论城市社区居家养老中政府的作用

1、论政府在城市社区居家养老中的作用市社会福利院玉露丹书章摘要：我国的老龄化速度在进一步加快，老年人口数量与日剧增，特别是高龄老人与空巢老人群体迅速增多，养老问题已然成为当前社会的热点。在“未富先老的现实条件下，能否妥善解决养老问题直接关系到中国经济社会的可持续开展。传统文化与中国政府特有的社会治理优势决定了养老问题仍需政府的主导，而廓清其地位与功能又是根底。本文通过对目前我国居家养老运行现状的系统梳理，剖析养老制度运行中存在的问题，探索政府健全和完善我国社区居家养老效劳体系的路径。关键词：城市社区、居家养老、政府、作用根据世界卫生组织的标准，我国在2000年就已经迈入老龄化国家的行列。近几年来，

2、老龄化问题进一步加剧，出现了老年人口庞大、未富先老、老龄化速度加快等现象。中国老龄化试业开展“十二五规划也指出，2011年2015年，我国60岁人口已经从1.78亿增加到2.21亿，年均增长7.2%。与此相伴随的是，在文化变迁与家庭日益核心化的双重影响下，我国的家庭养老功能不断弱化，“空巢老人数量快速增长，养老机构的建立不能满足社会的养老需求。破解这一难题既是社会经济开展的需要，同时也是政府执政为民的直接表达。鉴于我国社会组织尚未充分开展的现实，政府需要承当更多的养老责任。因此，有必要深入探讨政府在城市社区中发挥养老效劳的有效途径，探索更适应新社会常态的养老模式，打造新的城市社区居家养老效劳体

3、系。一、当前我国社区居家养老存在的问题早在二十世纪八十年代末，我国的社区居家养老就已开场萌芽。市率先进展了以家庭为依托、以社区养老机构为载体的社区居家养老试点，根本建立了社区居家养老效劳体系。该效劳体系可为居家老年人提供专业化的生活照料、医疗康复、精神慰藉等效劳。如今的社区居家养老已经取得了长足进步，无论在规模上还是容上，都实现了进一步的扩展。、等城市的社区居家养老模式也已成型，并获得了快速的开展。与此同时，其他省市也进展了养老改革试点，探索居家养老新模式。虽然我国的社区居家养老效劳业迅速开展，新的养老模式不断出现，但从总体上看，社区居家养老还处在起步阶段，存在的问题还比拟多，主要表达在以下几

4、个方面：一政府资金投入缺乏，筹资渠道单一社区居家养老效劳是一种消费型效劳，需要充足的资金和物质资源保障。随着老龄化加剧以与社会经济水平的提高，老年人对养老的居住环境、医疗保障、文化娱乐等方面的需求也有了变化，其多元化、高层次的消费需求对政府的资金投入有了更高的要求。但是，目前我国的养老经费缺乏，单一的资金来源无法保证养老效劳的高标准，养老的覆盖能力受到限制，严重影响到养老事业的开展。目前，我国社区养老的资金筹集主要有以下三个途径：一是政府财政拨款和财政补助，大局部城市的社区效劳设施与效劳组织都由政府出资建立，特困老人与特困家庭老年人社区养老的资金也需要政府财政担负；二是福利彩票，它所筹集的福利

5、金主要是用于“扶老、助残、救孤、济困等社会福利事业，为我国社区养老效劳事业的开展奠定了良好的经济根底，在一定时期，这一资金来源仍将是我国社区养老效劳的重要资金；三是社会慈善捐赠，这也是社区养老效劳的重要资金来源。2006年民政部出台的关于慈善捐赠的税收优惠政策规定，对于企业、事业单位、社会团体和个人向慈善机构、基金会等非营利机构的公益、救济性捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。对境外捐赠人无偿向受赠人捐赠的直接用于扶贫、慈善事业的物资，免征进口关税和进口环节增值税。这一政策的出台在一定程度上推动了社会对我国养老事业的捐赠，但是还不能从根本上解决我国社区养老资金缺乏且资金来源较单一

6、的困境。二效劳容单一，缺乏行业标准和评估机制我国目前的社区居家养老效劳项目容单一，主要以生活照料、家政效劳等物质层面为主，而较少涉与精神文化层面，这与老年人的现实状况有关，因为我国大多数老年人经济能力有限，因而能享受到的效劳项目也有限。当前我国推行的居家养老效劳主要政府买单、效劳补贴、自己购置效劳等方式。有些老人没有足够的经济能力去自己购置效劳，因而只能享受政府买单的效劳，而政府买单的效劳项目有限，因此得到仅限于根本的生活照料，精神方面的需求难以满足。而那些经济状况稍微好一点的老人，虽然能购置根本生活照料的效劳，但也难以自主支付购置精神层面的效劳。可见，老年人的经济状况一定程度上决定了我国居家

7、养老效劳种类较少、层次较低，且满足率不高。在效劳质量上，一方面，由于居家养老效劳人员缺乏专业培训效劳水平不高，专业社工人员缺乏等影响了社区居家养老效劳的质量。另一方面，我国还没有建立统一的效劳质量评判标准，也没有健全的评估机制，因此，各地区之间甚至同一地区不同地点的养老效劳质量也会存在较大差异。三效劳供应主体单一，志愿者队伍薄弱政府在养老效劳方面的主要角色是组织者、管理者和购置者，而非生产者。因而，养老效劳供应不能仅仅依靠靠政府，作为一项社会事业，它需要个人、家庭、企业、非营利组织、社会团体等也要投入其中。但是，由于我国的社会组织力量薄弱且发育不良，承当社会责任的能力极为有限，难以扮演社区居家

8、养老效劳者重要的角色。这也必然地导致了我国的养老效劳供应主体单一化现象，主要靠家庭，社区和机构。单一化的效劳供应最终还导致银发市场开展滞后，公办养老机构床位的供不应求。止匕外，作为居家养老效劳重要补充的志愿者队伍较为薄弱，我国志愿者的志愿效劳时间与国际惯例相差较远。据团中央有关负责人介绍，2009年我国按照中国注册志愿者管理方法进展标准注册的志愿者人数到达3047万，自1993年实施青年志愿者行动累计有4.03亿多人次的青年和社会公众提供了超过83亿小时的志愿效劳。美国学者莱斯特赛拉蒙指出，美国共有9300万志愿者，数量是中国的三倍还要多，他们平均每周参加志愿效劳 4.2小时，合计为203亿小

9、时。一周的志愿效劳时间比我国16年的还要多。四相关法律法规体系建立滞后老龄化的加快使得政府与社会深刻认识到建立健全养老效劳体系刻不容缓。近年来，我国为了创造有利的养老条件，提高老年人的福利，公布了一些关于社会福利和养老效劳的政策、法规来推动养老效劳体系的建立。虽如此，我国的养老体系开展还不完善，依然存在问题。政府对养老工作和老年社区建立的重视和宣传力度还不够，养老事业缺乏健全的法律法规和完善的效劳体系支撑。在横向上，各种法律法规之间缺少衔接，涉与社区养老事业的政策和法规较少，且主要强调福利性，忽略了对非营利机构以与“银发产业的扶持。因此，我国亟需针对老龄化问题构建一整套完善的法律法规。五公益意

10、识不强，参与积极性不高在养老保障中，大局部人认为养老保障与养老效劳是公共事务，应该由政府来提供。他们没有认识到，虽然养老保障需要发挥政府的作用，但并不意味着政府必然地大包大揽。因此，在养老效劳实践中，老年人在作为需求方的同时却参与缺乏，心理上更倾向于依赖政府提供的公益效劳，而自主购置有偿效劳的意愿不强。止匕外，局部政府相关职能部门的工作人员对我国当前老龄化的严重程度认识不到位，对推动社区养老的重要性和迫切性估计缺乏。尤其是在当前家庭核心日益突显的历史时期，家庭养老功能遭受到前所未有的削弱，这就要求政府承当更多的养老工作。在“未富先老的现实背景下，政府应该认识到由其引领社区养老是应对当前开展困境

11、的必要举措，要把开展社区养老放置到事关提高人民生活质量、促进社会和谐的高度。二、社会新常态下政府在养老效劳中面临的挑战我国的社区居家养老效劳工作取得了长足进步，但在在当前的社会新常态下也遇到了新问题。一方面，养老效劳在地区之间开展不平衡，相当局部地区的专业化效劳水平偏低，法律法规不完善；另一方面，我国老龄化越发严重，养老效劳需求的快速增长与需求结构的多样化与养老效劳供应不到位的矛盾日益突出。在社会新常态历史背景下，经济增速放缓，经济下行将给政府的养老责任带来更大的压力。一人口老龄化加剧迫使政府探索新的养老模式居家养老模式的存在具有其历史性与合理性，它是我国传统的家庭养老模式的延伸和开展，不仅延

12、续了我国传统的养老观念，又发挥了家庭和社区的优势和资源，降低了社会和机构的养老本钱。但我国目前人口老龄化水平高，数量众多且增长速度较快，这一状况导致以家庭为核心的传统的居家养老模式面临前所未有的挑战，主要表现在以下几个方面：一是老龄化人口增加，而实施计划生育使得独生子女家庭数量大幅增加，“四二一结构的家庭模式覆盖围越来越广，年轻人的生活压力很大，两个年轻人要照顾四位老人往往显得力不从心，居家养老功能被大大削弱；二是空巢老人、失独老人与生活不能自理老人在不断增加，凸显了传统家庭养老模式的负面效应，老年人所需的精神慰藉更容易在社会或养老机构中得到满足；三是随着社会经济的不断开展与多元文化的冲击，年

13、轻人的价值观也随之发生改变，代际冲突不断增加；且随着信息化社会的高速开展，老年人的社会参与度越来越低，幸福感也随之不断下降。因此，如何让年轻人在谋求生活与照顾老人之间取得平衡，提高老年人的社会参与度，提高其精神生活质量，既是我国政府面临的挑战，也是当前我国养老模式改革开展的新目标。由于传统居家养老模式存在各种缺陷和缺乏，再结合目前我国社会的现状老龄化的加速、供不应求的养老需求等，本文认为，探索符合我国国情的新的养老模式是新时期政府在养老效劳中面临的新挑战。二政策落实的困境养老效劳制度建立滞后，有关部门缺少统一的决策和协调机制，各部门之间协调不畅，相互推诿扯皮的现象时有发生，这就导致了效劳效率的

14、低下与大量资源的无端浪费，并影响和阻碍了各项养老政策的贯彻落实，主要表现在以下几个方面：1公布的政策法规不规与不完善。我国目前仍处于社会主义初级阶段，改革开放后虽然经济开展迅速，但民生方面的建立缺乏，老年人的效劳事业缺少积累，还没取得足够的成效，随着老龄化问题的凸显，现行的局部政策难以适应社会开展，管理与效劳不到位的现象越创造显，急需进一步补充和完善。质言之，养老效劳制度建立滞后，养老体制运行机制不完善，既影响到政策的落实，也阻碍了养老事业的开展。2政策落实不到位。许多政策在实行初期，只是在一些地区试点，要想大围的被承受和实施，需要时间和精力。随着介入的不断加深，政府各部门之间缺乏沟通与协调的

15、问题也逐渐显露，导致政策在实施过程中会遇到不少的阻力，许多政策难以贯彻实施。例如，在养老效劳中，人力资源和社会保障局、财政局主管下岗和低保职工再就业，社会各界爱心人士提供资金和人力上的无偿援助，社区提供场地和平台，宣传文化部门主管农村文化礼堂和文化书屋，卫生部门那么主管乡村卫生院和卫生效劳站等。这些部门职责分散，市级政府要想协调好工作，难度非常大，因此工作量越来越重。对于乡镇和村级组织来说，要想实现资源整合又不得不同各方面进展沟通联系，权力缺乏，效果也不明显。不仅如此，在街道和街道、街道和社区之间也缺少共享机制，各自为战，经历不能沟通，资源无法共享。这样，所有的资源就只能局限在各自社区之中，无

16、法实现高效分配。三观念落后对养老政策创新的制约随着老龄化的加速，目前的社区居家养老愈发难以满足日益开展的要求，需要相关职能部门审时度势，创新政策。然而，要进展养老政策创新仍面临着人们思想观念落后的挑战，这种挑战主要表现在以下方面：首先，“养儿防老的传统思想仍然根深蒂固，无论是老年人还是年轻子女，都认为家庭养老是主要的养老模式，老人对子女的依赖使他们削弱了对“自立的概念。在这种观念的影响下，年轻子女和老年人都不愿去改变现有的养老模式，不愿去尝试机构养老或者其他养老方式。其次，社区成员对老人冷漠，有些社区成员甚至对社区居家养老效劳存在误解。“观念意识决定人们的行为方式和行为取向，现代人对自我角色扮

17、演的自由追求无形中也削弱了传统社会中固有的互助、公共参与、集体认同的精神，人们的孤立倾向削弱了人们的社区归属感，进而造成了社区成员对非自己亲属的老人普遍采取不重视的态度。反之亦然，社区成员对老人的冷漠会使老人更加不信任社区养老，而固守传统的家庭养老模式。再者，局部政策制定者对我国步入老龄社会缺乏认识，不能准确把握老龄化的社会后果，因此在规划人口战略时没有把老龄工作放在突出位置。三、强化政府引领养老效劳功能的策略现阶段，政府仍然是推动我国养老事业开展的主导力量，因此，政府引领养老效劳的功能能否得到正确发挥直接关系到我国养老事业的开展前景。为强化政府引领养老效劳的功能，促进我国的社区居家养老事业的

18、开展，社会各界有必要系统思考强化政府对养老事业引领者角色的途径。（一）完善投入机制和拓展资金渠道首先，政府应当建立一套针对社区居家养老的财政资助机制。各地方政府可结合当地实际情况，为社区居家养老事业编列财政预算，建立起扶持社区居家养老的预算管理制度，如此可为该事业提供稳定的财政资金。其次，政府应该考虑引入市场机制，发动社会资本和非政府组织的力量来开展社区居家养老事业，并建立起相关的监视管理方法。社区居家养老因其独特性，不能依赖于行政性经营，而应该向市场化经营、企业化管理、社会力量共建、自负盈亏、非政府组织发挥重要作用的角度转变，注重发挥这种模式的活力和生命力。其中，面向社会力量做好优惠政策扶持

19、的顶层设计至关重要。最后，养老效劳机构可结合老年人的经济情况，提供不同层次的有偿效劳、抵偿效劳等，既能显著改善不同经济能力的老年人的生活水平，又能形成高消费补助低消费的效果，使这种养老模式更有持续性，创造更多的就业岗位，推动银发经济的开展。二完善养老体制运行机制社区居家养老事业在本质上是一种社会公益事业，因此离不开社会力量的参与。具体来说，一是要鼓励建立市场化运作的养老效劳机构，完善其管理体制，为社会力量提供平等参与、公平竞争的条件，分发挥市场的根底性作用。二是政府要建立与组织好公办养老机构，发挥其公益性和福利性特点，重点为特殊困难群体提供无偿或者低偿效劳，克制市场效劳的盲目性与逐利性。三是要

20、加快推进事业单位改革，理顺公办养老机构的运行管理机制，引入绩效评估和监视管理容，着重提高公办养老效劳机构的效劳水平和运行效率。四是要推进公办养老机构改制的试点工作，鼓励进展放权搞活，推动一些有条件的养老机构转制成为自负盈亏的企业，鼓励承包，完善法人治理结构。五是要降低准入门槛，简化申办手续和程序，在行政许可和工商登记方面应当为社会力量兴办养老事业提供便捷效劳。三扶持社会化养老机构，扩大效劳供应主体在未来相当长的时期里，老龄化趋势不可逆转，高龄人口比例也将越来越高，养老效劳供应的压力必须通过扩大效劳队伍来解决。通过简政放权、强化政府职能，创新体制机制激发社会活力来加强政府对社会化养老机构的宏观引

21、领，扩大养老效劳供应主体，解决供需不平衡的困境。以居家为根底、以社区为依托、以机构为支撑，加快建立功能完善、规模适度、覆盖城乡的社会养老效劳体系，为老年人提供根本养老效劳。加大对民间资本的扶持与投入力度，在投资、融资、根底设施用地等方面，制定具体扶持政策。地方政府也应加大对养老根底设施的补贴，可对养老机构按人头进展补贴。为确保效劳的公平性，应更要注重对老人的直接补贴，其中包括高龄津贴、效劳补贴、护理补贴等，让困难老人买得起效劳。四加快出台相关法律法规鉴于现有的政策法规难以满足老人效劳的需求，因此有必要加快出台相关政策。首先，在宏观规划上，应当有一部统领全局的社会保障法作为总指导，协调各部门、各

22、社会团体合力办好养老事业。其次，在具体的政策设计上，应当更强调其可操作性和规性，比方说在税收和财政政策方面的优惠要看得见摸得着，在法律定位方面要给非政府组织以一定的地位，鼓励其发挥更大的作用。最后，要统筹协调各种政策，加强各项政策之间的衔接性，并随时做好调整。五转变观念，提高参与积极性首先，政府要认识到社区工作人员是建立社区居家养老体系的主体力量，强化对居家养老工作的重要性的认识，破除旧观念，承受新模式。其次，要加强宣传和沟通，帮助老年人重新认识社区居家养老的优点。例如，政府或社区应当组织一些文体活动、老年学习班、互帮互助活动等，把社区居家养老的优越性实实在在地展示给人们看，从而提高社区居家养老在社会上的知名度和认可度，推动社区居家养老效劳的开展，不断地拓宽为老效劳的深度和广度。六加强大数据