消消费是竞竞争性的的而排他他不可行行的情况况下，市市场提供供公共物物品将引引起另一一种效率率损失，即它可可能导致致公共物物品的供供给不足足。上述两方方面的效效率损失失，意味味着公共共物品领领域资源源配置的的市场失失灵。然然而公共共物品供供给上的的市场失失灵，并并不是说说社会不不需要公公共物品品，在公公共物品品的供给给出现市市场失灵灵的情况况下，政政府这一一公共机机关来负负责社会会公共物物

48、品的供供给，便便成为市市场经济济条件下下政府的的基本职职能。第二节 公共物物品的供供给及供供给方式式一、公共共物品供供给的特特点（一）政政府是公公共物品品的供给给主体（二）公公共物品品的供给给具有规规模性（三）公公共物品品的供给给往往无无差异（四）公公共物品品的供给给具有非非均衡性性二、官僚僚主义与与公共物物品的供供给首先要指指出的是是，这里里所论的的“官僚主主义”是政府府机构和和官员行行为的同同义语。西方学者者们用追追求公共共机构权权力的最最大化来来解释政政府机构构和政府府官员的的行为。在他们们看来，政府官官僚机构构提供公公共物品品同私人人部门提提供私人人物品是是有着很很大差别别的：第一，在

49、在政府官官僚机构构中，并并不存在在提供同同种公共共物品的的竞争，缺乏竞竞争意味味着缺乏乏刺激，从而会会降低公公共部门门的服务务效率。第二，政政府机构构的官僚僚们并不不以利润润最大化化作为其其工作目目标。由由于追求求利润必必然要降降低成本本，不以以营利为为目的的的政府机机构所提提供的公公共物品品，往往往要与相相对较高高的成本本相伴随随。第三，公公共物品品通常不不以价格格形式出出售。因因此，社社会成员员在对公公共部门门的工作作进行评评价时，其敏感感程度肯肯定低于于市场价价格。实证分析析表明，官僚们们对政府府预算极极大化的的追求，必然导导致公共共物品或或服务的的供给量量过剩，而高于于其最佳佳的产量量

50、水平。三、公共共物品有有效供给给的条件件通过上面面的论述述我们得得出结论论，公共共物品必必须由公公共部门门来提供供，那么么政府如如何有效效率地来来提供公公共物品品呢？下下面我们们将集中中地讨论论这一问问题。如前所述述，任一一种物品品的市场场均衡产产量、价价格由其其供给曲曲线和需需求曲线线的交点点决定，需求曲曲线应与与该物品品消费方方的边际际效用曲曲线相一一致，供供给曲线线应与该该物品生生产方的的边际成成本曲线线相一致致，这样样，社会会边际收收益对于于社会边边际成本本，帕累累托最优优得以实实现。在我们循循此思路路来推导导公共物物品有效效供给的的实现条条件之前前，有必必要首先先回顾一一下私人人物品

51、的的帕累托托最优供供给量的的决定。（一） 帕累托托最优供供给量1. 私私人物品品的有效效供给。2.公共共物品的的有效供供给。消费者的的出价是是与其消消费公共共物品所所获得的的边际效效用相一一致的，所以所所有消费费者出价价的总和和就是其其边际效效用的总总和，即即社会边边际收益益。这样样，在EE 的社社会边际际成本等等于社会会边际收收益，实实现了帕帕累托最最优。因此，公共物物品帕累累托最优优的实现现条件可可具体地地写成：公共物品品的价格格事实上上就是税税收，关关于公共共物品有有效供给给的分析析基本上上是假定定以个人人交纳的的税收来来负担公公共物品品的生产产成本，税收应应由个人人的收益益程度决决定，

52、实实行差别别的税收收，这被被称为税税收的收收益原则则。（二）林林达尔均均衡（LLinddahll Eqquillibrriumm）瑞典经济济学家林林达尔（Eriik LLinddahll）从另另一角度度进行了了公共物物品有效效供给的的研究，提出了了较有启启发性的的理论模模型。公共物品品有效供供给的关关键在于于消费者者按自己己从公共共物品消消费中获获得的边边际效用用水平真真实地表示自己己对公共共物品的的需求，从而相相应地承承担公共共物品的的成本。然而，这也正正是公共共物品有有效供给给的困难难之所在在。四、混合合物品（一）混混合物品品的概念念及分类类从考察混混合物品品的性质质出发，可以将将混合物物

53、品分为为拥挤性性的公共共物品和和价格排排他性的的公共物物品两类类。1、拥挤挤性的公公共物品品。拥挤性的的公共物物品（cconggesttiblle ppubllic gooods）是混合合物品的的一种。所谓拥拥挤性的的公共物物品，是是指那些些随着消消费者人人数的增增加而产产生拥挤挤，从而而会减少少每个消消费者可可以从中中获得的的效益的的公共物物品或服服务。这这种物品品或服务务的效用用虽为整整个社会会成员所所共享，但在消消费上具具有一定定程度的的竞争性性。2、价格格排他性性的公共共物品价格排他他性的公公共物品品（prricee-exxcluudabble pubblicc gooodss）是另另

54、一种混混合物品品。所谓谓价格排排他性的的公共物物品，是指指那些效效益可以以定价，从而可可以在技技术上实实现排他他性的公公共物品品或服务务。这类类物品或或服务的的特点是是一方面，它的效效用名义义上向社社会提供供，即谁谁都可以以享用；另一方方面，它它在受益益上却可可以排他他，即谁谁花钱谁谁受益。（二）混混合物品品的供给给私人物品品或服务务由私人人部门通通过市场场提供，公共物物品或服服务由政政府部门门以非市市场方式式提供，这只是是理论上上的一种种理想化化的说法法，现实实生活中中的情况况并非如如此简单单。实践践上，很很难将市市场的供供给和政政府的供供给截然然分开。在许多多物品或或服务上上，市场场的供给

55、给和政府府的供给给都是交交织在一一起的，这突出出表现在在混合物物品或服服务的供供给上。就两类类混合物物品或服服务来看看，它们们的一个个共同特特点，就就是既可可以由私私人部门门通过市市场提供供，也可可以由政政府部门门给予补补助的办办法通过过市场提提供。1、拥挤挤性公共共物品的的供给。2、价格格排他性性公共物物品的供供给。五、公共共物品供供给的变变化趋势势（一）公公共物品品供给主主体的多多元化（二）公公共物品品供给结结构趋向向丰富（三）公公共物品品供给质质量日趋趋提高第三节 公共物物品管理理中的政政府行为为一、政府府提供公公共物品品的方式式（一）政政府提供供不等于于政府直直接生产产（二）政政府供给

56、给的两种种方式从世界各各国的情情况看，政府提提供公共共物品有有两种基基本方式式，一是是政府直直接生产产，一是是政府间间接生产产。政府间接接生产公公共物品品主要有有以下几几种方式式：1、政府府与私人人签定生生产合同同。2、授权权经营。3、出让让经营权权。4、政府府经济资资助。5、政府府参股。二、改革革政府在在公共物物品管理理中的行行为1、首先先，应有有进有退退，以进进为主，合理调调整政府府的经济济活动领领域。政政府应从从绝大多多数私人人物品直直接生产产领域退退出，通通过拍卖卖和股份份制改造造等方式式，将国国有资产产转移到到教育、科学、安全秩秩序和社社会保障障等公共共物品领领域，增增加这些些领域的

57、的政府投投入，以以改变公公共物品品领域政政府进入入不足、公共物物品供给给短缺的的现状。2、其次次，应完完善公共共物品的的提供方方式，将将政府直直接生产产和间接接生产结结合起来来，提高高公共物物品的供供给效率率。3、第三三，公共共物品生生产的主主体（投投资主体体）应多多元化，尤其是是允许和和鼓励私私营企业业生产和和经营公公共物品品。4、第四四，将市市场机制制引入公公共物品品的供给给领域，使公共共物品领领域成为为行政方方式和竞竞争方式式共同调调节的领领域。5、最后后，应明明确中央央政府与与地方政政府的分分工，完完善公共共物品的的提供机机制。应应根据公公共物品品的公共共性程度度和规模模经济的的大小，

58、明确各各类公共共物品应应由哪一一级政府府负责提提供，明明确中央央政府和和地方政政府的事事权和财财权划分分。 公共管管理职能能概述一、 公公共管理理职能的的内涵及及其形成成原因（一）公公共管理理职能的的一般内内涵所谓职能能，指特特定组织织基于某某种规定定所承担担的基本本职责和和基于自自身特定定结构形形式所能能发挥的的功能作作用的统统称，它它是职责责与功能能的统一一。公共管理理职能则则是指特特定环境境下，公公共管理理部门在在社会公公共产品品与服务务的管理理过程中中所承担担的基本本职责与与所具有有的功能能作用的的统一体体。具体理解解：1. 公公共管理理职能的的实施者者是整个个公共管管理系统统，包括括

59、以政府府行政机机构为核核心的各各类公共共管理组组织。2. 公公共管理理职能得得以实施施的依据据，是国国家或社社会通过过某种途途径赋予予给公共共管理组组织以某某种特定定权力或或者权威威。其中中，对于于各种类类型的政政府机构构而言，国家往往往要通通过宪法法和法律律的形式式赋予它它们一定定的公共共管理权权力，就就当代政政府而言言主要是是行政权权力。一一些社会会性公共共管理组组织往往往并不具具有实施施公共管管理的正正式权力力，而是是依赖由由于某种种特定因因素而自自发地形形成的权权威来运运行的。例如，各种社社会慈善善机构与与志愿者者组织，它们行行动的权权威恰恰恰来自于于它们自自身扶贫助弱的的种种慈慈善行

60、为为自身及及社会对对它们的的认同与与信任。3. 公公共管理理职能的的内容涉涉及公共共管理系系统对一一国公共共产品与与公共服服务进行行管理的的全部事事务，诸诸如国防防、公安安与内政政、环境境保护、文化、教育、医疗卫卫生和福福利保障障等。4. 公公共管理理职能也也是公共共管理组组织特定定功能作作用的一一种反映映。5、公共共管理职职能是一一个独立立、完整整的体系系。由上可见见，公共共管理职职能与通通常所说说的政府府职能是是既有联联系，又又有区别别的两个个不同的的概念。政府职职能是公公共管理理职能体体系的一一个核心心构成部部分，随随着社会会自治能能力的不不断加强强和政府府职能社社会化改改革在各各国的展