构建政府与社会双赢的制度化体系

1、PAGE PAGE 14构建政府与社会双赢的制度化体系摘要政府与社会之间的关系涉及到政治治理的结构安排。如何从“大政府、小社会”向 “大社会、小政府”发展，政治理论界的专家、学者们通过大量研究提供着各种流派的某种镜鉴。在复旦大学学习期间，笔者试图通过研究分析香港特区政府与第三部门之间关系的发展路径，寻找二者之间行政管理、合作伙伴、契约构建与行政指导的各种关系及发展状况。对于特区政府第三部门提供服务的各项内容的梳理，使我们得以观察第三部门在特区政府活动的概貌，也为内地第三部门的建设提供宝贵的经验。研究认为，欲完善内地第三部门的制度建构，必须通过政务列举制为政府松绑，通过完善法律法规为社会松绑，还

2、要通过有效的制度设计切断“二政府”现象蔓延的途径，构建政府与社会双赢的制度化结构。关键词 政府 第三部门 列举制 二政府1997年的世界发展报告变革世界中的政府指出：“历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必须的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。” 世界银行，变革世界中的政府，中国财政经济出版社1998年版。 为了提高政府的能力和有效性，20世纪80年代以来，全球范围内出现了行政改革的浪潮，行政改革研究也因此成为中国政治学、行政管理学研究中的关键部分。我们知道，香港政府的行政效率历来为世界所称道，也是许多国家和地区的政府学习的典范之一，很多学者都对其进行过深

3、入研究。近年来，系统地研究和总结香港行政改革和行政发展的开拓性学术专著也越来越多，让我们能够全面地、清晰地了解香港社会发展的模式。香港自古就是中国的领土，曾经被英国殖民统治100多年。这样的历史，使它成为整个中国公共管理现代化的一个重要实验场地。对于中国大陆而言，香港为今天的中国在现代化发展的路径上积累了某种具有示范效应的成就，它所建立的是一个以中国人为主体的现代化文明社会。在香港，中国文化的根基虽然依然存在，但是这种存在已与传统的中国文化有所不同。中国文化与西方文化、传统价值与现代价值在这里互相影响，交相辉映，已经出现了一个新型的现代文明结构，这种结构与中国的传统政治文化既不能彻底分割，又存

4、在某种潜在的对立发展机制。香港成功的经验不只在经济发展方面，更重要的应该是它在现代化发展方面积累的经验。在“一国两制”的架构下，中国的现代化道路不会也不必是香港的现代化道路，但香港全面的现代化经验却是中国在建构现代文明秩序探索过程中值得参考和借鉴的。在现代管理学中，公共管理就是“公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务进行管理的社会活动”。 王乐夫、陈干全：“公共管理的公共性及其与社会性之异同析”，中国行政管理，2002年第6期。 这样的概括与传统的公共行政、行政管理相比，公共管理最主要的特征是公共事务治理主体的扩展公共管理的主体不仅包括具有核心作用的政府，也包括非政

5、府的其他部门，特别是第三部门。“第三部门”是一个类似于“公民社会”一样充满歧义的术语。据说，目前关于第三部门有100多种定义。在西方现代管理学中，把现代人类生活的社会分为三个部门，第一部门指政府；第二部门指企业和个人；第三部门指社团组织。 参见秦晖著：政府与企业以外的现代化，浙江人民出版社，1999年。本文关于“第三部门”的理解，主要指除政府和企业以外的社团组织。 我们可以把它理解为政府与市民互动的中介者。在香港特区，一个广为认可的事实是，第三部门已经成为香港特区的一个非常重要的非政府公共管理主体，提供着越来越多的公共服务，扮演着越来越重要的角色。在香港特区政府2004年的施政报告中，特区行政

6、长官曾表示，特区政府“很欣赏社会福利界的非政府机构所做出的贡献，把他们作为特区政府的合作伙伴”。作为提供公共服务的两类不同主体，政府与第三部门之间的关系无疑是一个国家或地区公共管理模式的一个重要层面。本文在研究第三部门时，主要以社会福利服务领域为例，对香港特区的第三部门参与公共管理和公共服务的情况进行研究。一、香港特区政府与第三部门关系的发展 英国占领香港后的一段非常长的历史时期，港英当局对社会福利基本上是漠不关心、放任自流的，只有由华人社会的慈善团体和教会兴办一些救济性质的福利事业。二战结束后，香港第三部门及其提供的公共服务快速发展起来，在不同时期重点也不尽相同：20世纪50年代，主要是志愿

7、福利机构开展救援工作，他们依靠先进国家和海外救济组织的资助与政府一同来为难民提供应急福利服务；60年代随着经济迅速恢复，政府改变态度，从旁观者变为参与者，开始积极参与社会福利事业，民间志愿福利机构仍然扮演着先锋角色，开展试验新型服务，为香港社会福利发展奠定了巩固基础，设立了香港公益金；7080年代，随着政府用于社会福利开支的增加，志愿机构提供服务的迅速扩展和对政府资助的日益依赖，使得志愿机构与政府迅速建立伙伴关系，对公众交代的问题愈来愈受到关注，配合发展了多元化服务；到了90年代，市民越来越要求政府对社会福利做更完善的研究和更好的计划。为了使用于福利服务的公共资源有所交代，政府着手使福利服务的

8、提供合理化并加强了志愿机构和社会福利署的内部管理。在这个过程中，志愿机构也开始加强自己对政府相关政策制定过程的影响力，不断巩固社区网络，让市民认识到志愿机构所提供的服务。进入21世纪，香港面临着许多棘手的社会问题，社会福利界在讲求成本效益、公开问责的原则下，引入了服务素质监察系统、资助及服务协议、整笔拨款模式等新的服务机制。可以说，在过去的50年间，香港社会福利服务由依赖施予救济活动发展到今天拥有专业化和多元化的服务系统，其水平甚至可与世界先进水平相比。社会服务机构汇聚经验和力量，积极参与社会福利政策的策划和检讨，推动创新和富有成效的福利服务，对整体社会福利发展做出了重要贡献。长期以来，香港的

9、民间福利服务机构走的是自我发展、自我管理的道路，民间机构自治倾向表现得十分突出。但是，仅仅有民间自治是不够的，无论服务组织还是行业协会，均存在着一定的特殊利益，在一定条件下可能与公共利益存在矛盾，客观上需要政府出面。政府比行业协会更能代表公共利益，因此更有可能出于公正的需要而进行管理。1997年特区政府成立以来，政府与第三部门之间的关系有了新的发展，在公共服务领域，香港特区政府与第三部门之间存在四重关系：（一）行政管理关系主要指政府作为具有强制性公共权力的管理主体，对作为管理客体的社会服务机构所进行的自上而下的管理。在这个关系中，政府的基本职责是确保社会福利服务的水准和范围能符合市民的愿望。从

10、实际情况看，政府对第三部门履行的行政管理职责主要有以下几个方面：一是对社会服务机构进行宏观管理；二是对社会服务机构进行成立许可制度；三是对社会福利服务组织公开筹款活动开展行政许可制；四是授权行政主体对社会福利服务组织中的社会工作者（已获取认可的硕士、学士、副学士、高级文凭、荣誉文凭等社工学位）进行注册管理；五是对一些社会服务机构进行税收豁免。（二）合作伙伴关系合作伙伴关系是指政府与第三部门作为相对平等的行为主体，在提供社会福利服务方面存在的资源共享和业务互补关系。在香港特区，“资源共享”关系的最重要体现是政府依据一定的原则、采取多种模式对第三部门的经济资助，这种资助是志愿机构运作经费的一个重要

11、的来源；“业务互补”主要是指在提供社会福利服务的具体业务上，香港特区政府和第三部门存在着密切的合作互补，主要表现形式如下：一是香港福利服务的提供者以非政府组织为主（约占85%-90%），政府的作用相对较小（约占10%-15%），在3.1万人的从事社会福利服务的人员中，非政府组织有2.6万人，占全港从事社会福利工作人员的85%左右，占据主要地位。二是在香港的各种福利服务项目中，民间与政府存在一定的分工。有些领域政府是服务的主导者，民间组织是配角。例如在家庭服务方面，政府所直接举办的家庭服务中心机构相当于民间机构的1.8倍，处理的个案数相当于民间机构的3.3倍；有的服务项目几乎完全由民间机构供给，

12、政府参与很少。例如儿童福利服务，无论是院舍照顾、社区照顾还是幼儿园，几乎都是民间组织的领域。这些服务相关机构共522家，政府办的只有4家，所占比重不到1%；其业务涉及46308名受益人，而政府机构的服务对象只有393人，所占比重也不到1%。残疾人福利也是如此，无论是技能训练、劳动就业还是住宿照顾，几乎都是由民间供给，相关的机构共324家，其中政府办的只有15家，所占比重不到5%。此外，还有综合性的社区服务中心，全部都是由非政府组织经办。有些服务项目中，政府与非政府机构提供的服务大体相当。例如在老年院舍服务中，政府和非政府部门各自拥有的床位数大致相当。三是政府虽然直接提供社会服务，但在业务上它并

13、不是与民间组织的服务进行竞争，而是弥补民间组织的不足，开拓一些民间组织尚未开展的服务。比如政府通过设立儿童保护机构，诸如领养服务、寄养服务、儿童保护、由法院转交的儿童监护等业务，基本上是由政府机构负责，很少由民间机构参与。相比之下，民间机构在这个领域的参与主要是儿童院舍服务、非院舍服务以及幼儿园等政策性较弱、不需要权威的纯粹的服务性业务。在政府与第三部门的合作关系中，还是一种特殊形态是决策互动关系，主要表现在两个方面：一是政府在政策过程中对第三部门的意见咨询；二是第三部门对政策的决策意见表达。（三）契约关系这种关系指的是政府与第三部门的合作关系逐渐向契约关系转化。香港特区政府为了改善社会福利资

14、助制度，决定在资助和监察两个方面引入一系列的措施，以确保这项服务能够达到既定目标。这一系列服务监察及资助制度的改善措施旨在奠定一个基础，使政府与提供服务的机构能携手共同改善社会服务的规划范畴及程序，从而提供一个规范与机制，使政府与第三部门能在一个有条理的决策过程中，以最能符合成本效益的方法，运用社会资源，来提供合适的社会服务，以满足社会上不断转变的需要。其主要运行方式如下：1.推行整笔拨款的资助方式 有学者认为，香港特区过去的福利津贴制度基本上是一种“集体计划”的制度，曾为社会福利服务带来了良好的效果，但随着时间推移，这一制度也产生了许多消极后果：标准化的结果导致官僚化与僵化，未能机动及有弹性

15、运用资源；这一制度令第三部门组织成为二等的政府部门，既未能有作为政府部门的优势，也未能发挥志愿机构的弹性和机动性；在志愿机构中的工作人员不自觉地削弱了对机构的认同感，许多时候会把自己视为半个公务员，因而志愿机构的文化也越来越薄弱，特有的优点几乎不存在。为了迎合社会需要的转变，政府希望推行这样一种新制度，达到下列目标：（1）让非政府机构在运作上有更大自主权，以便配合转变中的社会需要；（2）提高效率和成效；（3）改善服务素质和表现；（4）鼓励以创新的形式提供服务；（5）顾及各区本身的需求，并按照当前的社会需要而灵活地运用资源。按照新制度设计要求，用整笔拨款的形式代替原有的仿真成本资助模式及修订标准

16、成本资助模式，成为香港特区对从事社会福利服务的非政府机构资助方式改革的核心内容，这个制度旨在改变以往政府对受资助机构过于着重资源投入管制的津贴制度。在这种制度下，政府不会再就受资助机构的人员编制、薪酬水平及个别开支项目设定资源进行控制，也使得受资助机构可以在服务单位内灵活调配资金。2.加强对公共资源使用的公众问责性对志愿机构的资助所用是要列入政府财政开支的，因此必须有作为该开支项目的管制人员对这些开支负责并承担公众问责。在香港新的资助制度下，设立了包括一个社会福利署署长在内的承担公众问责的架构，以确保接受政府资助的机构在使用公共资源方面，能够通过社会福利署署长承受公众的问责。在香港特区，作为执

17、行政府社会福利政策的部门首长，社会福利署署长有责任确保无论是由社会福利署或由社会福利机构提供的服务，即使在不断转变的环境中，均能持续达到政府的政策目标，因此署长必须与服务提供者紧密合作，检讨所提供服务的成效。同时，作为社会福利津贴的管制人员，他又有责任确保各机构能够妥善地和有效地策划、推行和评估由政府资助的服务，并定期取得服务提供者的响应意见。在实践中，署长需要通过立法会的每年拨款来取得用于资助活动的公共资源。在资源容许的情况下，署长负责批核所有整笔拨款的申请及其续领申请。在发放津贴时，署长必须时刻遵守政府的整体资助政策及指引。署长必须向机构发放所有经修订的津贴政策及指引，并以合适及有效的方式

18、确保机构遵从规定。社会福利署会进行服务表现评估及审核，并向机构管理层指出任何运作上的不当现象，以及建议修正、改善的办法。社会福利署署长必须负责向立法局辖下政府账目委员会解释及交代经审计署署长发现在整笔拨款分配方面出现任何不当或管理不善的情况，或对于机构运用拨款方面的系统、效率及成效的任何情况。同时，在这种新的制度下，受资助机构必须有效管理和运作受津贴及资助服务协议管辖的服务和活动，并维持符合成本效益的管理。这就要求受资助机构也要建立问责机制，并且能够灵活和主动地回应社会不断转变需求。在实践中，接受整笔拨款及其他社会福利资助的机构必须就公共资源的正当和审慎运用方面向社会福利署及公众直接负责。机构

19、董事会和管理层有责任妥善地管理整笔拨款的运作，同时确保整笔拨款的运用须符合津贴及资助服务协议所订明的要求和目标，并依照其所规定的条件。受资助机构须尽力达到最符合经济效益的方式运用整笔拨款的期望，并不得偏离既定用途。对于社会福利署进行服务表现评核及审核时发现的任何不当表现，受资助机构必须迅速修正。倘若该机构停止运营，必须把整笔拨款中任何未运用的余款及累积储备金退回政府；同时必须在停止运营后2个月内向政府呈交截止最后运营日期间的审核账目和财务报告。3.加强对受资助机构的财务管理在新的资助制度下，社会福利署对受资助机构在财务会计、外部审计及资助审查方面提出明确要求。财务会计方面，政府为受资助机构订明

20、会计账目及记录、财务申报及内部控制的基本要求；内部控制方面，受资助机构按其性质、大小或所提供的服务，必须确立足够的内部控制。社会福利署在资助审查后，会向机构提出改善内部控制程序的建议；外部审计方面，受资助机构必须委托外部核数师对年度财务报告进行独立审查，而且这种审查要符合香港会计师公会所颁布的执业指引。4.建立服务表现监察制度这是社会福利署与受资助机构为了确保公众能够获得优质社会福利服务，并增加提供福利服务过程中的问责性，共同合作推行的一项适用于他们所营办的所有服务单位的制度。接受整笔拨款及其他社会福利资助的服务单位，其所营办的每项资助服务均必须符合与政府订立的津贴及资助服务协议和有关协议界定

21、需提供的服务及所要求达到的表现标准，包括服务素质、表现成果以及基本服务规定，这个规定应涵盖服务目标、范围和优先次序，以配合不断转变的社会需要。同时，津贴及资助服务协议也列出社会福利署作为资助者及非政府机构作为服务营办者，双方各自的角色、要求和责任。1999年以来，社会福利署共制定了19项服务素质标准，每项标准均有一套准则及评估指标说明。这些准则及评估指标均为一般性基本要求，服务营办机构可根据不同要求，以合适的方法应用于个别服务类或服务单位中，以符合所有“服务素质标准”的要求。社会福利署辖下的服务表现事务组负责执行服务表现监察制度下所规定的表现评估，目的是要客观地评估服务表现，并根据津贴及资助服

22、务协议、服务素质标准及一套有系统的评估程序来建议改善服务方向。（四）行政指导关系这种关系也可以理解为政府与第三部门的行政管理关系发生异化，政府对第三部门组织由管理向行政指导转化。这里所说的行政指导，是政府为了一定的行政管理目的，对于私人或公共团体，通过劝告、建议、指导等非权力手段进行引导，取得对方的赞同与主动配合，沿着政府所希望的方向和路径发展，达到双方满意效果的非权力性的行政行为。显然，与行政管理关系相比，行政指导关系最大的特点是政府的行为不具有强制性。这主要表现在政府为受资助机构制定“最佳管理方法”的指引上。在香港特区，为了协助受资助机构符合整笔拨款所给予的灵活性和问责性的要求，社会福利署

23、向各受资助机构提供包括机构管理、人力资源管理及内部审核三个方面内容的“最佳管理方法”指引。二、对香港特区与内地第三部门公共服务体系建设的对比分析目前，特区第三部门提供的公共服务十分多元化，除家庭、社区、儿童、青少年、康复等服务外，近年来更与不同界别合作，发展各类型的创新服务，如雇员再培训课程、长期病患者支持服务、艾滋病教育、市区重建社工队等，范围涉及劳工、就业、教育、医疗、房屋、市区重建、交通、扶贫、国际救援等。概括来说，香港特区第三部门提供的公共服务主要包括儿童及青少年服务、家庭及社区服务、安老服务、康复服务等四个方面：一是儿童及青少年服务方面，目标是为不同能力及处境者提供机会、辅导及支持，

24、以致他们可以各展所长，为成年生活做好准备，成为一个思想成熟及对社会有贡献的良好市民。服务工作的重点是培养个人能力，促进儿童及青少年的健康成长；推动青少年参与以及发展义务工作精神，达到提升青年人社会及国家意识；支持处于弱势或有特别需要的儿童及青少年。二是安老服务方面，90%以上是由非政府机构提供的，主要包括安老院舍及社区支持服务两种类型。其中，院舍服务是为那些由于生理、社会及其他因素而未能在家中得到适当照顾的长者，提供院舍居住，并按他们不同程度的护理需要在日常生活中提供协助。三是社区支持服务主要是协助长者尽量留在社区中安度晚年，同时为老者提供百余项生活支持。家庭与社区服务方面，主要是从个人、家庭

25、及社区层面介入，以强化家庭的支持和关怀功能，推动自助互助积极参与社区的动力，提升家庭及社区的生活素质，最终达到社区和谐。四是康复服务方面，对象是香港34.40万残疾人和88.27万长期病患者，主要是由社会福利署提供资助，由约50间非政府机构营办，2005年2006年度总开支预算达26亿港币。随着经济社会的不断发展，第三部门在香港的公共管理和公共服务过程中扮演着越来越重要的角色，作出了重要贡献。其重要性主要表现为：一是提升人力资源素质。配合教育改革，社会服务机构推动全方位学习。为儿童及青少年开拓成长空间，让他们发挥潜能、开阔视野、服务社会；与学校合作，社会服务机构为学生进行保底及拔尖，提高他们面

26、对逆境的处理能力；设立长者大学，创办长者进修学校，促进长者教育水平不断提高，让他们继续贡献经验和知识，实现老有所为。二是协助市民自力更生。主要是为弱势社群拓展就业空间，支持贫穷家庭自力更生。在香港，许多社会服务机构经常是主动协助那些已经失业或面临失业的高危族群接受培训，提高竞争能力。有的机构还为弱势社群开发新的工种，为他们创造就业空间。对于生活在贫困边缘甚至贫穷线以下的市民，除了特区政府按综援制度提供基本生活保障外，民间社会服务机构也致力协助贫穷家庭自力更生。三是凝聚家庭力量。体现在：持续照顾体弱者，支持家庭照顾者；增添家庭凝聚力；聆听困扰中的声音；抵抗暴力与自毁。四是促进社区团结。主要包括：

27、让伤健共享社会；建立融合社区，维护平等机会；推动义工运动，倡导义务精神等。香港特区的第三部门发展是相当完善的，在这方面我们内地还有许多路要走。党的十七大指出：“建设和谐社会是这个时代的主题”，“我们必须在经济又好又快发展的基础上，推进各项社会事业健康发展，千方百计改善民生，努力使全国人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，不断加快和谐社会建设步伐”。这段话饱含着党和政府为全国人民谋福祉过上殷实生活的决心，也概括了全国上下在公共服务方面的具体内容。以中国油城大庆社会救助事业为例,大庆现有城市“低保”对象84万人，占全市城镇人口的54；农村“低保”对象62万人，占全市农村人口的47。

28、大庆市在为社会提供公共服务方面在全国来说也是做得比较好的地方，特别是对困难群体的救助方式独树一帜，它不是停留在贫有所济的简单层面上，而是全方位地为特困群体做到了困有所帮、住有所居、病有所医、学有所就，让政府温暖的阳光一点一点儿撒在“低保”人群生活的每一个角落。大庆在全国首创了“十位一体”的救助体系，“十位一体”的内容包括基本生活、就医、就学、就业、住房、供热物业、法律援助、数字电视收费、医疗保险费用补贴、物价调解补贴等十个方面。2001年以来,大庆先后五次提高城市低保标准，由每人每月110元提高到了目前的300元，救助对象由当初的4000余人增加到目前的84万人。农村低保自2006年底建立以来

29、，先后三次提高标准，目前达到人均900元年1044元年。迄今为止，大庆市已有10万人受益于这个救助体系，先后解决了百姓的“三大难”：“安居难”从给房子到给补贴，“上学难”由一次救助变为全过程救助，“治病难”由医后报销变为医前救助与医后救助相结合。总体上看，中国内地的社会公共服务事业大的方面包括全民教育、公共卫生、文化建设、劳动和社会保障、公共安全与稳定，等等，小的方面包括每个人的衣、行，住、行的方方面面。可以说，与香港特区比，我们内地公共服务不差内容，甚至更要全面，但是我们的质量还有差距，工作的模式还需要优化。三、香港特区第三部门的发展对内地的启示与借鉴在中国传统的行政管理模式下，公共服务主要

30、是由政府来提供和实现的，大到与每个人息息相关的科技教育卫生文化事业，小到每个人每个家庭都离不开的衣食住行，大部分如此，也正因此，政府的职能显得过于庞大。这种情况在计划经济时期十分严重，随着政府机构改革和职能转变的不断推进，这种情形虽然有所改善，但是还没有达到现代化国家政府职能建构的要求。在现代公共管理学中，政府职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应当承担的职责和所具有的功能。在我国，政府职能从过程角度包括计划、组织、协调、监控职能，从活动内容看包括宏观经济调控、提供公共产品服务、强化市场监管、加强社会管理。这里所说的“提供公共产品服务”就是由政府来发展社会公益、福利事业，为社会

31、提供某些无偿服务。随着市场经济在我国的深入发展，长期形成的“大政府、小社会”管理模式已经越来越难以适应需求现代化国家发展的要求，构建政府和社会分离的新型管理模式成为必然。在这里，有三个方面需要注意改革和完善：（一）通过政务列举制为政府松绑按照管理科学的一般运行规律，欲节约管理资源，提高管理绩效，一个可取的策略就是根据工作的性质划分合理的事权范围。因此，对于任何一个部门来说，都必须确立自身的工作范围，如此一来，就既可以防止部分政府机关权力越位现象的发生，又可以防止第三部门权利与资源不足所造成的矛盾。按照公权力的运行逻辑，政府部门的权力如果不加合理的限制，几乎无一例外地会出现权力越位的现象。因此，

32、采取列举制规范政府的政务范围就成为在所必需。列举制就是通过辩论和价值澄清明确政府必须做什么，不能做什么。政府能做什么，要逐一列举下来，超过这个事权范围，就不属于政府应当做的工作，政府应当退出。采取列举制，将政府的政务工作范围列举好了，如果政府要扩大事权，就要通过立法和听证渠道获得公民的同意。如果公民拒绝政府权力扩张，那么政府就必须守持在既定的事权范围以内。否则，就是行政干预了立法，侵夺了民权。正如已被普遍讨论的那样，政府行政体制改革，如果还仅仅停留在行动权力的内部分权和重新配置上，它所关注的便还仍然只能是行政效率问题，而不太可能从根本上解决行政权力一枝独大的公正问题。政府必须把包揽的事情逐渐交

33、给社会。这是我们最该向香港特区借鉴的一点，就是要把凡不该政府做的坚决退出，即使市场或社会组织做不好的，政府也要充分放手，积极创造条件支持社会组织和企业去做。以外来流动人口的义务教育为例，在上海的一项调查资料显示，目前上海全日制公办学校共接纳24.75万名外来流动人口子女就读，占外来流动人口子女总数的61.61%；66所以招收农民工同住子女为主的民办小学接受政府委托，共免费招收农民工子女5.12万名就读，占外来流动人口子女总数的12.75%。这是在中国民办教育相对发达的大城市的调查，我们暂不去说还有多少农民工的孩子没有上学，分析一下民办小学的比例就会发现，在中国教育事业的发展中，公办教育还是绝对

34、的主体，这是我们和香港比较时应当关注的一个方面。事实上，无论是幼儿园、小学、中学，还是培养高等人才的大学，政府办学既受资金短缺的限制，又受到资源分配不均的阻碍，使得许多方面做得不是很好，为什么就不能让社会、让那些关心关注教育事业的人士来做呢？在全国实施城乡免费义务教育的大背景下，政府更应当把能够放给社会、社会也能够办好的部分教育放权下去，进一步扩大社会民办教育的范围，只要政府把质量标准确定好就够了。不仅是义务教育需要强化民办，高等教育也是如此。在最近的一次研讨会上，知名律师周泽谈到将清华、北大改成民办高校的话题。这样的话题在中国自然会引起极大的争议。有人认为，公立大学民办化实乃天方夜谭，更何况

35、是北大、清华这样的全中国数一数二的高等学府。事实上，类似“公立大学的私有化”的思路，其实是值得我国中长期教育改革与发展规划纲要制订者们借鉴与考虑的，或是一条拓宽高等教育资源、建立高等教育市场竞争机制的切实路径。我国目前共有普通高等学校2263所，全国各类高等教育总规模达到2907万人，其中，民办高校640所，在校生401.3万人。民办高等教育在我国高等教育中所占比例太小，是不争的事实。而公办高等学校比重过大，对我国高等教育的健康发展是不利的。具体表现在以下几方面：一是优质教育资源困境无法突破。虽然我国高等教育规模已经世界第一，但优质高等教育资源仍旧稀缺，每年高考竞争的激烈程度，并未因大学招生数

36、的增加而降低。甚至在很多考生和家长心中，考上一本才算“考上大学”。而几乎所有一本高校，都是公办(只有少数几所由中外合作办学)。优质高等教育资源缺乏的一个重要原因是，财政支持高等教育发展的力度有限统计资料显示，我国高校欠债超过2000亿，其中相当部分集中在公办大学。在巨大的债务压力下，一些公办学校压缩办学成本，导致教育质量下降，以致人们只对一本高校的教育质量有信心。二是高校总体的自主性不足。公办高校的自主权一方面受制于本身财政不独立，中央或地方政府出了钱，必然要求学校在办学中让渡一部分权力，比如要求高校增加本地招生名额等。加之我国高校没有法人治理结构，虽然高等教育法明确规定大学拥有7项办学自主权

37、，但至今尚未得以落实。另一方面，大学因行政级别与制度的保护而缺乏自主意识，我国公办大学拥有从副厅到副部的行政级别，部分校领导想得更多的是如何做好官员，而不是当好教育家。三是打压了民办学校的生存空间。现今的公办大学，根本不用担心自己的办学地位受到挑战，因为在学生招生、培养和就业中，公办学校有明显的制度优势，比如不少地方就把民办本科列为三本，放在一本、二本之后招生，把民办高职列为专二批次，放在公办高职专一批次后招生。也就是说，即便办得再差，公办本科、高职招到的学生都比民办的好。在助学贷款、就业中，民办学校学生也较难获得与公办学生一样的地位。另外，与一些发达国家照样给予私立大学一定的经费资助(包括直

38、接拨款与项目支持)不同，我国不少民办高校很难获得政府的资金支持，完全依靠学费办学的民办高校，收费自然比公办高校要高。招生批次靠后、学费标准高，使得民办学校的招生压力巨大，而且也给学生和家长“民办学校不正规”之感。针对这些问题，将部分公办大学转为民办，可能会直到更好的效果对政府而言，在更多民间资金进入高教领域之后，可以把更多的教育经费转向义务教育领域，提高义务教育的重量；对高等教育而言，财政的相对独立性，会增加大学的话语权，资金来源的多元化，无疑也会提升学校的办学主体地位，公办转为民办取消级别后，大学会逐渐淡化行政色彩；对民办教育而言，如果有一批目前的重点高校转制进入民办行列，将改变民办总是三流

39、（甚至不入流）学校的印象，会吸引更多的民间资金进入教育领域，给民办教育发展创造良好环境。更重要的是，通过所有高校平等竞争，会让办学回到教育规律上来，重视提高教育质量，高等教育才可能给受教育的人更高的回报。（二）通过完善法律法规为社会松绑现在政府的强势和民间组织的弱势主要都是法律不完备所造成的。关于政府和民间组织的立法应该解决好以下三个方面的问题。一是明确规定政府的事权范围。二是明确规定民间组织的事权范围。三是明确在特定条件下政府与民间组织事权转化的范围。目前的法律在这些方面是存在漏洞的，因为在以上三个方面均缺少切实可行的法理依据。因此，通过立法重建政府与民间组织之间的关系，既能够为政府减负，又

40、能够为民间组织松绑。目前问题的关键就在于政府对于社会组织发育和成长的约束力太强而社会组织自身的空间太小。如果要把不适当的政府职能向社会组织转移，就要考虑相关的法律法规是否为社会组织松绑提供有力地支持。目前来看，由于我国政府具有对社会形成强制性约束的历史渊源，造成了立法体系对民间组织的诉求反应不力的现实状况。因此，如果要坚定发展民间组织，就必须通过立法为民间组织松绑。通过立法，清除诸多束缚社会组织发育的制度壁垒。当前我国各级政府在改革开放和社会发展中处于优势和主导地位，客观环境塑造了“大政府、小社会”的格局，这种格局的如果进一步制度化就会对社会自主发展带来一定的负面影响。通过立法奠定政府与社会组

41、织达成良性互动制度的基础就成为在所必需。如果不从当下通过立法入手改革和完善二者之间的关系，二者之间的良性关系建构不但难以达成，反而由于政府强势的路径依赖，进一步恶化其间的关系，也不能为社会组织有效松绑。我国内地没有经历香港特区那样的历史，没有培养出发达的第三部门。在立法层面，我们必须赋予社会组织更大的服务范围、工作权限和利益所得；在行政管理层面，我们必须扶持社会组织从事更加广泛领域的公共服务；在社会层面，我们必须引导广大公民学会找社会办事，而不是找市长、找警察。我们要通过方方面面的努力，让社会组织逐渐适应并有能力承担起这些职能。社会组织必须实现自行管理，如各类行业协会和城乡居民自治组织以及社会

42、中介组织，可以在社会的自我管理上发挥越来越多的作用。（三）杜绝“二政府”现象的出现香港特区原来的福利津贴制度之所以要进行改革，一个重要原因就是第三部门中的志愿机构许多工作人员经常会把自己视为半个公务员。如果这种趋势越来越重的话，志愿机构也会形成一种“集体情绪”，甚至把自己视为一级政府，这样一来，政府机构和民间机构的界限就会不断冲淡，政府机构就有代理民间机构的可能。这种情形对于内地的政府机关来说更为普遍。在内地，绝大多数行业协会依托政府主管，有的还被设置成政府部门分流人员的过渡性组织，就这样，这些组织本身就带有某种行政化色彩。这些被称为“二政府”的行业协会的成长，乃是宏观的制度环境所造成的。比如，内地公民如果要申请成立社会组织，必须要去民政部门登记，而登记条件之一，就是要有政府业务主管单位成为该组织的挂靠单位，否则就只能通过工商部门的登记获得合法身份