公民网络问政与政府回应机制的建构

1、 李传军，李怀阳丨公民网络问政与政府回应机制的建构 摘要:网络问政是一种民意表达，是公民表达权的实现形式。政府回应包含对民众要求的反应和所采取的解决问题的措施。当前，政府回应公民网络问政存在着政府回应力不足、回应信息不完备、回应渠道不畅通、对待回应的认识分歧等方面的问题。良性的政府回应机制是公民网络问政健康发展的前提。为此，应积极回应公民的利益诉求；推进政务公开，保障民众的知情权；以合作理念重塑政府与民众的关系，达成民意共识；拓展网络沟通的渠道，切实保障民众的表达权；加强网络群体类型化分析，采取不同的应对措施；加强网络信息管理，通过组织引导与部门协同，确保及时回应。关键词：电子政务；信息公开；

2、网络舆情；网络问政；政府回应；社会治理一、公民网络问政的兴起互联网的出现不仅改变了人们的物质生产方式，而且改变了人们的政治活动方式。互联网已经成为网络问政的渠道和物质基础。网络问政是一种民意表达，是公民表达权的实现形式。在互联网条件下，借助网络的实时性与互动性，网络问政实现了公民民意表达的自由。改革开放以来，我国在社会管理诸领域取得了巨大的进步，但是社会矛盾的客观存在也不容否认。社会矛盾的凸显进一步激发了公民的参政议政意识，而互联网的便捷性和匿名性也使得这种民意表达找到了很好的突破口。从网络问政在我国的发展来看，一般认为，2008年是网络问政元年；2009年网络问政迅速发展，共有8个省份建立了

3、网络问政制度；截至2014年底，已有19个省份建立了网络问政制度。公民网络问政，即作为政治参与主体的公民或公民群体以网络为信息传播手段对政府的施政行为提出质疑，而要求政府作出应答的公民参与形式。公民网络问政是网络民主的子集，是公民问政在互联网条件下的新发展。公民问政源于西方议会制度中的质询。质询即议会针对政府及其工作人员的行为提出质疑，要求其作出说明。如果说明不能令议会满意，还有可能导致议会对政府及其工作人员的弹劾。质询本质上是立法权对行政权的监督和制约，是西方代议制民主的表现形式。随着民主的扩大，公民也拥有了对政府及其工作人员施政行为的监督权。当然，这种监督权是一种民主监督，与议会的质询权尚

4、不可同日而语。因为议会的质询权往往与弹劾权联系在一起，而公民的质疑权并不能直接带来相应的法律后果。不过，随着互联网的发展，网络舆论越来越成为政府施政的一种重要政治环境。在特定情况下，网络舆论会对政府产生相当大的压力。因而，公民网络问政的效果日益彰显。问政是公民参政、议政的重要形式，互联网是公民问政的重要途径，具有不同于传统问政方式的优越性。一是直接开放性。相较于传统的公民参与形式，网络问政更加直接、更加快捷，特别是借助电子政务平台的在线交互功能，政府与公众之间的沟通可以达到实时互动的效果。传统官僚制的信息传递方式是封闭的、线性的，而网络问政借助网络的开放性，营造了信息传递的网状模式，可以实现信

5、息由点到面的传递，而且打破了官僚制信息传递难以逾越的层级限制。从理论上看，普通民众也可以在网络上与政府高官直接对话。二是平等互动性。官僚制以上下级之间森严的等级关系为特征，信息传递也大多是单向的。公民通过来信向上反映问题，往往如“泥牛入海”杳无消息。网络问政方式则不同，由于网络的匿名性和无边界性特征，在网络上交流的成员可以公平自由发言和互动交流，这有助于政府获取真实的社情民意。而在现实中，由于身份是真实的，公民在反映问题时往往有所顾虑，甚至担心遭到打击报复而不敢反映问题。三是便捷廉价性。随着互联网技术和移动互联技术的发展，使用网络的成本越来越低，公民可以非常方便地向政府反映问题、表达诉求。当然

6、，网络问政也有一些缺陷。一是代表性不足。虽然我国网民人数众多，但与更为庞大的公民相比，网民仍然只是公民的一部分。还有相当一部分人基于各种原因难以使用网络参政议政。二是群体的盲从性。在互联网上，一旦某种观点获得了主流地位，就会对其他人形成裹挟力量，任何不同声音都会被淹没。一些极端观点因为更能够吸引眼球而受到追捧，于是，网络舆论可能因缺乏理性而趋于偏激，甚至充斥戾气。三是虚假信息的存在。网络信息虽然丰富，但是信息的质量却难以有效控制，以至于虚假信息充斥网络1。网络的匿名性使得网民可以在网络空间自由发言，而当脱离了身份、地位、职业以及社会角色的约束时，有可能因责任意识的缺失而导致非理性。甚至，一些道

7、德低下的网民肆意传播虚假信息，很多网民缺乏对信息真实性的辨别能力去听信谣言，从而进一步加剧网络中非理性的声音。从社会心理学的角度来看，人们的情绪极易相互影响，当谣言充斥网络时，真实的声音已被冲淡，民众情绪激动，很可能对社会稳定造成极其不利的影响。近年来，很多群体性事件都是借助网络发酵，最终发展成为社会事件的242-43。美国学者凯斯桑斯坦提出了“群体极化”的概念。“群体极化”是指群体成员最初持不同的意见，但经过讨论和交流之后，最终意见趋于一致的现象347。网络问政本质是网络民意表达，网民群体中同样存在着“群体极化”现象。在互联网上，特别是在一些论坛、贴吧、QQ群、微信群中，由于频繁的交流，极易

8、出现“群体极化”现象。究其原因，在于网络群体的“物以类聚，人以群分”，相同特征的网民聚集在一起，持有相同或相似的态度，且受到强烈情绪的影响，判断力会大大降低，从而不能理性地分析问题，普通网民也很容易服从群体权威的意见，从而出现极端行为245-46。大数据时代的到来，给国家和社会治理带来了新的机遇和挑战。基于大数据的“数据民主”为公民提供了更多的政治参与机会。更为根本的是，在大数据技术的支撑下，政府与公民之间的互动模式得以顺利建构4。网络问政凭借信息通信技术来实现政府与民众的沟通。信息通信技术只是网络问政的影响因素之一，但不是决定性的因素。网络问政的实际效果取决于政府对民众回应所采取的具体行动。

9、网络虽然为民众参政议政提供了平台，但只是技术手段。真正能够聚合民众的，是民众的利益关切。因此，网络问政作用的发挥，必须通过现实的政府组织和制度安排1。二、政府回应公民网络问政的本质政府回应理论的源头可以追溯到亚里士多德的法治论，其后资产阶级启蒙思想家们提出的社会契约论、人民主权论等均或多或少地涉及政府回应的基本思想。不过，政府回应理论作为一个新的理论热点，是从20世纪80年代的新公共管理运动开始的。新公共管理运动提出要提高政府对于社会的回应性，其最具代表性的理论是公共治理理论。该理论认为，公共治理不是政府单方面的行为，而是政府与社会合作共治的协调过程。在此过程中，政府回应是极其重要的5。国外学

10、者对政府回应的研究很多，尤其以美国学者格罗弗斯塔林的研究最为全面。他认为，政府回应即政府对民众对于政府变化的接纳和对民众要求做出的反应，并采取积极措施解决问题。6所有组织在本质上都是开放的系统。710组织应当与其外部环境保持动态平衡，进行物质、能量、信息等的交换。从生态学的角度来看，适应环境是生命有机体生存、发展的前提。根据行政生态学的观点，行政系统是社会大系统中的一个子系统，因而，政府回应即对来自环境需求反映的一种输出，是政府与环境诸因素综合作用的结果，是行政系统在适应环境的基础上对环境的积极、能动的改造过程1。公民网络问政必然以政府回应为目标。有效的沟通包含必要的反馈，良好的行政沟通应当是

11、双向沟通。政府回应实质上是针对公民网络问政的反馈。如果没有反馈环节，则问政徒具形式。在行政沟通中，反馈是至关重要的，从沟通学的角度来看，信息反馈即信息接收者对信息发送者的回应。一个完整的沟通过程应当包含信息发送者、信息接收者、信息、信息沟通渠道、信息反馈等五个基本要素。以公民网络问政为例，公民是信息发送者，政府是信息接收者，信息即公民表达的利益诉求或质疑，互联网是信息沟通渠道，政府回应即信息反馈。要构建完善的政府回应机制，必须统筹考虑上述五个基本要素，而不是只针对某一个要素，特别是不能只做一些表面文章，比如只是在政府网站上公开一些政府官方文件就算是政府回应了。政府回应是信息反馈的表现形式。这种

12、回应可以是一对一的，即针对某个网民的具体问题的应答；也可以是一对多的，即以带有普遍性的问题解答方式向社会反馈。从这个意义上看，政府回应也可以理解为政府信息公开的一种特殊形式，是依申请公开。政府回应包含对民众要求的反应和所采取的解决问题的措施。不能把政府回应简单定义于口头上的反馈，因为公民的利益诉求最终需要政府采取实际行动来解决。如果只是口头反馈而无实际行动，则会导致政府公信力的下降。政府回应是一个双向沟通过程。为了达成更好的沟通效果，实现良性互动，必须强调信息沟通的通畅。政府回应必须建立在理解的基础之上，如果政府没有真正理解公民的诉求，就可能出现答非所问的情况。这种回应是没有意义的。借助互联网

13、的互动平台，政府回应应当是建立在多次沟通的基础之上。从政府过程来看，政府回应过程是一个循环往复的过程：公民借助网络表达利益诉求，政府作出回应，这些回应又引发公民的反响并再次向政府输入新的信息，从而导致新的政府回应。这样就形成了“公民网络问政政府回应”的循环往复过程。网络民意是社会民意在互联网中的聚焦，也成为政府回应的主要对象。如果表现于网络民意中的公民利益诉求不能得到政府的及时回应，或者政府回应不能达到公民的预期，则公民的不满就会通过互联网的放大效应而造成网络舆论压力，甚至诱发成为群体性事件。网络民意所表达的民意诉求必须通过政府回应来解决，换言之，政府回应是网络问政的关键环节，其原因在于：第一

14、，网络问政是互联网时代民意表达的群体博弈，网络民意在某种程度上已经成为社会民意的代表，具有政治学意义上的正当性，如果民意诉求得不到政府的回应，则政府的政治合法性就存在严重的危机；第二，我国现在正处在社会转型期，各种利益矛盾交织在一起，互联网赋予了民众以利益表达的便捷渠道，虽然每一个网民的力量微不足道，但通过互联网的放大效应和聚集效应，“网络就是网聚人的力量”，网络舆论不容忽视，政府必须及时回应网民的诉求；第三，信息沟通以信息的对称性为必要前提，如果信息不对称，则信息沟通无法持续。政府回应就是消除政府与民众之间信息非对称性的努力。网络民意所传递的各种信息，政府必须高度关注，并以此对照政府的各项工

15、作，及时回应民众的关切，并以切实的行动来解决公共问题。如果缺乏政府回应性，则民众与政府的沟通就失去了关键的连接点，成了自说自话，无法达成基于双方理解基础之上的共识，则社会可能趋于碎片化状态。网络问政的主体是公民，但并不意味着公民的全部，而是通过网络向政府表达诉求的部分公民。尽管如此，网民也有较高的代表性，网络民意也已远远不止网民的民意。政府回应网络民意，实质上是对民意的接纳和认同。相应地，政府回应性越高，则社会对政府的认同程度也越高。在现代社会，政府的合法性建立在民众认同的基础上，民众对政府的认同，表现为民众对政治制度和政府过程的自觉服从。网络问政的指向是利益，相应地，政府回应则应积极回应民众

16、的利益关切。通俗地说，政府回应不应说假话、空话、套话。民众不只是看政府如何说，还要看政府如何做。也就是说，把群众利益作为政府回应的核心，已远非简单的互联网回应，而应与政府的具体实践相结合。三、政府回应公民网络问政的主要问题（一）政府回应力不足严格来说，政府与民众的沟通并非一种平等意义上的沟通。政府与民众之间是信息不对称的，政府掌握着全社会大部分的信息资源，所掌握的信息较为充分，处于比较有利的地位，尽管政府网站向社会公开了一部分的信息，但仍无法满足民众了解政府信息的需求。因此，要保证行政沟通的顺畅，政府必须主动沟通，及时作出回应，否则，就会阻断沟通的回路。当前，政府回应公民网络问政方面存在着政府

17、回应力不足的问题，主要表现为：一是不作回应，即只有网络民意的“输入”，政府有关部门置若罔闻。这种做法并不会因为没有政府回应而达到息事宁人的效果，反而会激化矛盾。正是由于政府的失声，使得各种小道消息满天飞，政府的公信力大幅降低。二是乱回应，政府向社会所输出的是毫无价值的信息，甚至有一些是明显的搪塞之辞。这只能令公众进一步产生质疑。三是回应迟滞，有些部门由于没有掌握第一手材料，不敢于承担责任，迟迟不作回应，待到迫于压力不得不公开事实真相时，已经错失回应的最佳时机，造成了不良后果。比如，南京市彭宇案在审理期间就出现了偏离真相的报道和舆情，但没有引起办案单位的足够重视，也未对舆情加以正确引导，更没有对

18、判决之后可能出现的舆情进行充分预判。而当此案形成舆论热点后，又缺乏积极有效的应对措施，最终使得舆论完全走偏，形成判决结果与公众认知的巨大反差。8（二）回应信息不完备信息不完备，也称信息不完全，主要是指信息不够全面。一般来说，信息完备应符合“5W1H”标准，即：When，何时；Where，何地；Who，何人；What，何事；Why，何故；How，如何。政府在作出回应时，必须将信息完整、准确地提供给公众。如果信息不完整、不准确，只公开正面信息，而不公开对政府不利的负面信息，或者刻意隐瞒真相，甚至扭曲事实，则必然会严重影响政府的公信力，最终陷入“塔西佗陷阱”。即当政府部门失去公信力时，无论其说真话还

19、是假话，无论其做好事还是坏事，都会被认为说假话、做坏事。此时，要重塑政府形象、挽回损失就十分困难了。2011年，清华大学硕士研究生李燕曾向国务院13个部委申请公开副部长的分工职责等，她的要求被以各种理由拒绝。9中华人民共和国政府信息公开条例规定了政府公开信息的义务，而政府信息公开就意味着把政府自身的工作流程置于公众监督之下，这是一些政府部门和工作人员所不愿做的。于是，很自然地，主动公开的项目能省则省；依申请公开的项目也往往被以涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等等理由加以拒绝。网络问政为公民参政、议政、表达诉求提供了重要的渠道。但是，实践中也存在着针对公民网络问政的“选择性回应”现象。最为突出的

20、是，民众最关心的民生问题并没有得到应有的重视10。美国学者门泽尔早在1998年发表的文章www.Ethics.Gov：摆在公共管理者面前的问题与挑战中，就预见到这种“选择性回应”的现象：当通过网络与公众打交道时，由于非面对面式的接触，行政人员很有可能在回答公众的问题时，采取人为的方式去避免那些不愿意的社会接触，也就是只选择对自己便利的接触1115。（三）回应渠道不畅通政府通过网络来回应公民网络问政的方式有很多，比如政府网站、政务微博、政务微信等，与传统的回应方式相比，在回应效率上有了大幅提升，但是也存在一定的问题。主要表现为：第一，有些政府网站更新慢，甚至长期不更新。政府网站建设完全成了“形象

21、工程”，而没有发挥其作为政府与公众之间的纽带和桥梁作用。第二，网页设计呆板，没有考虑用户体验。在互联网条件下，各种信息资源充斥网络，如果网页设计不新颖，就很难对用户产生吸引力。第三，缺乏用户沟通，互动性较差。政府回应必须以公众的现实利益为着眼点，在这方面公众最具有发言权。如果仅仅是政府单方面发布信息，而没有公众的互动参与，就无法满足公众的要求。第四，网站信息资源缺乏必要的分类整合，过于凌乱。公众在政府网站上查找某类信息像进了迷宫，自然就会对政府回应失去关注的兴趣。第五，没有充分利用移动互联技术。信息技术的发展突飞猛进，微博、微信的使用在手机上已经非常普遍。从便利公众的角度，政府除了利用政府网站

22、来回应公民网络问政之外，还应该更多地运用政务微博、政务微信。上述问题使得政府回应往往流于形式，严重影响行政沟通效果的实现。（四）对待回应的认识分歧政府回应是一种行政沟通，政府与民众作为行政沟通的双方，对于回应的定位存在不同的认识。在“互联网+”如火如荼发展的背景下，一些地方政府和官员对待互联网仍持有一种矛盾心态，既希望借助互联网带动地方经济发展，又害怕网络舆论造成的施政压力。这种对待互联网的选择性和投机性，无法促进互联网良好生态的形成12。政府是社会各方面信息的汇集者和掌控者，在信息传播中起着把关人的作用。基于特定的考虑，如部门利益、维稳等，政府会阻止对己不利信息的传播。政府金字塔式的官僚制层

23、级模式，也会导致信息在层层传递过程中产生衰减或者扭曲。政府更看重网络的宣传和教育功能，故而对于回应公民的诉求热情不高，甚至将网络舆论视为干扰权力运行的负面因素，不敢、不愿将政务信息通过网络公开。从实践来看，政府信息公开是在中央与民众双重压力之下才得以推动实施的。从公众方面来看，公众往往把网络作为维护自身权益的重要工具，且对之寄予甚高的期望。“上访不如上网”就是这种心态的反映。事实上，许多涉及公民利益的问题往往是借助网络舆论推波助澜而得以解决的。“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，此种示范效应借助网络传播得以强化。于是乎，正常的冲突解决机制被搁置，网络施压成为维权的不二法门。另外，在行政沟通

24、中，民众因为受教育程度、职业背景、收入水平、政治意识、宗教信仰等方面的差异，诉求各不相同且存在矛盾的可能，政府在协调各方面利益时也易陷入众口难调的困局13。四、建构良性的政府回应机制（一）积极回应公民的利益诉求政府公共管理的宗旨即在于满足最广大民众的根本利益。在中国当下，“学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居”，是人民最为关心的切身利益。这些利益需要政府通过各种社会保障制度予以实现，然而利益的实现是一个较长的过程。在此过程中，如何化解各种社会矛盾？其中一个非常重要的方面即积极回应民众的利益诉求，始终把人民的疾苦放在心上，做到“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”。随着信息技术和移动

25、互联技术的发展，网络信息传播日益呈现“社群化”的特点21。具有共同利益的人群很容易通过网络联结在一起，并迅速形成强大的网络力量。网络空间的网民呼声和诉求能够比较全面地反映社会的利益纠纷。对此，政府必须高度重视。虽然网络问政拓展了公民参与的渠道，但对于公民而言，最有意义的并不是参与本身，而是政府的回应性14。网络问政背后所代表的实质是公民的利益诉求。公民通过网络表达自身的利益诉求，是一种信息传递过程。“政府回应性是连接政府与公民、连接需求与服务的有效渠道”6，政府应当善用网络，征集网络民意，在制定政策时吸纳民意，这种良性回应机制的构建，改善了行政沟通的效果，从根本上满足了公众的利益诉求。政府回应

26、应当及时、主动，改政府本位为公民本位，定期向公众征询意见，回答公众各方面的质疑。（二）推进政务公开，保障民众的知情权政府回应公民网络问政的重要环节即政务公开。政务公开是民众知情权的制度保障。2008年5月正式实施的中华人民共和国政府信息公开条例，是政务公开的法律基础，为公民、法人和其他组织获取政府信息提供了法制保障。在网络时代，政务公开的重要形式和便利途径有政府网站、政务微博、政务微信等。从技术层面看，政务公开已不存在任何障碍。这就要求政府在管理实践中全面推进政府信息公开，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的以外，均应予公开，以满足民众的知情权，并将政府行政过程置于阳光之下，接受各方面的监督。

27、民众需要了解真实的信息，关注事件的真实情况，因而政府要对所公布信息的质量负责，不能发布虚假信息，也不能避重就轻，只有这样才能取信于民，消除群众的疑虑，树立政府的权威和公信力，塑造政府的良好形象。除此之外，政府还要在第一时间公开信息，不给谣言、流言以生存空间。政府应有舆情应对意识，必要时可以设立新闻发言人，避免因信息发布渠道不同而造成信息混乱。（三）以合作理念重塑政府与民众的关系，达成民意共识“在合作治理的视野中，由多元治理主体构成的社会治理体系不再是边界明晰的相对封闭的体系，而是一个具有充分开放性的动态系统。”15156公共管理需要各方的共同参与，政府是重要的，但不是唯一的参与者。为此，需要以

28、合作理念来引领政府与民众关系的塑造过程。要消除政府与民众的认识分歧，寻求各利益主体之间的最大公约数，政府必须通过各种途径知民情、察民意，民众也需要理性地表达利益诉求。用网络方式行使表达权，必须在法律所允许的范围之内。互联网不是化外之地，同样需要受到法律的约束。现代法治要求培养公民意识和公共精神，只有在合作理念的指导下，通过协商才能达到民意共识。各级政府应通过服务型政府建设，增强服务意识，树立大局观念，各项工作均应以群众利益为旨归，不能损害群众利益。政府在各项工作中不可避免地会存在不足，要敢于面对民众的批评，勇于改正错误。应高度重视网络的民意表达功能，避免使用管、卡、压等传统管制手段，应利用网络

29、沟通的及时性、便捷性，减少沟通层次，改善沟通效果，最终实现政府与民众的和谐合作。(四)拓展网络沟通的渠道，切实保障民众的表达权政府回应公民网络问政的前提是对网络民意有准确的把握，而网络民意的关键在于民众的表达权能够得到切实的保障。宪法赋予了公民言论自由权利，网络民意表达是公民实现言论自由权利的重要形式。构建良性政府回应机制，必须确保沟通渠道的畅通。第一，要加强信息基础设施建设，夯实电子政务的硬件基础，以政府门户网站建设为中心，以政务微博、政务微信为配套，为民众行使表达权提供便利途径。第二，提升网络的管理水平和服务水平，特别是针对弱势群体在信息技术方面的劣势，要以社区服务为基础，提供免费的信息技术培训和免费的上网服务，拓展民众利用网络参政议政的渠道。第三，政府网站设置互动专栏，征求民众意见，特别是针对社会热点问题，要及时公开信息、澄清事实、解答疑问，将民众的意见反馈到有关部门，并督促落实。（五）加强网络群体类型化分析，采取不同的应对措施网络群体可以依据不同的标准划分为不同类型。不同类型的网络群体有着不同的行为特征。为此，应加强网络群体类型化分析，针对不同的网络群体采取不同的应对措施。要尽快识别冲突激化者，了解这一群体的行为意图。冲突激化者易轻信并传播谣言，情绪控制能力