解析民事诉讼中的行政先决问题

1、解析民事诉讼中的行政先决问 题民事诉讼中的行政先决问题张金国 范 薇随着行政权在国家管理领域的扩张以及在社会公共 事务中的延伸，越来越多的民事活动被置于行政机关的 管制和约束之下。例如：房地产关系的成立、变更、消 灭必须在房管局履行登记程序 ; 专利权、商标权的取得 必须通过专利局与商标局的授权行为 ; 道路交通事故责 任的承担要以公安部门的道路交通事故责任认定为依据 等等。在这个大背景下，传统民事诉讼中的部分普通民 事纠纷也因为行政行为的介入而变得繁琐复杂。在民事 诉讼中，一方当事人将行政行为作为证明其请求的证据 向法院提出，而另一方当事人以该行政问题违法或不能 成立作为抗辩的理由，致使民事

2、诉讼标的的解决要以解 决某个当事人争议的行政问题为前提，虽然该行政问题 并不是当事人争议的主要标的，但它决定着民事案件的 最终解决结果， 构成民事纠纷解决的先决条件。 近年来， 民事诉讼中的行政先决问题在我国诉讼实践中的出现频 率日益增高。众所周知，我国的行政争议与民事争议属于两类不同性质的诉讼，这恰恰成为此类案件在诉讼中 诸多瓶颈产生的根源所在。关于在民事诉讼中双方当事 人对行政先决问题产生争议应当如何处理的问题，理论 界尚未达成一致看法，在实践中，各地各级人民法院的 做法也是莫衷一是。这种情况不仅无法使问题得到有效 解决，也不利于维护国家整体诉讼制度的权威性。本文 通过对我国现行立法及司法

3、实践进行分析，在借鉴国外 各国法律规定的基础上，力图为此问题的解决寻找新的 视野。一、民事诉讼中证据效力与行政行为公定力之冲突 分析（ 一 ） 行政行为的公定力按照目前的主流学说，行政行为自成立时起，就具 有公定力、确定力、拘束力和执行力四个方面。其中， 公定力被认为是其他三力的基础和前提。最早，德国行 政法学的奠基人奥托 ?麦耶就对公定力的含义做了阐 述，日本学者美浓部达吉继承了上述思想，并明确提出 公定力概念，后又经田中二郎等人鼓吹，该理论遂成为 日本之通说，并对我国行政法学的发展产生深远影响。 按照此学说，所谓公定力，即行政行为自其成立之后， 不管合法与否，对所有的机关、组织或个人就产生

4、了拘 束力 ; 在未经有权机关依照法定程序，根据法定理由撤 销之前，无论是行政行为的作出机关，行为所指向的相 对人，行为所涉及的利害关系人，还是其他国家机关或 个人，都有尊重它的义务，不得任意对抗或否定之。行 政行为的公定力，是行政行为区别于民事行为的重要标 志。它表达了一种理念，尽管任何一个行政行为都存在 合法与违法两个可能性，即使是违法的行政行为，在未 经有权机关以法定程序撤销之前，都暂且推定为合法， 所有国家机关、社会组织和个人都必须尊重其法律效力。 即使有人对行政行为的合法性提出质疑，也必须依据我 国法律规定，申请行政复议或提起行政诉讼。行政复议 机关或者人民法院行政审判庭对有瑕疵的行

5、政行为，可 以予以撤销。撤销的效力以溯及既往为原则，从而使行 政行为恢复到其未作出之前的状态。（ 二 ） 民事诉讼中的证据效力证据一词在证据法学中被称为诉讼证据，是指能够 证明案件事实的依据。在民事诉讼中，案件事实是已经 发生的事实。法院要对当事人有争议的民事法律关系作 出正确的裁判，必须建立在对该民事法律关系产生、变 更或消灭的事实予以认识的基础上， 而要认识这些事实， 就必须借助于各种证据。当事人为了证明其诉讼主张， 达到胜诉的目的，自然会将对己有利的证据材料提供给 法庭，甚至，还会故意制造假证据向法庭提供。在法官 接触的所有证据中，有真有假、有合法的有不合法的、 有与案件事实相关联有的有

6、与案件事实不相关联的。我 国民事诉讼法第 63 条、 64 条第一款规定，民事诉 讼中的证据“必须查证属实，才能作为认定事实的根 据”，“人民法院应当依照法定程序，全面的、客观的 审查核实证据。”法官必须按照证据规则的要求，组织 当事人进行质证，在当事人提交的所有证据材料中，排 除那些不具备定案依据的证据材料，筛选出能够定案的 证据材料。作为诉讼的证据应具备何种基本属性，在我 国法律上虽无明文规定，但在诉讼实践和理论中，基本 上都认为能够定案的证据材料应当具备客观性、关联性 和合法性“三性”。其中证据的客观性是指证据应当具 有能够客观反映案件事实真相的属性。证据的关联性是 指证据要与案件的待证

7、事实具有一定的关系，这种关系 是指证据与意图证明的争议事实之间存在着合理的关 系。证据的合法性，是指作为证据的某些事实必须以法 律规定的特殊形式存在，并且证据的提供、收集、调查 和保全应符合法定程序。只有具备了这三个属性，证据 材料才具有证据资格即证据能力。（ 三 ） 行政先决的公定力与证据效力之间的冲突民事诉讼的任务是在平等主体的当事人的参加下， 查清事实，分清是非，依法确认当事人之间的民事权利 和义务关系，维护当事人的合法民事权益。具体行政行 为是行为人行使某项民事权利的依据，在民事诉讼的过 程中，当事人为了证明请求司法保护的民事权益的合法 性，必然要提供具体行政行为加以证明。具体行政行为

8、 是证明当事人主张的重要依据，但不是唯一的证据。我 国目前的法治并不完善，尤其违宪审查监督机制更不健 全，加之一部分行政执法人员业务素质较差，或知识水 平不够等其他客观原因，并不是所有的当事人作为证据 使用的具体行政行为都符合定案证据必须具有合法性、 关联性、客观性三种属性。从证据理论的角度来说，人 民法院审查民事诉讼中作为证据的具体行政行为是权力 也是职责。而具体行政行为具有公定力，只有合法权益受到具 体行政行为侵害的人才有权通过行政复议条例及行政诉 讼法规定提起行政复议或行政诉讼，行政复议机关或者 人民法院行政审判庭对有瑕疵的行政行为，可以予以撤 销或变更。民事审判不能直接制约行政权，在民

9、事诉讼 中法院不能推翻其公定力，不能轻易否定其证据效力。 如果民事诉讼对行政行为进行实质性审查，就会构成民 事审判权对行政权的不当干预，混淆民事诉讼与行政诉 讼的界限。二、行政先决问题的审理现状（ 一 ） 我国民事诉讼中解决行政先决问题的现有理 论模式评述民事审判庭直接对行政先决问题进行审理该主张认为具体行政行为是当事人作为支持自己主 张事实的证据或作为抗辩理由的证据出示给法庭，因此 法院应当依照证据规则对其进行审查。此方案便于全面 处理具体行政行为和民事争议，防止出现一事两庭 （ 民 事庭和行政庭 ） 审理而导致的民事判决和行政判决不一 致的局面，维护法院判决的严肃性和权威性。但是，此 方法

10、会构成民事审判权对行政权的不当干预，混淆民事 诉讼和行政诉讼的界限。我国现行诉讼法并无民事附带 行政诉讼的规定，由民事审判庭在一案中适用两种诉讼 程序，缺乏法律依据。而且，民事附带行政诉讼在具体 操作上也有很多困难。例如，民事审判庭的审判人员往 往缺少专业的行政诉讼业务知识 ; 作出该具体行政行为 的行政机关无当事人诉讼地位等。避开具体行政行为的合法性，依据民事实体法对 案件作出裁判该主张认为，对于民事诉讼中的行政先决问题发生 的争议，可以避开已经作出的具体行政行为，依据相关 的民事实体法律规定，结合现有证据，直接对案件作出 裁判，而无需考虑行政机关已作出的行政行为。此方案 便于提高效率，避免

11、民事审判权不当干预行政权的负面 效应。至于在审理中发现了行政行为确有错误时，可以告知当事人以行政诉讼或行政复议等方式加以解决。但 是它的缺陷也是明显的，民事审判庭虽然避开具体行政 行为的合法性，但是具体行政行为在未经法定程序予以 撤销之前仍然有法律效力。如此就可能出现人民法院裁 判书与行政机关文书相矛盾的局面，导致司法权与行政 权的严重冲突，不仅难以解决争议而且还会产生新的争 议。尊重具体行政行为的效力，直接适用已经作出的 具体行政行为这种观点即主张民事诉讼无权审理具体行政行为， 应当尊重行政行为的公定力。此方案的优点是尊重了行 政权，保证了民事诉讼的效率，有利于民事案件的及时 审结，但是具体

12、行政行为难免有错，民事审判庭无条件 尊重其效力并据此作出裁判，容易造成错判。中止民事诉讼，通过其它方式先解决行政争议这种观点主张在民事诉讼中若遇见行政先决，则应 先中止民事诉讼，然后采取当事人提起行政诉讼或行政 复议，或者由民事审判庭直接将案件移送到行政审判庭 的方式先对行政问题加以解决之后，民事审判庭再依据 行政诉讼或行政复议的结果作出民事判决。此方案优点 是区分了案件性质，由法定的审查具体行政行为合法性 机构行政审判庭审查具体行政行为，保障了案件审理的 准确合法，同时也充分体现了对当事人行政诉权的尊重。 但问题是诉讼中止的依据是什么 ?众所周知，诉讼中止 是指在诉讼进行过程中，由于某种法定

13、情形的出现而使 本案诉讼活动难以继续进行时，受诉人民法院据此裁定 暂停本案诉讼程序的制度。我国民事诉讼法 136 条规定 的诉讼中止的法定情形中，主要有以下几种：“ （ 一 ） 一 方当事人死亡，需要等待继承人表明是否参加诉讼 的;（ 二） 一方当事人丧失诉讼行为能力，尚未确定法定 代理人的 ;（ 三） 作为一方当事人的法人或者其他组织终 止，尚未确定权利义务承受人的 ;（ 四） 一方当事人因不 可抗拒的事由，不能参加诉讼的 ;（ 五 ） 本案必须以另一 案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的。 （ 六） 其他 应当中止诉讼的情形。”其中的第 （ 五） 便是采取此种观 点的学者主张中止民事诉讼

14、的依据。但是，如果仔细推 敲，会发现此时行政诉讼尚未提起，何来“另一案”? 因此，用此规定作为依据是不能成立的。况且中止民事 诉讼后，如果当事人不提起行政诉讼，法院将面对着一 个无法解决的难题：恢复审理，因缺少行政审判的裁决 而无法进行 ; 不恢复审理，民事诉讼只好一直“中止” 下去。民事审判庭强行把案件移送行政审判庭的方式虽 可避免因中止民事诉讼建议当事人提起行政诉讼而当事 人却未提起行政诉讼致使其合法权益得不到保障的弊 端，但是这种处理方式没有法律依据，且侵犯了当事人 的诉权。总之，以上四种方案都各有缺陷，不能很好地解决 问题。（ 二 ） 世界主要法治国家和地区对行政先决问题的 立法我国实

15、践中，对民事诉讼中行政先决问题的处理方 法多种多样，但最终确定哪一种方式最为合适也是一个 见仁见智的问题。所谓“它山之石，可以攻玉”，对这 类问题，我们通过考查其他国家和地区的处理措施，分 析其利弊，在此基础上结合中国的现实国情着手构建处 理此问题的机制或许不失为一个便捷的路径，以下，笔 者试述之。在英美法系国家，采一元裁判体制，所有案件均由 同一法院审理，也没有民事审判庭和行政审判庭之分， 行政诉讼基本上是按照民事诉讼程序进行的，在审理民 事案件的过程中，即使碰到行政行为的效力问题，普通 法院均可以直接解决，先决问题也失去了存在的基础。 大陆法系有公法与私法的区分，设置了两套平行并列的 普通

16、法院和行政法院系统。民事行为的效力属于私法问 题，行政行为的效力属于公法问题，在解决公法与私法 纠纷时，亦遵循不同的法律原则和诉讼规则。普通法院 在审理民事案件的过程中碰到行政行为，这就发生是由 普通法院还是由行政法院解决行政行为效力管辖权问题，从而导致行政行为构成民事诉讼先决问题的产生。 下面以大陆法系的几个代表性国家和地区为例，不妨了 解他们处理民事诉讼先决问题的具体方法。法国法国被称为行政法的母国，其法院系统比较完善， 最大特色是采用司法法院与行政法院两个不同的审判系 统，即审理民事刑事案件的司法法院与审理行政案件的 行政法院是两个不同的，各自分立的法院体系，并建立 权限争议法庭处理两个

17、法院之间可能产生的管辖权争议 和判决冲突。对于普通法院管辖的诉讼依赖于行政法院 管辖诉讼之解决的情形，在法国被称为附属问题，采取 审判前提原则解决。普通法院应中止诉讼，由利害关系 人就附属问题向有管辖权的行政法院起诉，原受诉普通 法院则根据行政法院对附属问题的判决作出案件本身的 判决。如果某具体行政行为的违法性质十分明显，由受 诉法院审查不具困难时，可由受诉法院自己直接决定。 在法国，根据司法判例， 对于行政机关实施的暴力行为， 即指“行政机关严重地、明显地违反法律，损害公民的 财产权和基本自由的执行行为”，普通法院有管辖权。德国在德国，行政法院法第 94 条规定：“对受诉争执 的判决的一部或

18、全部取决于另一法律关系是否存在，而该法律关系为另一具有诉讼系属的案件的标的，或须由 另一行政机关作出确认的，法院可将诉讼中止，直至另 一诉讼的审结或行政机关作出所有决定。符合诉讼集中 原则时，法院也可根据申请，将审理中止，以便对程序 或形式瑕疵作出补正。”可见在德国，出于对管辖权的 尊重，民事法院在遇到行政诉讼先决问题时不能直接进 行审查判断，必须中止本案民事诉讼的审理，将有关先 决问题送行政法院裁判。根据德国联邦德国行政程序 法的规定，只有当行政行为无效时，普通法院才可以 直接否定其效力。日本日本法院对此行政行为构成民事诉讼先决问题时， 适用当事人诉讼制度。即行政机关为确认或形成一种私 法上

19、的法律关系而做出决定，当法律关系中的一方当事 人不服，提起以另一方当事人为被告的诉讼时，行政主 体以诉讼参加人的身份参加诉讼。法院在审理民事争议 的同时解决行政行为的合法性问题，原则上以解决民事 争议为主，附带确定行政行为的效力。审理过程中主要 适用民事诉讼程序，必要时也适用行政诉讼的有关规定， 法院的判决对民事争议主体及行政主体均具有约束力。 显然，在日本，民事审判中遇到行政行为效力问题时， 通常不能用民事诉讼的方法直接否定行政行为的效力， 而必须通过追加行政主体作为诉讼参加人参加诉讼解决行政先决问题之后，再对民事法律关系作出裁决。但日 本和德国一样，无效行政行为不存在公定力这一观点广 泛地

20、被学说和判例所承认，对于无效行政行为，民事审 判则可以自行判断。台湾地区我国台湾地区对于民事诉讼中的行政先决问题，有 着明确的规定。台湾地区行政诉讼法第 12 条规定： “民事或刑事诉讼裁判，以行政处分是否无效或违法为 据者，应依行政争讼程序确定之。前项行政争讼程序已 经开始者，于其程序确定前，民事或刑事法院应停止其 审判程序。”对这一条文台湾学者普遍认为，如民事诉 讼进行时，尚未进行行政诉讼，则民事法院可以采用行 政诉讼程序确定行政行为的合法性 ; 如果民事诉讼进行 时，已经进行行政诉讼，则民事诉讼应当中止，等待行 政诉讼的最终结果。台湾借鉴德国和日本的制度，实践 中对于无效行政行为采取与德

21、国和日本相同的做法， “依无效之行政处分，而赋予权利时，任何人均无尊重 其权利之必要，若发生侵害权利诉讼，民事法院亦得依 独立之见解，宣告其权利无效”可见，在台湾地区，民 事法院可以直接否定无效行政行为， 无须提交行政法院。从以上世界主要法治国家和我国台湾地区解决民事 审判中的行政先决问题的制度可以作出如下总结：对于 无效行政行为，民事审判可以直接否定其效力或对其效 力不加采信 ; 对于无效行政行为之外的其他行政先决问 题的处理有以下几种不同的做法：一是法国、德国的做 法，不论在民事诉讼之前是否已经提起行政诉讼，民事 法院只能中止民事诉讼，由当事人向行政法院提起行政 诉讼或者由自身将行政行为的

22、效力问题移交给行政法院 解决，而无权对行政行为的效力问题作出判决 ; 二是日 本做法，即行政行为的效力必须通过当事人诉讼制度， 由民事法院追加行政机关作为诉讼参加人，适用行政诉 讼法的有关规定解决 ; 三是台湾地区做法，如果行政行 为的效力问题未被提起民事诉讼，则民事法院可以判断 行政行为的效力，但如果行政行为的效力问题在进入民 事诉讼前已经诉至行政法院，那么只能中止民事诉讼， 等待行政诉讼的结果后再作审理。三、民事诉讼中行政先决问题的解决结合上文整体讨论我们可以发现，通过对我国民事 诉讼中行政先决问题的论述，我国对这一问题的解决欠 缺必要的理论统摄，而通过域外考察对比，我国对这一 问题的解决

23、又缺乏必要的制度技术。因此，事实上我国 民事诉讼中行政先决问题的解决面临着双重困境：既有 制度设计上存在的缺陷，也有理论基础支撑上的薄弱， 而其中，后者的解决在某种程度上直接影响着前者实现 的可能性，因此，对行政行为公定力的理解趋向进行重新把握就成了解决这一问题的前提，而当前“有限公定 力说”恰好为此提供了有利的契机。（ 一 ） 民事诉讼中行政先决问题解决的理论契机传统学说认为，行政行为公定力的存在具有正当性。 然而，当行政行为有重大明显的瑕疵时也要一味的盲目 服从吗 ?对于这一现实中提出的行政行为公定力的界限 问题，法学界形成了两大主要学说， 即“完全公定力说” 和“有限公定力说”。“完全公

24、定力说”认为，行政行 为不论存在何种瑕疵，在被依法宣告无效或撤销前都是 有公定力的。因为，即使行政行为存有重大且明显的瑕 疵，也并不是任何人都有权有能力加以辨认的，而只能 由有权并且有能力辨认的法定国家机关来判断并加以否 定，否则，将会导致混乱和无政府主义。而“有限公定 力说”认为，行政行为一般具有公定力，但有重大且明 显瑕疵的行政行为即无效行政行为除外，这就是说，无 效行政行为从行使之初就无公定力，人们从一开始就不 必服从它，因而它的消灭无须经法定机关确认。随着民主主义和法制主义的发展，已经有越来越多 的学者偏向于“有限公定力”理论，理由如下：第一、 “有限公定力说”符合现代法治思想。随着传

25、统“管制 行政”向现代“服务行政”的转变， 以及现代社会宪政、 法治、民主、人权等先进理念和制度的推行，对权利人 的权利保障及权利人自身积极作用的发挥已引起各国行 政法理论和制度的关注。现代行政的基本理念是保障公 民权益不受行政权的恣意侵害，因此，权力设置时应注 重对权利的保护，务求权力和权利之间最大限度的平衡 而注重权利对权力的直接制约，关键是要建立行政相对 方对无效行政行为的防卫权制度，以减轻权利保障对权 力的依赖程度。对于那些存在严重且明显瑕疵的行政行 为对其公定力予以否定，人们一开始就不必服从，有利 于相对人合法权益的保护，避免造成难以弥补的损失。 第二、“有限公定力说”有利于我国公民

26、法律意识的建 立。几千年来的封建传统给我国法治发展带来的桎梏影 响至今，人们对权力的逆来顺受，不能、不懂得用法律 来保护自己，且我国的法治起步较晚，人民一直是行政 法律关系中的弱势群体。只有充分的适用有限公定力， 使人们对无效行政行为从行使之初就能提出异议，令该 行政行为能停止执行，才能逐步使人们树立起以法律 为准绳”的意识，并在具有重大瑕疵的行政行为面前仍 能使自己的合法权益不受侵犯。第三、从行政行为的实 践来看，也需要确立有限的行政行为公定力说。我们应 该注意到，行政行为公定力的推定毕竟只是为了圆满地 实现行政管理目的而在一定程度上对法治原理的牺牲。 一定程度上的牺牲是合法的，但若过分强调

27、公定力，使 公共利益不分场合地凌驾于私人利益之上，那显然是对 行政主体的偏袒。当然，在实践中，“有限公定力说”也面临以下两 个方面困境：第一，无效行政行为和可撤销行政行为之 间，即“重大明显瑕疵”与“一般瑕疵”的界限，难以 由作为普通公众的相对人加以辨认。如果相对人错误地 将行政行为认定为无效，日积月累必将损害公共利益和 破坏良好秩序。第二，如果从理论上来鼓动相对人或社 会对行政行为进行抗拒，可能导致社会的动乱，动摇法 所赖以存在的社会基础。尽管并非尽善尽美，“有限公定力说”理论的产生 依然是行政法学的一大进步，就此而言，由完全公定力 说到有限公定力说的学说发展已经为我们解决民事诉讼 行政先决

28、问题提供了有益的理论契机。而在此基础上， 笔者也将通过一定的制度设计继续探索民事诉讼行政先 决问题在实践操作层面存在的困难。（ 二 ） 行政先决问题解决的制度设计鉴于行政先决问题具有多元化的特点，企图设计一 种制度解决是不现实的。因此，应以行政行为的效力为 标准，对民事诉讼中的行政先决问题作出类型划分，针 对不同行政先决问题的特点，采用多元化的处理方法， 才能达到公正与效率的共赢。根据民事诉讼法的规定，证据只有经过查证属实， 才能作为定案依据，全面、客观地审查民事诉讼证据是 法院的重要职能。具体行政行为作为诉讼证据的一种， 与其他证据的不同之处在于其制作主体是行政机关，从 证据理论上来讲，证据

29、的证明力是由证据本身具有的客 观性、关联性、合法性所决定，而不是由证据制作主体 的身份所决定的。因此，对于民事诉讼中的行政先决问 题，审判法官首先还是应当从证据的角度加以审查，审 查之后再采取以下方式处理：1. 对于民事审判庭认为合法、无瑕疵的先决行政行 为若有当事人在诉讼过程中提出异议，并就行政先决 问题另行提起行政复议或行政诉讼的，民事审判庭则可 以中止民事诉讼，待行政问题解决后再行解决民事问题， 若当事人没有提起行政复议或行政诉讼的，法院应当采 信该行政行为为定案证据。2. 对于民事审判庭认为有瑕疵的先决行政行为依先决行政行为瑕疵的大小及明显程度，可将先决 瑕疵行政行为分为有较大明显瑕疵

30、的行政行为与无较大 明显瑕疵的行政行为。凡实施行政行为的主体资格不合 法，主体无法定职权或越权，程序严重不合法，称为有 较大瑕疵 ; 凡普通人不需专业的行政知识及技术知识依 一般的法律知识即可辨认的瑕疵称为明显瑕疵，较大与 明显瑕疵其实是对瑕疵的内在与外在特点的界定。凡瑕疵处于隐蔽状态只有具有专业的行政知识或技术知识的 人才能辨认的和瑕疵不太重大明显的行政行为称为无较 大明显瑕疵的行政行为。针对这两种情况，采取以下不 同的处理方式：(1) 较大明显瑕疵的先决行政行为较大明显瑕疵的行政先决行为的审查较易，不需要 专业的行政知识与技术知识，普通人依一般法律知识及 常识即可识别，民事诉讼中的法官在民

31、事诉讼中审查行 政先决行为不应当具有困难。将较大明显瑕疵行政行为 通过民诉外程序审查，则应有重新立案庭审的过程，当 事人对另案处理亦可能需聘请代理律师，交纳诉讼费等 等，必然增加审判成本和当事人的讼累。在可以实现同 样公正结果的情形下，选择成本较简便的程序是诉讼效 率和诉讼经济原则的要求。我国法律的若干司法解释也 已明确指出，在某些情况下民事诉讼中可以审查具体行 政行为的合法性，并可以否定具体行政行为的效力。应 当赋予民事诉讼中的法官具有审查此类行政行为的能 力，可以直接裁判确定该行政行为无效。至于哪些行为属于有较大瑕疵的具体行政行为，可 以参考法国、德国等国的规定。通常有以下几个方面 第一，行政主体不明确的行政行为。例如，行政主体实 施行政行为不表明身份， 或者行政行为以书面方式作出， 但没有署明作出机关 ; 第二，行政主体明显超越职权的 行政行为。例如，违背地域、级别或专属管辖权，未经 授权而作出的行政行为 ; 第三，行政主体意思表示不真 实的行政行为。例如，行政主体受相对人胁迫或欺骗等 所作出的行政行为 ; 第四，内容存在重大、明显违