《公共管理学（第二版）》第8章人力资源管理

公共管理学

（第二版）第8章人力资源管理第8章人力资源管理

8.1人力资源管理的新观念8.2国家公务员制度8.3公共部门人力资源的开发8.1人力资源管理的新观念

8.1.1从人事管理到人力资源管理8.1.2公共部门人力资源管理新潮8.1.3人力资源管理模式在我国公共部门的推广8.1.1从人事管理到人力资源管理传统的人事管理理论及模式的形成开始于19世纪末20世纪初的工业主义和科学管理时代。早期的管理理论及实践强调用科学、定量的方法来提高操作效率，其代表是泰勒的科学管理的原理及模式(即“泰勒制”)20世纪中期(20年代至60年代)，传统的人事管理理论及模式逐步发展成熟。70年代末80年代初人力资源管理新潮兴起，人事管理在90年代进入后企业家阶段，已把人力资源管理作为人事管理的标准载体了；90年代初期经历了重点转移，80年代盛行的个人主义和无节制的贪婪让位于协同精神和合作价值。人力资源管理与传统的人事管理的区别：第一，人力资源管理将员工视为组织的最重要的资源，强调人事管理与组织发展战略之间的相互作用。第二，人力资源管理着眼于未来，注重人力资源的预测、规划和开发。第三，人力资源管理的范围更加广泛，管理的内容更加丰富。第四，人力资源管理的体制及方式更加灵活，特别重视培养职业的认同感和责任感及自我管理能力。8.1.2公共部门人力资源管理新潮1．传统的政府人事管理理论及模式的局限性第一，视事为中心。管理过程强调事而忽视人，把人降格为“执行指令的机器”。第二，管理活动局限于给人找个位置，为事找人，人才的发现和利用相当薄弱。第三，视人为集体财产，只重拥有而不重使用，更谈不上开发。人才闲置、人才压制、人才浪费现象严重，既进不来，也流不出。第四，人事管理过程受政治影响较大，强调个人“服从安排，听从调遣”“哪里需要到哪里去”，而否定个人的需要与个性。第五，不重视人事管理的地位与作用，把其看作管理的次要部分，既看不到它直接影响的效益，也不重视对人事管理本身的研究和改进。存在管理观念陈旧，管理手段和方法简单、粗糙，管理过程常被人为中断，管理制度落后等现象。而且由于管理者与决策者之间的鸿沟，人事管理失去其主动性、创造性，而长期处于被动执行、上行下效的地位。我国体制弊端其一，高度集中的单一管理模式，使各部门、各行业不能根据业务工作性质、难易程度等特点，分门别类、灵活有效、有针对性地管理干部，从而造成责权分离，管人与管事相脱节，进而导致人与事的脱节、人事矛盾的激化。其二，管理权限过分集中的结果，是强化了“人治”，而忽视了法治。其三，高度集中单一的管理体制，阻碍了竞争机制发生作用。其四，陈旧单一的管理模式，不利于优秀人才的脱颖而出，严重阻碍各类人才的成长。总之，传统政府人事管理离开了对人这一因素的研究和科学管理，忽视了人作为第一资源的特殊性与重要性，从而严重浪费了社会资源，扼杀了人的积极性与创造性，极大束缚了生产力。2．公共部门人力资源管理理论及模式的兴起背景：20世纪80年代末以来，随着全球化、信息化、市场化和科技迅猛发展趋势的不断加强，以及国内经济社会发展所面临的种种新问题及压力，西方各国政府普遍进行了政府改革以及公务员制度改革，转变人事管理的方式。正是由于公共部门人力资源所具有的特殊性和重要性，对公共部门人力资源的有效开发与管理成为必要。实践经验证明，一个政府的工作水平、工作效率，在国内人民心中的地位和威信，在国际竞争中的实力和地位，在很大程度上取决于该国公共部门人力资源——公务员和公务员制度，取决于公共部门人力资源管理的效益和效率。3．公共部门人力资源管理的特征公共部门人力资源管理与传统的人事管理的差别（1）在关于人的假定上，传统人事管理视人为成本，把人事管理工作看作行政工作，属日常人事行政事务；而人力资源管理则把人看作资源，“第一资源”、最宝贵的资源，把对人的管理置于重要位置。（2）在管理原则上，传统人事管理注重以事为中心，恪守“进、管、出”管理模式，陷于“调出调入天天找，工资考勤统计表，实习培训探亲假，生老病死办劳保”的窠臼；而人力资源管理则奉行以人为中心，人的因素是第一位的，重视采用各种激励手段调动人的积极性。（3）在管理方法上，传统人事管理靠纪律和监督，是强制性、被动型的“管家式”管理；而人力资源管理实行主动开发型、有预见性的方式，既注重科学性，也注重艺术性，强调定性与定量结合，心测与量化并重。（4）在管理内容上，传统人事管理的主要任务是为本组织招募新人，填补空缺，监督执行“进、管、出”各个环节的有关规定；而人力资源管理视野广阔，内容丰富，不只局限于本组织、注意“进、管、出”，而且注重全社会人力资源的开发利用，着眼于地区、国家，甚至国际上人力资源的规划与生产，重视人与事、人与环境的协调配合。（5）在管理部门的地位上，传统人事管理把人事部门视作非生产、非效益部门，地位较低，且从事管理的人员进不了决策层；而现代人力资源管理部门已经成长为除了落实具体人事事务之外，还协调管理系统、提供决策预案的咨询专业技术的中枢性机构，且人力资源管理者不仅进入组织高层，还可以成为其核心成员之一。（6）在对国家公务人员的管理上，人力资源管理一改传统人事管理将其与其他行业人员一样对待，采用同一管理模式，运用同样管理手段的做法，而致力于公共部门人力资源的开发利用，重视现代国家公务员制度的建立与完善，把加强公务人员的预测与规划、培训与教育、选拔与使用、配置与管理看作开发公共部门人力资源的重要措施；立足于吸引优秀人才，树立良好的政府形象和高效、精干、优化的政府工作系统，从而给社会经济的迅速发展和国家富强带来巨大的效益。8.1.3人力资源管理模式在我国公共部门的推广首先，人力资源管理的观念和模式的引入有助于我国人事管理体制的创新，推动我国传统的高度集中统一的人事管理体制向现代化的灵活高效的新体制转变。其次，人力资源管理观念和模式的引入可以加快我国人事管理方式的更新，尽快实现由传统单一、陈旧、落后的管理方式向现代化的科学、灵活和多样的管理方式的转变。最后，人力资源管理观念和模式的引入将促进我国公共部门人力资源的有效开发和利用，提高国家公务员的能力及素质，并进而改善政府的工作效率。由此可见，人力资源管理的引入，将极大地促进我国传统人事管理体制及模式的变革。我国人事制度从传统的人事管理到当代的公共部门人力资源管理的转变将呈现出以下几大发展趋势：（1）人事职位体系由大一统型转变为分类型。（2）人事管理模式由单一型转变为多元型。（3）人事权力形态由集中型转变为分散型（4）人事管理行为由封闭型转变为开放型，由经验型、依靠政策型转变为依靠法律管理的科学型、现代化管理型。（5）人力资源配置方式由计划型转变为市场型。（6）政府管理行为由微观型转变为宏观型。8.2国家公务员制度8.2.1西方文官制度的形成与特点8.2.2我国公务员制度的建立8.2.3我国公务员制度的完善8.2.1西方文官制度的形成与特点文官制度的时间不同，制度本身也各有一些特点（1）文官制度的法律化。对公务员的分类、考试、录用等问题都以法律形式予以规定，并依法进行管理。（2）严格区分政务官与事务官。政务官通过选举产生，有任期，随选举胜负而进退；事务官通过公开考试，择优录用，实行“无过失不受免职处分”的职务常任制。（3）强调“政治中立”。规定公务员不得以公职身份参加某些政治活动，如不得任议员，不得参加竞选，不得参加政党或工会，不准罢工，不得接受政治捐款等，目的是避免公务员受到党派政治斗争的影响及“与内阁共进退”。（4）以公开、平等为原则，以考试为核心的任用制度。公开考试、择优录用是西方文官制度最重要的原则之一，也是现代公务员制度最根本的标志之一。（5）实行功绩晋升制，即“重表现看才能”“论功行赏”，强调权责一致、奖惩结合、公平对待。（6）严格的培训制度，强调公务员的知识化、专业化。通过培训，提高公务员个体与整体素质，以尽快适应现代政府管理的科学化、现代化、高效化。（7）科学的管理体系。这体现在对公务员的分类、建立统一的管理机构及采用科学的管理手段上。（8）强调官纪官风和职业道德，重视公务员队伍的廉洁。（9）合理优厚的公务员福利保障制度。8.2.2我国公务员制度的建立1993年8月14日《国家公务员暂行条例》的颁布，标志着我国公务员制度的正式建立。《中国首部公务员法出台》，载《人民日报》（海外版），20050428。它将新时期我国干部人事管理的行之有效做法和成熟的改革经验上升为法律，确定为制度，这是我国公务员管理制度建设的一个重大发展，标志着我国公务员制度开始走向成熟。我国公务员制度具有与西方国家文官制度相同的某些特点。但二者也有着某些原则性区别。第一，动因不同。第二，基本原则不同第三，管理方式不同第四，服务宗旨和利益关系不同8.2.3我国公务员制度的完善自1993年10月1日实施以来，取得了十分显著的成效。其一，行政机关的生机和活力得到了明显增强。公务员制度的建立，为政府机构造就高素质执行公务的队伍提供了可能，从而有力促进了行政管理的科学化、民主化、法制化。其二，促进了勤政廉政建设。科学、严格的考核制度和奖惩制度等，有力地增强了公务员的工作责任心和提高了公务员的工作积极性，在一定程度上保证了政府管理的高效能。其三，初步建立了公开、平等、竞争、择优的用人机制、激励机制和新陈代谢机制，使公务员队伍素质得到提高、结构得到调整。其四，促进了社会资源特别是人力资源的优化配置。目前我国国家公务员制度建设中存在的主要问题或制约因素有：（1）传统的封建主义政治文化的影响。（2）组织人事制度整体改革滞后。（3）配套改革不到位。（4）相关制度发育不成熟如何完善我国公务员制度:1．营造良好的社会生态环境2．推进公务员制度建设3．建设高素质的公务员队伍8.3公共部门人力资源的开发8.3.1什么是公共部门人力资源开发8.3.2公共部门人力资源开发的主要内容8.3.3我国的人才发展战略8.3.1什么是公共部门人力资源开发可以从以下几方面来把握这一概念：第一，“充分、科学、合理、有效”是指人员配置恰当，避免不合理的公共部门人力资源闲置与浪费；对公共部门人力资源的使用要合理，注重长期效益；有效地利用开发结果，并把其落到实处。第二，要发挥公共部门人力资源在公共管理中的积极作用，进行正向开发。第三，要把公共部门人力资源配置到合适的岗位上，使得“能者在其位，贤者在其职”。第四，通过教育与培训等手段，全面提高公共部门人力资源的各方面素质，并通过合理配置、流动和激励等手段，使公共部门人力资源达到最大限度的职位匹配、结构优化。第五，根据公共部门人力资源开发理论和有关政策，评价公共部门人力资源开发状况，预测和平衡公共部门人力资源的供求关系，以较少的投入产生较大的效益。公共部门人力资源开发除了具有其他资源开发的共性外，还具有如下特点：（1）战略性（2）系统性（3）社会性（4）预见性（5）动态性8.3.2公共部门人力资源开发的主要内容1．预测与规划（1