公共管理标准的理论分析

1、公共管理标准的理论分析摘要公共管理中的标准，主要可分为技术标准和行为标准两大类。标准分为严格标准和非严格标准。标准具有详细性、量化和公开性的特征，根据标准的公共管理，是现代公共管理的重要特征。公共管理中的标准是一种公共物品，标准主要说明了一种最低限度的要求和义务，根据标准的公共管理，增进了社会的平安、一致、秩序和稳定，并且有助于明确责任。现代政府是标准的制订者和执行者，标准那么是政府公共管理的重要手段。关键词标准；公共管理；规那么中图分类号D5文献标识码A文章编号1008-2689202202-0045-06所谓标准，通常是指为在一定的范围内获得最正确秩序，对活动或其结果规定通用的和重复使用的

2、规那么、准那么或特定的文件。公共行为是受标准管理的1(41)公共管理中使用了无以数计的各种标准，如建立标准、补助贴标准、赔偿标准、收费标准、质量标准、鉴定标准、平安标准、公文标准、接待标准和效劳标准等等。作为公共管理重要工具的标准，是一种对某一类活动、行为和物品做出明确要求的指令或者命令，并且是一种可重复适用于特定情境和事项的普遍性规定，即假如活动方式、行为性质或物品类型一样，那么标准就无条件适用，从而将对象纳入到运用标准的范畴中来，从而有助于实现公平的、一致的管理。一、公共管理标准的类型?中华人民共和国标准化法?将我国的标准分为国家标准、行业标准、地方标准、企业标准四种类型。根据标准的强迫性

3、程度又可以将其分为强迫性标准和推荐性标准。根据标准化对象的不同，标准的分类就更多了，如工作标准、平安标准、质量标准、设备标准等。公共管理事实上运用到所有这些标准。根据标准与管理对象之间的关系性质，可以将管理标准分为技术标准和行为标准。一技术标准。技术标准主要是对各种物品或产品的形式或内容等所做的技术性要求。这种标准通常表现为对某一类物品或产品的各种外形、成分、制作过程等设定的一系列量化指标，从而作为评价物质产品质量的尺度。由于物品的制作过程和物品的质量都是人们行为的结果，因此，技术标准外表上是对物质产品的要求，本质上那么是对人们行为的要求和标准。二行为标准。严格说来，所有管理都是对人的行为或指

4、导，因此都是对于行为的规定。行为标准主要对公共管理过程中管理关系双方行为的方式和内容所设定的明确规定。这些标准主要表现为对一类行为做出的要求、确认、约束或限制。在某种意义上，行为标准也可以视为对行为质量的技术性要求。根据施行标准过程中自由裁量权的有无，标准又可以分为严格标准和非严格标准两种。一严格标准。例如，醉酒驾驶非机动车的，罚款50元、农药残留物不得超过0.5g/kg，死亡赔偿20万元/人，受到行政纪律处分的，处分期内不得享受任何形式的奖金、奖励和荣誉，有立功表现的另计。这些标准排除了个人的自主判断和自由选择，事实与结果或原因与后果之间是严格的一一对应关系。只要事实或原因清楚，行为性质确凿

5、，结果或后果就是确定的，即根据标准规定操作，罚款50元，赔偿20万元，农药残留物只要不超过0.5g/kg就是合格产品，不能享受任何形式的奖金、奖励和荣誉。一般而言，技术标准大多是严格标准，即根据物质或产品本身的情况只能得出唯一的判断和结论：达标或者不达标，合格或不合格，等等，非此即彼，一目了然。二非严格标准。如运输单位车辆违背载货规定，经处分不改的，罚款2000元以上5000元以下，接待地方一般干部、外单位来人用餐标准：10-30元/人餐，一般用户数据通信设备障碍修复时限48小时。根据这些标准处理详细问题，结果虽然有较为明确的规定，但显然已具有一定的弹性，有讨价还价的余地，即可能是罚款2500

6、元，也可能是4500元；接待某个一般干部的餐费既可以是11元，也可以是29元：用户等待修复的时间可能是2个小时，也可能是7个小时。这一类标准为事实原因与后果结果之间的关系划定了一个范围，但详细后果结果与事实前提原因之间并非严格的一一对应的关系，而是存在着诸多的可能性，也就给行动者的自由裁量留下一定的空间。非严格标准大多见之于行为标准。二、良好公共管理标准的主要特征标准是一种独特而重要的公共管理工具，是一种高度详细的、准确的和公开的游戏规那么，广泛运用在公共管理的各个领域和各个层次当中。设计良好的公共管理标准，主要应具备如下几个方面的特性。一标准中的语词定义应详细而明确，不能含混产生混淆。每一项

7、标准都应当尽可能是针对一项非常详细的、单一的行为的规定，规定所包含的相关语词的定义应明确而详细，而不可概括而笼统，否那么就会发生定义问题，规那么的适用性就不存在了，人们将无所适从。如在大气总悬浮微检年日平均值TSP，北方城市0.350毫克立方米，南方城市0.250毫克立方米这一规定中，北方城市与南方城市都是容易产生分歧的两个概念。二标准应尽可能是量化的，而不是定性的。如开业登记收费人民币50元，经过净化处理及加氯消毒后供作生活饮用的水源水，总大肠菌群平均每升不得超过10000个，脚手架高度在24米以下的，各组剪刀撑间距不大于15米， 效劳台应答时限：最长为15秒。因此，科学的标准就是以量化的形

8、式表述一项特定的要求和义务。当然，也有一些标准是不能量化的，如严禁代签字，培训考核不合格的，不得上岗，但其意思是非常明确的。三标准是公开通示的，而不是隐蔽的或者是内部的。这使标准区别于潜规那么的心照不宣，也使它与暗箱操作的方式格格不入。既然制定标准是为了指导和标准人们的行为的，那么标准就必须向社会和公众公开，至少应告知标准标准的所有对象。标准因此可以说是一项关于行为方式或事物性质的公开陈述。标准假如没有得到公开通示，就像没有公开宣布的法律一样，就无所谓遵守的问题，因此也是没有意义的。此外，公开的标准也是敦促标准执行的准那么。总之，标准以简捷扼要的方式说明了行为的限度和义务。详细而量化的标准，使

9、得对于行为的约束和标准被遵循的程度进展的测量变得直接而有说服力。标准好似一个温度计或一根标尺，立即能测度出物品或产品的合格与不合格，以及行为的合理性和适当性等。在任何一个社会当中，都不可能有足够多的官员来确保向社会成员提供其分别行动所需要的适当行动的信息，因此，借助与标准化的公共管理，可以增加行为的合理性，减少行为的盲目性，降低了社会的交易本钱。而且，根据标准的公共管理，可以最大限度地减少自由裁量权的行使，防止公共权利的随意、专横和武断，并增进社会的一致、秩序、平安、信任和预期。三、公共管理标准的性质标准化和根据标准的管理，是当代社会控制和公共管理的重要特征。复杂的标准体系型构了个体的行动，促

10、进了社会的协调与合作，是现代社会运作不可或缺的公共物品，对社会生活有着广泛而深入的影响。一标准是一种公共物品经济学上的公共物品作为与私人物品相对应的概念，是指那些使用和消费上具有非竞争性和非排他性的物品。与所有由政府制定的法律法规一样，严格意义上的标准一经设立，就具有了普遍性、公共性和权威性，具有公共物品的性质，标准适用范围内的个人或者团体都必须无条件地遵循和执行。公共生活所需要的标准通常需要公共权利的强迫力量来予以保证，因此那些个人或私人团体设置的标准往往不能获得足够的公共性和权威性。标准作为一项普遍性的规那么，具有鲜明的公共性。一个人或一个团体对标准的消费，并不排挤其别人或其他团体对标准的

11、同样消费。标准的本钱和收益是社会性的，具有经济学所说的外部性。从本钱方面看，特别是技术标准的设立和施行，如食品卫生标准、产品质量标准、环境标准等，通常需要投入大量的人财物，进展反复的科学研究和技术试验，要花费大量的检测或监测本钱。对行为标准的适用和监视，也是需要大量的组织本钱的，如制定标准、开发程序、技术创新、组织重组、施行监视等。所以，除非标准的产权得到明晰地界定，制订标准者可以获得标准化的大局部收益，个人和民间团体将缺乏制定和推行标准的有效鼓励。当然，在某一行业领域独占鳌头的个人或团体的某些做法虽然作为其他个人或团体所遵循和效仿，而类似于一种标准和样板，引起其它市场主体的跟进，但其权威性是

12、不能强迫施行的。这是它与政府设置的标准最根本的区别。从标准化的收益来看，标准化中的知识和信息，减少了社会行动的本钱，增强社会交往确实定性、可靠性。标准化的技术标准，是一个社会技术开展的指标，同时也是推动技术进步的重要方法。标准化的行为标准，是社会规那么合理化程度的标尺，为社会生活带来秩序、平安、公平、稳定和预期。标准的收益因此也具有了外部性和扩散性。由此可知，世界各国政府都是社会中主要的标准提供者，这绝不是一种偶尔和巧合。二标准是一种要求、一种义务，而且是最低限度的要求和义务一项标准就是一个必需的手段。1(42)标准通过把现实归纳为一系列的类型，而规定了详细情境下所要采取的对策。标准既然是为了

13、指导行为的，因此详细的、量化的、公开的标准，就对行动者提供了最为准确而详细的要求。而且这些要求在管理上是可以准确测量并付诸于操作的。标准通常是对行为方式和物品性质的一种最低限度的要求和义务。对于技术标准，标准设定了一个上限或下限，人们可以比标准所要求的做得更好，但是不能超出标准的最低限度。就行为标准而言，严格的标准化操作，就意味着对行为的最低限度的约束和限制。比方交费、税收和赔偿等严格标准，通常只存在一一对应的事实关系，超标或低于标准都是不被允许。在这一点上，标准与作为行为标准的原那么具有根本性的区别。比方，公务员必须全心全意为人民效劳、模范遵守社会公德、清正廉洁、公正正派，这些都可以说是对行

14、为的原那么性要求。原那么表达的是对行为的高质量的、理想化的、定性的要求。标准那么是对行为的最低限度的、底线的、根本的要求。标准的应用不需要就标准生效的事实条件进展价值判断，而只需要采取技术方法确认事实关系，测度行为效果，从而适用与事实对应的标准规那么。而原那么由于是对行为的理想化的愿望和要求，因此需要作出严肃的价值判断和价值选择。为原那么所标准的行为通常根据遵从原那么的程度方面做出判断，而为标准所标准的行为，只能得出是否遵从的问题，一项行为或物质或者是遵从了一项标准，或者是违背了这项标准，不存在第三种情况。原那么提出了一个模糊的、不能测量的要求，将详细的判断留给了行动者自己的理性和知识，从而允

15、许一定的自由选择空间。而标准或是排除了自由裁量的空间严格标准，或者至少将自由裁量的空间缩小到一个非常简单的地步非严格标准。公共管理标准所设定的义务主要包括个方面。一方面，标准设定了管理对象的义务，如所有公民都有根据个人所得税征收标准缴纳个人收入所得税的义务，所有的公务员都应该根据公文标准制作某种类型的公文，这些标准建构了管理对象者的义务。另一方面，标准一旦设立，就意味着政府的职能部门必须按照标准监视和管理该方面的社会事务。它们负有监视标准被遵循的职责，例如，所有的食品卫活力关都应该根据食品卫生的各项标准检查消费产家是否到达卫生标准。假如消极无为，不履行监管职责，就必须被认为是渎职、渎职或者不负

16、责任。三标准要求平等、一致和统一通过制定、发布和施行标准，以到达统一，是标准化的本质。标准的形式主义杜绝了与事实无关的人情化的考虑和不相干因素的干扰，内函着平等主义的精神。标准将事实前提和适用条件类型化，同时也将要求和义务类型化，并建立起互相之间的对应关系，对一样的情形采取一样的标准，对不同的情形采取不同的标准，而保证了形式上的平等和公平。对所有的驾驶者而言，一项关于交通违规的处分标准说明了，假如驾驶者开车撞了红灯，并且只要是这一事实成立，就意味着必须按照罚款标准处以罚款，比方100元。那么，不管所驾驶的车是宝马或是捷达，不管驾驶者是市长或是出租车司机，也不管乘车者是一位着急赶往医院的临产孕妇

17、，或者仅仅是忽略大意没有注意到红灯，这些都不应在标准的考虑之列，执行标准也不需要考虑这些个人情况和特殊理由。比方食品卫生的统一标准，死亡赔偿的标准，公共建筑的节能标准，对所有消费该类食品的消费产家、对所有因为事故死亡的人、对于所有的公共建筑，都是一视同仁的。在既定的收费标准面前，管理人员不会因为一个人富有而多收费，也不会因为一个人贫穷而少收费。就执行水污染排放标准而言，执行者不会因为一个企业的规模大和效益高而要求更高的标准，也不会因为另一家企业规模小和效益低而降低标准。因此说，标准是一条不可逾越的戒备线，它以一种高度简化的姿态，表达了一种标准面前人人平等的正义。标准所表达的公平是一种详细的、可

18、见的公平，因此任何偏离标准的行为都是容易辨识和检测的。当然，正如上面已经说到的，标准的公平更多是一种形式上的公平、程序上的公平。这种根据标准的管理，在保证了一定的平等和公平的同时，也具有僵化、冷漠、保守和形式主义的特征。严格遵循标准的公共管理，因为这些官僚主义的弊病而倍受那些寻务本质正义的人们的批判和攻击。在这个意义上讲，标准化的管理不是十全十美的。此外，标准归根结底是由人来制定和执行的，因此，标准化管理的公平首先依赖于制定公平的标准，并公平地适用标准。四标准意味着秩序、信任和预期一项量化的、准确的、详细的标准，就像商场上的明码标价一样，对顾客和售货员都具有同样清楚而明确的拘谨力，还能杜绝无休

19、止的讨价还价和充满不确定的任意处分。对于摆放在超市货架的火腿肠，人们只要确认需要它并且承受其价格，就可以毫不犹豫地买下它，而不需要再去考虑它是否存在有害物质超标等平安问题，更不需要自己先去找一个仪器来对其进展复杂的实验和检测。火腿肠能被摆放到货架上公开出售，即已经说明至少被假定为它已经符合或者到达了卫生防疫等部门制定的食品卫生平安标准。又如我们要购置房子，我们除了考虑房屋的地段、构造、造型、面积和价格等方面是否符合我们的需要或是否令我们满意之外，不需要专门去检测房屋是否存在平安隐患或者它根本就是一个豆腐渣工程，因为我们假定它可以建造、开工和公开出售，即已经是遵照了房屋建筑的各项平安标准的，政府

20、职能部门的监管应当已经为我们做好了这一切。在这个意义上，标准排除了全面掌握情况的必要性，以及每个角色对于每一次都各不一样的情况进展理解的义务。技术标准的严格执行，为人们提供了关于物品或产品的平安感，进而促进了社会的预期和信任。类似的情况，假如需要办理一项工商管理事务，根据公开的收费标准，办理某项业务的手续费是80元，那么人们知道自己只要带足了80元钱就完全够用了。根据矿难事故死亡赔偿标准，矿难事故死亡者的家属就可以理直气壮地提出赔偿要求，并且根据标准索赔，一分钱也不能少给，而对矿主来说，根据标准赔偿，一分钱也不愿多给。因为标准是众所周知的，无论是矿主老板还是死亡者家人，都没有什么可讨价还价的。

21、值得指出的，标准引导行为的一个重要意义还在于，假如矿难的死亡赔偿是20万元，而不是2万元，矿主更可能花费更多的力气和本钱来保证平安，而不是视矿工生命如草芥，以致于出现买棺材比买药材廉价的现象。从公共管理的立场看，就可以合理地预期矿难会因为高昂的死亡赔偿本钱和处分本钱的进步而得到某种程度的控制。总之，行为标准设定了行为的根本准那么和最低要求，技术标准为所有与人们生活相关的物品设置了根本的品质和质量要求。标准的价值不仅在于技术层面的准确、科学和统一，也在于它可以增进社会的秩序、平安、信任和预期。五标准意味着权威和强迫作为指导行为的标准或准那么，公共管理中的标准内含着两种性质的权威。一种是基于科学技

22、术的知识权威，一种是由政府强迫性支持的管制权威，而且两者通常是交织在一起的。因为标准具有凝聚知识和技术状况、确定在期望和经济或技术上的可行性之间的折衷的效能，1(41)技术标准所确定的标准、限制或要求，是科学技术标准性的逻辑要求。因此，技术标准通常有着不容质疑的科学权威。行为标准是由政府机关制定，并通常表现为一定的法律、法规和行政规章。政府及其职能部门作为公共权利的代表，负有执行这些标准的义务。逾越标准就意味着制裁和惩罚。标准因此顺理成章的具有了强迫性的权威。为什么将茶叶中氰戊菊酯的农药残留限量标准设定为不得高于0.5g/kg而不是0.7g/kg，为什么某种食品中的砷或者铅的含量不能超过0.5

23、毫克而不是0.8毫克，为什么一种平安间隔 是300米而不是450米，为什么居室的噪音标准是50分贝而不是46分贝，诸如此类高度技术化的标准，其本身即是一种科学的知识和技术的知识，是经过严格的科学实验和技术检测得出来的科学结论，因此它们带着科学的理性光环，而引导人们的遵守。人们遵循这些标准不仅仅因为他们是政府规定的强迫性标准，而且在于这也是科学律令的一种内在要求。人们以这些标准来指导行为，是因为人们相信科学已经向我们说明，任何超越这些标准的物品或产品是有害于人类自身和生态环境的。既然对任何目的的追求都不能以牺牲生命、平安、安康和环境为代价，那么人类行为受到某些科学标准的理性节制就是完全必要的。补

24、办一张身份证的收费标准是5元合理，还是20元合理？撞红灯是收100元合理，还是200元合理？国家赔偿是否应该考虑对公民的精神赔偿？一些管理标准的取值问题，从来是不乏争议的。诚然，这些标准也表达了某种程度的本钱分析和理性计算。至少公共管理机构可以自我证明它们制定的收费标准是完全合理的，而且这种证明通常不会被要求公开。但与技术标准的科学性相比，它们显然具有某种统治者意志的性质，并且受到公共管理部门垄断性这一事实的强化。事实上，不管这些合理性的限度如何，只要设定了一个标准，这些标准作为政府的法规或规章，就具有了法律权威的色彩。诸如国家赔偿标准和死亡赔偿标准等赔偿标准、税务机关和政府机关的各种收费标准

25、，不管这些费用标准如何被认为不合理，一般情况下，假如政府没有修订标准，就必须被遵守，否那么就会受到强迫性制裁。而且，对于政府机关的各种行为标准和收费标准，即便认为它是不合理的，但根据我国现行法律，由于不能对抽象行政行为提起诉讼，个人作为行动者也根本无法与政府分庭抗礼。更关键的是，个人但凡与政府打交道，或者是有求于政府机关，或者是被政府职能所管制，地位差异明显，力量比照悬殊，这都增加了个体抗拒标准执行的难度。六标准可以明确责任标准规定了一定的情景或环境下必须采取的行动，是评估各方责任的决定性工具。1(41)标准通常采取一种假如，那么只能的陈述句式，这样将事实原因与后果结果之间的关系有机地联结起来

26、。一般说来，只要作为标准前提的事实原因成立，那么作为结果后果的事实也必须成立。并且标准所联结的事实关系通常是一种充分必要性的逻辑关系。比方，假如交通违章违背规定进入专用车道内行驶的，就要根据罚款标准罚款200元，这里的违背规定进入专用车道内行驶的这一事实构成罚款200元这一事实的充分必要条件。假如建造造纸厂，就必须按照造纸工业污水污染物排放标准排放污水，建造造纸厂这一事实同样是按照造纸工业污水污染物排放标准排放污水的充分必要条件。假如发生食物中毒，就要追问是否符合食品卫生标准和产品质量标准；一条河流是否被污染，就要检测水质是否符合环境污染标准；发生交通事故、医疗事故、飞机失事、矿井坍塌、食物中

27、毒等恶性事件，政府的职能部门，就需要调查取证，根据明确的标准鉴定事故责任、伤亡等级，对受害者和受害者家属做出赔偿，并根据鉴定事项收取一定的鉴定费用。假如是房屋拆迁，必须根据土地征用条例的补偿标准进展补偿标准将事实原因与后果结果之间的关系逻辑性地联络起来，从而为判断事实后果并追究行为责任提供了准确的根据。严格的标准化管理，最大限度地减少了人们行为的随意性和自主性，从而保证责任的明晰和明确。在根据标准处理问题的情景下，对问题的处理成为一个技术问题，而防止了或排除了某些不必要的价值争论。标准所涉及的责任主要可归结为两个方面：一是标准管理对象的后果责任，既根据标准办事，偏离或者违背标准即承当相应的责任

28、。消费厂家要根据产品质量的国家标准保证产品合格；驾驶员违背交通规那么就要被处分；违章建筑或是被罚款，或是被强行撤除；对特定的来访人员给予相应的接待标准等。二是政府及其职能部门所承当的制定和执行标准的公共责任。一方面，政府应根据社会需要开展和完善标准化体系，做好标准化的推广工作；另一方面，政府应严格执行已经被制定的标准，做好监管工作，通过标准化的管理来创造一致、秩序和公平的社会环境。四、现代政府与公共标准标准是公共管理的重要工具。制定并运用标准是公共管理的重要工作。在国家标准化的管理体系中，国家扮演着一个重要的角色。这种角色通常可以从以下三个方面来看。一标准是公共管理的重要手段根据法治的理念和原

29、那么，公民行动的逻辑是法无明文制止即自由，但对于政府而言，法无明文受权即制止。公共行政是行动中的法律，其一切行动都必须有法律根据。只有当其在某种确定的法律规那么下行动时，才能谈得上是依法行政，政府才能为自己赢得尊重和权威。在20世纪的大局部时间里，公共行政的一个重要趋势就是，赋予标准化效劳以很高的价值。推动标准化效劳趋势的一个关键因素是官僚主义的假定，即认为同等对待就是公平，假如同等地对待每一个人，那么就是公平地对待每一个人。好的政府被理解成就是标准化的政府，反之，标准化的政府也就是好的政府和有效率的政府。2(51)标准或者是一项行政法规或规章，或者是一项法律。无论是其存在形式或其施行方式，它

30、都兼有法律和行政的双重性质。标准的公开宣示，说明政府相关的职能部门对此领域的干预和权威，并承诺对无序和混乱承当起进展标准的责任。根据既定的标准来施行制裁或惩罚，通常是公共管理的一项常态性工作。标准允许政府以标准所设立的行为限度来约束行政人员和约束公民或法人，以保证最低限度的一致、统一和秩序。作为一种公共管理的手段，标准是一种关于如何行为的简明信息，比之于其他手段如经济手段及思想教育手段等，具有明显的准确性、准确性、可操作性和权威性。一些专业领域的政府职能部门、如卫生及防疫部门、工商公共管理机关、税务机关、质量检验部门等，乐意采用标准作为管理手段或规制方法，这是一个重要的原因。二政府是标准的制订

31、者不要说500年前的历史，仅仅在50年前的社会，标准化问题都还不是一个社会管理中的重要问题。工业化时代企业消费技术标准的兴旺，也促进了整个社会全面的标准化。既然标准是一种重要的公共物品，政府就责无旁贷地担负着提供这种公共物品的义务。在大多数机构软弱、市场不兴旺的国家，只有政府具备确定和施行标准的权威性和可信条件。一个根本的事实是，社会生活中的几乎所有重要的技术标准，以及所有关乎人民群众生活和消费的重要物品的技术标准，如工程建立标准、食品卫生标准、死亡赔偿标准等，都是由政府直接或间接制定的。一些行业性标准，虽然为行业领域自身技术开展和社会需要的合力所推动，但假如要获得足够的权威，它就要得到政府的认可或支持。制定和执行标