某选修卫生事业管理课件

1、卫生事业管理 主讲人：佟子林 人文与管理学院卫生事业管理 第二章 政府职能 角色定位与社会政策框架第一节 公共政策体系与社会政策关系第二节 政府职能角色变化与基本理论模式第三节 社会福利结构转变与卫生政策战略地位第二章 政府职能 角色定位与社会政策框架第一节 公共政策体系与社会政策框架关系一、社会政策在公共政策中的战略地位（一）公共政策与社会政策的关系 社会政策是公共政策主要组成部分，经济政策与社会政策关系是公共政策核心议题。社会政策是公共政策框架中最早形成、最主要、最基础和最具发展前途的核心部分 。第一节 公共政策体系与社会政策框架关系公 共 政 策 框 架 体 系 科技政策国防政策经济政策

2、社会政策文化政策宗教政策环保政策外交政策卫生政策 教育政策 福利服务政策 社会保障政策 住房政策 就业政策公 共 政 策 框 架 体 系 科技政策国防政策经济政策 （二）社会政策与经济政策的关系 由于经济市场与社会市场边界越来越模糊，经济政策与社会政策相互交织程度提高，“经济政策社会化与社会政策经济化”色彩越来越浓厚，经济政策与社会政策关系日益密切。如何处理经济问题与社会问题，经济政策与社会政策的关系成为公共政策议程的优先领域。 二、社会政策概念（一）社会政策概念渊源 社会政策是个充满争议核心概念，最初起源英国社会，现在已演变成为世界性现象。社会政策概念最早诞生于英国，其前身是社会行政管理，主

3、要是指政府提供的社会服务与福利服务体系。 二、社会政策概念 二次世界大战以后，英国率先成立世界上首个“福利国家”，社会服务与公共服务迅猛发展，社会行政逐渐转变为社会政策，并演变为世界性社会现象。目前，社会政策框架与社会服务制度已成为所有现代化国家制度不可缺少的重要组成部分。 二次世界大战以后，英国率先成立世界上首（二）社会政策概念的不同界定角度 社会政策概念已深入人心，但是学者对社会政策概念的理解仍然众说纷纭，各执一词。 从内涵外延角度看，“社会政策关切社会里共同生活的人之间的关系网络的正确秩序，或关切各种管理个体和群体活动的原则，而这些活动对他人的生活和利益构成影响”。 （二）社会政策概念的

4、不同界定角度 从功能作用和本质特征的角度看，社会政策是“影响公民福利的政策行为”。 从服务性质、服务内容和服务方式的角度看，“社会政策是指政府用以直接影响市民福利的政策，其行动是提供服务或收人予市民。 从功能作用和本质特征的角度看，社会政策是三、社会政策的基本特征（一）社会目标取向 社会政策的目标、宗旨是社会福利和利他主义取向的，是行善和集体主义文化取向的，即为市民提供公共服务和社会福利，以改善公民生活状况和生活质量，提高个人福利水平。三、社会政策的基本特征（二）价值判断色彩浓厚 社会政策具有强烈的价值判断和伦理道德规范功能，文化冲突与价值观念的色彩浓厚。一般来说，社会政策追求社会公平、社会平

5、等、关怀他人，利他主义和社会福利等价值目标。这意味着以价值中立的立场讨论社会政策既是没有意义的事情，也是不可能和不现实的奢望。 （二）价值判断色彩浓厚 （三）基本功能是解决社会问题 社会政策具有强烈的行动取向和问题取向，反映社会共同愿望和解决问题的普遍要求，换言之，社会政策就是直接针对社会问题的。 （四）社会政策与经济政策的交叉渗透 社会政策兼有社会目标与经济目标，其中，社会公平与经济效率的关系是最典型的例证。 （三）基本功能是解决社会问题（五）运作机制是制度化再分配 社会政策贯彻实施和日常运作的基本方式是通过社会资源水平再分配和垂直再分配，是劫富济贫而不是相反。需要特别强调指出的是，社会政策

6、的功能作用常常发生制度性扭曲。（五）运作机制是制度化再分配四、社会政策框架的基本范围（一）社会政策框架的基本内容 社会政策框架主要由卫生、教育、福利、社会保障、住房和就业服务政策等部分组成，范围基本覆盖社会生活所有领域与基本范畴，能够满足人类社会主要社会需要和基本需要。 社会政策框架主要由卫生、教育、福利、四、社会政策框架的基本范围社会政策框架主要由卫生、教育、福利（二）公共政策框架与社会政策框架的关系 一般来说，目前人们对社会政策框架大小范围之说有三： 一是广义社会政策框架包括所有社会问题，泛指所有改善生活状况和提高社会福利水平的政策活动，基本等同公共政策。（二）公共政策框架与社会政策框架的

7、关系某选修卫生事业管理课件 二是中观层次社会政策概念，这类社会政策框架范围略小于公共政策，主要是针对社会问题，例如环境保护政策、社会性别与性别平等政策、农村社会政策、城乡社区服务与社区发展政策等。 三是从欧美社会政策范围角度界定社会政策概念，主要包括社会保障（主要是社会救济和社会保险）、福利服务或称个人社会服务、卫生保健服务、教育服务、就业服务、住房服务等六部分。 二是中观层次社会政策概念，这类社会政策（三）社会政策的“社会福利”实质 社会政策主要规范社会消费和福利活动，主要目的是改善公民生活状况，提高个人福利与社会福利水平，满足不断提高的社会需要。社会政策意味着自由市场分配机制以外的社会生活

8、领域和社会服务活动都是“社会福利”性质的。社会福利性质的核心与本质是国家承担社会福利与社会保护责任，通过制度化再分配的途径追求社会公平。 （三）社会政策的“社会福利”实质五、中国社会政策研究状况（一）“经济增长”模式的影响 长期以来，中国社会严重缺乏社会政策概念与社会福利制度安排，经济政策主宰社会政策，经济增长模式盛极一时，社会发展与社会政策处于边缘地位。五、中国社会政策研究状况 （二）社会政策视角下的卫生政策 由于缺乏社会政策概念框架和医疗服务性质不清，卫生改革发展之路越走越窄，卫生政策与健康服务成为社会各界垢病的热点议题。付费能力高低成为人们使用医疗服务的基本标准，政府承担的社会福利责任越

9、来越少，医疗卫生不公平问题越来越突出。 （二）社会政策视角下的卫生政策中国已经初步建立气象应急管理的组织和原体系中国已经初步建立气象应急管理的组织和原体系第二节 政府职能角色变化与基本理论模式 一、政府在社会生活中的主导角色 政府是公共政策与社会政策的权力主体，在社会生活与政策体系中占据主导地位，发挥基础性社会作用。社会体系通常主要由政府、市场和非政府组织三部分组成。在现代化社会与社会结构变迁制度背景下，政府在社会生活与政治生活领域发挥越来越大的作用。第二节 政府职能角色变化与基本理论模式 一、政府在社会 在政治生活和社会生活中，政府是最主要的政治组织，掌握最多的社会权力资源，代表公民从事最多

10、的政策决定，发布最多的政策声明，贯彻实施最多的公共政策与社会政策，因此政府是公共政策与社会政策框架中最主要因素，在社会生活与制度安排中占主导地位。 在政治生活和社会生活中，政府是最主要的二、政府基本职能与基本角色理论流派（一）政府基本职能与角色议题的基础性地位 政府的基本职能与扮演角色既是政治科学研究的经典议题，又是理解政府结构功能、角色地位和运作机制的基本视角，还是理解公共政策、社会政策与社会福利制度实质的基础。 二、政府基本职能与基本角色理论流派 长期以来，政府是什么和政府如何产生的问题无足轻重，并不是公民和学者关注的中心议题，比较而言，政府做什么和怎么做的问题，则是所有公民和广大学者普遍

11、关注的关键性议题。具体来说，哪些是政府职能中最主要部分，哪些是次要的？哪些是基本性的，哪些是衍生的？哪些职能是可有可无的，哪些职能是必不可少的？政府职能转变基本规律与发展趋势是什么？ 长期以来，政府是什么和政府如何产生的问题 目前，欧美政治哲学家和社会科学家对各式各样国家和现代政府机构研究历史悠久，政府职能定位与角色地位成为政治科学研究经典议题，相关经验与理论研究成果丰富多彩，已经形成若干引人注目的理论流派，为理解政府机构的结构功能和运作机制提供理论解释，为理解公共政策、社会政策与福利制度奠定基础，因为政府职能角色定位结果是公共政策。 目前，欧美政治哲学家和社会科学家对各式 （二）古典自由主义

12、的“最小政府”理论 古典和首个现代政府职能角色定位理论是以亚当斯密为代表的自由放任和最小政府思想，反映自由主义价值观念，精髓是提高公民经济福利与社会福利最好的方法是保障个人自由。这种思想政治哲学典型反映在托马斯杰斐逊的名言中：“管的最少的政府就是最好的政府”。自由放任思想中反映的政府追求的最高目标是个人自由最大化，是个人经济自由程度提高。 （二）古典自由主义的“最小政府”理论 自由放任政府主要扮演“守夜人”的角色，政府在解决各种社会问题中扮演最后出场者角色。自由放任政府在社会生活中通常处于无足轻重的辅助性地位，而非举足轻重的主导性地位。自由放任政府发挥的社会作用十分有限，政府在社会生活中的社会

13、影响也十分有限、短暂。 自由放任政府主要扮演“守夜人”的角色 （三） 19 世纪自由主义的“社会保护”理论 政府职能定位的社会保护理论，主要盛行于19 世纪和 20 世纪初期，反映自由放任价值观向国家责任转变，精髓是市场失效和国家干预是确保福利的基本途径。 社会保护政府主要扮演社会整体利益的保护人和仲裁者角色，是解决社会问题的主要角色。社会保护政府在经济与社会生活中处于越来越重要地位。成为社会生活的决定性因素。 （三） 19 世纪自由主义的“社会保护”理论（四）传统社会主义的“父权国家”理论 该理论主要盛行于前苏联、东欧社会主义国家，反映社会主义价值观念，精髓是提高个人福利最佳办法和基本途径是

14、国有和集体所有企业。 传统社会主义政府主要扮演“父权主义保护人”角色，政府在社会生活中处于管理社会的领导地位，统率社会各部门。（四）传统社会主义的“父权国家”理论（五）福利国家的“社会福利责任”理论 福利国家是社会现代化产物，最早出现于 20 世纪 50 年代的英国，以后发展到所有欧美发达国家。 “福利国家”政府的社会福利责任的职能定位理论，主要盛行当代欧美资本主义国家，反映社会福利价值观念，精髓是提高个人福利与社会福利的最佳办法是制度化再分配模式。 （五）福利国家的“社会福利责任”理论 福利国家政府主要扮演“社会保护人”角色，在福利服务提供中扮演决策者与提供者的角色。福利国家政府在社会生活中

15、处于不可缺少的主导地位，政府社会服务是社会基础设施主体，福利国家政府在社会生活中地位显著提高，是社会结构力量的核心。福利国家政府发挥的作用越来越大，政府在政治生活、社会生活与经济生活领域影响巨大。 福利国家政府主要扮演“社会保护人”角色（六）混合经济处境下政府“有限福利责任”理论 该理论是 1970 年以来最新的发展趋势，不仅盛行欧美国家，而且风行世界各国，首次成为全球性的制度安排 。 福利多元主义政府主要扮演社会规划、公共决策、社会组织、社会动员和社会监管者角色，福利多元主义政府在社会生活中处于规划设计师和“建筑师”的地位，推动社会有计划变迁，发挥宏观调控和社会规划作用越来越大，政府的社会影

16、响越来越深远。 （六）混合经济处境下政府“有限福利责任”理论（七）欧美政府职能转变的墓本规律与发展趋势1.社会结构的分化程度越来越高，社会组织结构功能越来越复杂多样，国家、市场、社区三大部门三足鼎立和相互促进制度化伙伴关系，为政府决策和政府工作奠定社会基础。 2.欧美政治哲学和国家理论发生重大变化，由自由放任政府到福利国家政府是典型例证，政府承担越来越大的责任，发挥越来越大的作用。（七）欧美政府职能转变的墓本规律与发展趋势1.社会结构的分化3.政府公共政策越来越社会政策化，社会政策目标越来越集中为社会公平与经济效率，且社会政策目标越来越高于经济政策目标，经济政策目标成为实现社会政策目标的基础。

17、4.政府职能范围越来越大，政府干预领域不断扩大，政府承担社会福利责任越来越多，政府干预扩大到社会生活所有领域，政府职能定位基本发展规律和顺序是国家安全社会秩序社会公正社会平等。 3.政府公共政策越来越社会政策化，社会政策目标越来越集中为社 5.政府扮演角色由消极中立的守夜人、保护人、裁判员，转为积极的规划师和建筑师，政府在社会生活中地位越来越高，由社会结构中的普通部门转变为社会权力结构的主体，政府在社会生活中发挥越来越大的作用，成为影响人们生活状况与社会福利的决定性因素。 5.政府扮演角色由消极中立的守夜人、保护人、裁判员，转为积三、社会结构转型与中国政府职能转变 （一）中国近代国家的形成 长

18、期以来，由于帝国主义侵略扩张、长期的军阀混战割据、天灾人祸和近代经济发展缓慢，晚清政府甚至连国家主权、领土完整和民族独立等最基本的政府职能都无法履行，丧权辱国。三、社会结构转型与中国政府职能转变 （一）中国近代国家的形成 民国政府建立后，政府保护国家领土完整，维护国家主权和民族独立的政治能力有所提高，但是政府职能定位，特别是在建立社会秩序，开展社会福利和追求社会公平方面仍无作为。 中国社会正处于结构转型时期，政府职能角色和工作方法转变是结构转变核心部分，如何改革传统政府职能定位，适应社会发展需要，建立服务型和福利型政府已成当务之急。 民国政府建立后，政府保护国家领土完（二）现代国家建立与政府职

19、能定位 1949 年新中国成立以后，在全面建设社会主义社会和计划经济体制的制度背景下，现代政府结构功能和组织机构建设取得长足发展，最终建立现代民族主权国家和政府机构。政府基本职能是培育发展市场经济，改变企业办社会和政府管市场，大力发展公共服务和社会福利事业，谋求社会公平和社会平等的，建立服务和福利型政府等。（二）现代国家建立与政府职能定位 194河北着手构建覆盖全省的公共事件应急平台 河北着手构建覆盖全省的公共事件应急平台 第三节 社会福利结构转变与卫生政策战略地位 一、社会政策框架与社会福利制度（一）社会政策框架与社会福利制度的关系 社会政策框架与社会福利制度具有独特的发展规律和变迁方向，直

20、接反映社会发展与社会结构转型基本规律和发展方向，实际上社会福利结构变迁规律就是社会结构变迁规律，两者是同一的。第三节 社会福利结构转变与卫生政策战略地位 一、社会政（二）社会福利结构变迁的基本作用 1.能够科学合理设计福利制度框架和政策模式。 2.能够根据本国具体情况，因地制宜、循序渐进， 科学合理选择适当的制度安排与政策规定。 3.能够确定社会福利服务主要对象，合理分配 社会资源，确定社会福利政策议程的优先领域。（二）社会福利结构变迁的基本作用 1.能够科学合理设计福利制4.能够选择适当的方式和服务手段，使社会福利发挥最大的积极作用，改善人民群众生活状况。5.能够正确处理不同福利服务之间的关

21、系，确定不同福利服务发展重点，发挥社会福利的综合作用，促进社会协调发展，为人的全面发展，家庭和睦、社区团结和社会整合奠定社会基础。6.能够进行社会政策与社会福利制度的比较研究， 能够科学准确确定中国在世界发展中的地位。 4.能够选择适当的方式和服务手段，使社会福利发挥最大的积极作二、社会福利体系结构变迁规律的基本内容（一）不同社会福利体系之间的结构变迁规律 社会福利制度与社会政策框架结构变迁基本规律核心内容有二：一是不同社会福利体系之间相互关系；二是某种社会福利服务自身的演变规律；二、社会福利体系结构变迁规律的基本内容（一）不同社会福利体系（二）社会福利体系内部结构变迁规律 以英美为例，医疗服

22、务系统的历史发展规律经历了四个截然不同的发展阶段，反映卫生服务结构变迁基本规律和发展方向： 第一个阶段是 1900 年以前，当时医疗体系面对的主要问题是与食品、饮用水、住房和生活条件相关的急性感染的流行病，基本上没有有效的医疗技术，缺乏专门化医疗卫生组织，普遍缺乏相关的专业知识。 （二）社会福利体系内部结构变迁规律 第二阶段是20 世纪初至二战时期，医疗体系面对的主要问题已变为限于个体的急性病例、外伤或感染，基础医学科技的萌芽与迅猛发展，专业化的卫生组织迅猛发展。 第三阶段是二战至 20 世纪 80 年代，医疗体系面对的主要问题是慢性疾病。 第四阶段是1980 年以来，医疗系统面对主要问题是慢

23、性疾病，特别是与工作场所、环境和遗传相关的心理、行为疾病。 第二阶段是20 世纪初至二战时期，医疗三、欧美社会政策框架之间与社会福利体系内部变迁规律（一）社会政策框架和社会福利制度结构 变迁过程 纵观英美社会政策框架与社会福利结构演变规律，最先产生的是济贫政策和社会救济服务，穷人、长期病患者、残疾人、老人和儿童等无劳动能力的弱势群体最早受到社会保护。 三、欧美社会政策框架之间与社会福利体系内部变迁规律（一）社 1848 年英国著名卫生改革家查德威克推动公共卫生法案通过，卫生问题应运而生。 19 世纪末期，面向劳动市场中就业者的家庭津贴、社会保险政策与社会保险服务应运而生，工伤、失业、疾病、年老

24、、生育、遗属等社会问题主要通过社会保险政策及其服务来解决。 20 年代英国通过 艾迪逊住宅法 ， 基本解决住房问题。 1848 年英国著名卫生改革家查德威克 1946 年英国率先将“全民健康保险”转为“全民健康服务”，全民卫生保健成为最重要服务。 60 年代欧美重新“发现”贫困问题以后，政府为穷人提供各种服务，就业服务应运而生，形成社会救济公共卫生社会保险基础教育养老保险医疗保险住房就业服务的发展顺序。 1946 年英国率先将“全民健康保险”（二）社会政策框架形成和卫生政策的 优先地位 经过近百年的历史发展，社会福利体系发生结构变化，各种不同类型福利服务在社会福利体系中的地位和优先次序、轻重缓

25、急发生重大结构变化，形成新福利发展和优先顺序：卫生保健教育福利社会保障住房就业和公共服务。 （二）社会政策框架形成和卫生政策的公共房屋住房服务 福利服务与弱势群体服务社会救助、社会保险与遗属津贴教育，特别是基础和职业技术教育服务卫生保健服务,就业服务与公共服务：市政服务现代社会福利体系结构与卫生卫生服务基础性地位示意图公共房屋住房服务 福利服务与弱势群体服务社会救助、社会保险（三）社会政策框架的发展性与福利制度安排 的文化特征 需要特别强调的是，社会政策概念框架与社会福利制度安排不是固定不变的，会随着社会发展与社会结构变迁而不断变化，而且具有浓厚民族文化特征，反映特定社会制度安排特征。例如日本

26、是以教育和健康，特别是国民基础教育和医疗保险为突破口和福利发展优先领域，带动整个社会福利制度的发展。 （三）社会政策框架的发展性与福利制度安排 四、卫生政策在社会政策框架中的战略地位（一）最大的服务产业（二）最多的服务对象（三）服务领城越来越大（四）所占公共财政开支比例越来越大（五）研究领城越来越大（六）卫生服务管理体制“整合化”发展趋势（七）卫生战略地位的健康需要基础四、卫生政策在社会政策框架中的战略地位（一）最大的服务产业五、社会政策框架、社会福利制度与卫生改革发展方向（一）卫生改革与发展实践 中国卫生改革发展已进入关键时刻，卫生改革与社会保障制度协调发展，卫生制度建设、重构卫生政策框架、卫生基础理论研究和如何为公民提供更多、更好医疗服务已成当务之急。 1990年以来，中国卫生改革发展进人崭新历史阶段，主要标志是同步推进城镇职工基本医疗保险制度，医疗卫生体制和药品生产流通体制三项改革。五、社会政策框架、社会福利制度与卫生改革发展方向（一）卫生（二）社会政策框架与社会福利制度对卫生改 革发展的现实意义 社会政策框架与社会福利制度安排对卫生改革发展具有特别重要现实、政策和理论意义，既为卫生改革发展指明方向，又为卫生政策与卫生保健服务战略定位提供理论基础。 （二）社会政策框架与社会福利制度对卫生改 革发展的现实意（三）社会政策框架与社会福利制度对卫生改革发展的政策意义