《财政学（第二版）》第13章 政府非税收入

第13章政府非税收入

1概要13.1政府非税收入概述

13.2行政事业性收费13.3政府性基金13.4其他政府非税收入213.1

政府非税收入概述

13.1.1政府非税收入的定义

13.1.2政府非税收入的主要特点13.1.3我国非税收入的类型313.1.1政府非税收入的定义

政府非税收入的范畴按照国际惯例，政府收入通常分为经常性收入、资本收入和赠与收入三大类别。经常性收入又分为税收收入和非税收入。

政府非税收入属于经常性收入的范畴413.1.1政府非税收入的定义

政府非税收入的定义世界银行：经常性非税收入是政府为公共目的而取得的无须偿还的收入，如罚款、管理费、政府财产经营收入等，及政府以外的单位自愿和无偿地向政府支付的款项等。国际货币基金组织：非税收入是政府在税收之外的收入，包括因公共目的而获得的不需要归还的补偿性收入以及非政府单位自愿和无偿向政府支付的款项，具体包括经营和资产收益、罚款收入、收费等。OECD国家：以征收是否具有对应的报偿性作为税和费的区分标准。513.1.1政府非税收入的定义

我国政府非税收入的范围2001年，“非税收入”首次出现。2003年，官方文件首次正式提出“非税收入”概念2004年，首次界定“非税收入”概念。政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。613.1.1政府非税收入的定义

非税收入与预算外资金的联系与区别联系政府非税收概念是在预算外资金概念的基础上提出的，政府非税收入概念的提出正是为了淡化预算外资金概念，以调整财政工作思路。

预算外资金的内容只是政府非税收入的主要部分（包括行政事业性收费等内容）。区别政府非税收入概念在理论上更先进。政府非税收入是按照收入取得形式对政府财政收入分类的结果；预算外资金相对于预算内资金而言，是按照资金管理方式对政府财政资金进行分类的结果。

713.1.2政府非税收入的主要特点法定性强制性与自愿性同时存在有偿性不固定性专款专用性分散性与繁杂性813.1.3我国非税收入的类型

行政事业性收费国家机关、事业单位、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构，在履行或代行政职能的过郑重，为了特定目的，依照法律、法规并经有关部门批准，按照成本补偿原则和非盈利原则向单位和个人收取的费用。政府性基金各级政府及其所属部门根据法律、行政法规的规定，为专项支持某项事业的发展，按照国家规定程序批准而征收的具有专项用途的资金。主要形式有基金、资金、附加和专项收费等。

913.1.3我国非税收入的类型

国有资产收益国有资产收益是国家凭借其所有权取得的收益。国有资源有偿使用收入：各级人民政府代表国家以国有资源所有者的身份将一定年限内的资源使用权出让给资源使用着，资源使用着按规定的标准向国家缴纳的相关费用。国有资产有偿使用收入：行政事业单位和党政团体使用或处置国有资产时取得的收益。国有资本经营收益：国家或其授权的国有资产经营机构凭借对国有资产所有权或出资所有权从国有资产经营收入中取得的收益。彩票公益金

经国务院批准，从彩票销售额中按规定比例提取的专项资金，主要用于支持各项社会公益事业和体育事业的发展。1013.1.3我国非税收入的类型

罚款和罚没收入罚款和罚没收入，是指与违反税收规定无关的罚款和罚没收入。主要包括交通罚款、工商罚款、刑事罚款、法庭罚款、法院裁定罚款以及其他罚款和罚没收入。

其他非税收入政府的受赠收入铸币税收入“通货膨胀税”收入1113.2行政事业性收费13.2.1行政事业性收费历史沿革13.2.2行政事业性收费的类型和特点13.2.3行政事业性收费的经济、社会效应13.2.4我国现行行政事业收费制度13.2.5我国行政事业性收费管理存在的问题13.2.6我国行政事业性收费制度的改革建议1213.2.1行政事业性收费历史沿革古代行政事业性收费早在奴隶制社会就存在各种各样的收费项目，而且名目繁多。

封建社会的各种收费项目主要用于统治阶级的享受。国民政府统治时期，财政收入中已经专门列出了“行政收入”这一项，后来又进一步将行政收入明确划分为“行政规费”和“事业规费”。

1313.2.1行政事业性收费历史沿革新中国成立以后的行政事业收费改革开放前，我国对行政事业性收费相对比较规范。新中国成立后初期，我国的行政事业性收费项目比较少，最初作为行政事业性收费管理的只有公粮附加收入。1950年以后，我国又陆续开征了养路费、港口费、学杂费、育林费及各种附加费用。中央将财权逐步下放到地方后，我国的行政事业性收费在一段时期内曾一度陷入混乱局面；后来经过“纳、减、管”的整顿之后又恢复到正常状态。1413.2.1行政事业性收费历史沿革新中国成立以后的行政事业收费改革开放后，我国行政事业性收费项目异常增加，规模迅速膨胀，中央多次进行整顿。1990年，中共中央和国务院决定在全国开展治理“三乱”的工作1987年5月，国务院对行政事业性收费开展清理整顿工作。1993年，中央再次开展收费整顿工作。自1998年以来，财政部会同有关部门多次对涉及行政审批、住房建设、交通和车辆、外来务工人员、农民的行政事业性收费进行了专项治理，取消了一大批不合法收费。2004年，财政部明确规定了行政事业性收费项目的申请设立、审批、管理和监督等内容。最近几年的财政预算体制改革也要求将行政事业性收费全部纳入预算管理，不再作为预算外资金管理。1513.2.2行政事业性收费的类型和特点行政事业性收费的类型按目的不同，可分为规费和使用费。规费是指政府部门对居民个人和单位提供特定服务或实施特定行政管理而收取的工本费和手续费。使用费是指政府对公共设施使用者按受益原则和依照一定标准而收取的费用。按性质的不同，可分为管理性收费和惩罚性收费。

管理型收费大致分为：（1）资格审查收费，如卫生许可收费；（2）交易管理收费，如市场管理费；（3）裁定性收费，如劳动合同仲裁费；（4）证照收费，如营业执照收费；（5）诉讼费，如刑事诉讼费；等等。惩罚性收费是对违反法律、法规，损害社会经济秩序的行为给予的经济惩罚，主要有：（1）对违反治安管理条例行为的罚款；（2）对经营假冒伪劣商品行为的罚款；（3）对污染行为征收的排污费；等等。1613.2.2行政事业性收费的类型和特点行政事业性收费的特点行政事业性收费是行政主体单方面意志的体现。行政事业性收费以行政主体的政治权力为依据。行政事业性收费在本质上体现的是行政主体对行政管理相对人课以经济义务，具有垄断定价的特征。行政事业性收费的设立与实施的目的在于实现国家和社会的公共利益。

1713.2.3行政事业性收费的经济、社会效应

经济效应积极效应避免“免费搭车”现象，抑制对公共品的过度消费。降低公共品筹资成本，增进社会福利。消极效应过多的行政事业性收费容易导致管理混乱，扰乱经济秩序。规模巨大的行政事业性收费可能破坏公平竞争的市场机制，这一点主要体现在对特定行业的企业收取特许费以控制其规模方面。过多的行政事业性收费可能加重个人和单位的经济负担，损害经济效率，不利于经济的发展。1813.2.3行政事业性收费的经济、社会效应

社会效应行政事业性收费可以对个人和单位的行为施加影响，引导社会行为的改变。如果行政事业性收费收费规模过大、项目太多，容易导致管理混乱，扰乱社会正常秩序，不利于政府预算的规范化、法制化建设。规模巨大的行政事业性收费可能导致部门腐败等问题。行政事业性收费增大了交易成本，损害了社会福利。1913.2.4我国现行行政事业性收费制度项目审批管理制度收费许可证制度收费票据管理制度收费资金管理制度收费稽查制度2013.2.5我国行政事业性收费管理存在的问题收费主体繁多，收费项目繁杂收费标准不科学，有损效率和公平管理体制不科学，效率低下部分行政事业性收费未纳入预算管理，收费制度透明度低缺乏统一的法律规范约束2113.2.6我国行政事业性收费制度的改革建议科学合理地确定收费项目和收费标准。在审批收费项目立项时，应当组织专业人员对收费项目进行研究，评估收费项目的经济社会效应。在制定收费标准时，应当遵循补偿原则。

将行政事业性收费全部纳入预算管理，增加制度透明度。加快行政事业性收费制度法制建设。加强对行政事业性收费预算管理的监督。2213.3政府性基金

13.3.1政府性基金历史沿革

13.3.2政府性基金的类型和特点13.3.3我国现行政府基金制度13.3.4我国现行政府性基金管理制度存在的问题13.3.5我国政府性基金管理制度改革建议2313.3.1政府性基金历史沿革改革开放前的政府性基金1958年，设第一支政府基金—农（牧）业税附加。1964年设立城镇公用事业附加。1972年设立育林基金。

1990年代后，政府性基金管理制度逐步规范。1990年，明确规定设立政府性基金的审批权要中到财政部。1996年，养路费等13项数额较大的基金纳入政府预算管理。2002年，277项政府性基金征收期限到期被取消。

2413.3.2政府性基金的类型和特点政府性基金的类型

按资金使用划分，可分为工业发展基金、交通建设基金、教育事业基金、城市建设基金等。按筹集方式划分，可分为附加在税收上征收的基金、附加在价格上征收的基金、以销售（营业收入）为对象征收的基金等。政府性基金的特点典型的非补偿性专款专用性临时性2513.3.3我国现行政府基金制度

基金项目审批管理制度在审批权限方面，基金项目的审批权限集中在财政部，对于特别重要的基金财政部必须报国务院审批，其他部门以及地方政府都无权审批政府基金。在审批程序方面，要根据基金所属级次来确定。

中央基金须由国务院相关部门提出申请并报财政部审批，重要的要由财政部报送国务院审批；地方基金须由省级人民政府所属相关部门向省级财政部门提出申请，经省级财政部门初审并报省级人民政府同意后，再报送财政部审批。2613.3.3我国现行政府基金制度

基金项目预算管理制度预算原则为：全额纳入预算管理，“收支两条线”，全额上缴，先收后支，专款专用。基金预算级次划分为中央基金预算收入、地方基金预算收入以及中央地方共享基金收入。基金预算方式在复式预算正式颁布前采用单独编列方法。基金筹集的资金的使用必须严格按照资金渠道，在规定的开支范围和标准内使用，不得擅自改变用途，也不得随意调整支出标准。在预算年度终了时，各部门应当按照财政部的统一要求编报本部门基金决算草案。2713.3.4我国现行政府性基金管理制度存在的问题

基金征收方面存在的问题

违规收费未经审批擅自设立基金项目收费。超越范围收费。超越征收期限收费。收费票据不规范基金代征部门未完全实行财政专户管理2813.3.4我国现行政府性基金管理制度存在的问题

基金支出方面存在的问题

基金预算未能专款专用，挤占、挪用资金的现象比较严重。基金支出缺乏预算刚性。基金征收、管理队伍庞大，机构臃肿。基金支出项目缺乏绩效评估，支出效率低下。2913.3.5我国政府性基金制度改革建议

清理整顿政府性基金项目严把审批关，禁止各单位、部门擅自设立基金收费项目，越权设立基金收费项目，以规范政府性基金的管理。在政府财力增强的情况下，要及时取消一些政府性基金项目。明确基金资助对象和功能定位完善基金制度法制建设在强化内部监督的同时，增加信息透明度，增强外部监督增加对基金违规操作的处罚力度3013.4其他政府非税收入13.4.1国有资产收益

13.4.2彩票公益金13.4.3罚款和罚没收入3113.4.1国有资产收益国有资源有偿使用收入

是各级人民政府代表国家以国有资源所有者的身份将一定年限内的资源使用权出让给资源使用着，资源使用着按规定的标准向国家缴纳的相关费用。国有资产有偿使用收入是行政事业单位和党政团体使用或处置国有资产时取得的收益。国有资本经营收益国有资本经营收益是国家或其授权的国有资产经营机构凭借对国有资产所有权或出资所有权从国有资产经营收入中取得的收益。3213.4.2彩票公益金我国彩票公益金种类福利彩票公益金体育彩票公益金我国彩票管理制度沿革1987年，我国开始在全国范围内发行福利彩票。1991年12月，国务院第一次对彩票市场制定了具体的管理政策。1994年，我国又开始在全国范围内发行体育彩票。3313.4.2彩票公益金彩票公益金制度沿革1987年6月，民政部规定福利彩票公益金比例为50%。1990年4月，面值1元和2元的福利彩票公益金比例被统一调整为30%。1994年12月2日，民政部规定福利彩票公益金比例不得低于30%。1998年9月1日，规定体育彩票公益金比例不得低于30%。2001年10月30日，国务院规定福彩和体彩的公益金比例都不得低于35%。3413.4.2彩票公益金我国现行彩票公益金制度福利彩票公益金彩票公益金在中央和地方之间按1：1的比例分配。中央集中的彩票公益金在社会保障金、专项公益金、民政部和国家体育总局之间的分配比例分别为60%、30%、3%、5%。地方留成的彩票公益金，将福利彩票和体育彩票分开核算，坚持按彩票发行宗旨使用，由省级人民政府财政部门商民政、体育部门研究确定分配原则。3513.4.3罚款和罚没收入罚款和罚没收入是指国家行政机关、司法机关和法律、法规授权的机构，依据法律、法规，对公民、法人和其他组织实施处罚所取得的罚没款以及魔兽赃物的这家收入。罚款和罚没收入主要包括交通罚款、工商罚款、刑事罚款、法庭罚款、法院裁定罚款以及其他罚款和罚没收入等。3613.5我国非税收入现状和改革方向13.5.1我国非税收入现状

13.5.2我国现行政府非税收入管理制度存在的问题及其原因分析

13.5.3我国未来政府非税收入改革思路和建议

3713.5.1我国非税收入现状

在绝对规模方面，非税收入规模自1978年以来持续攀升。在相对规模方面，自1978年以来，非税收入在财政收入中的比重整体上是一个下降趋势。1994年后，中央政府非税收入规模整体上保持一个平稳增长的态势，其在中央政府财政收入中的相对规模保持在一个相对稳定的水平。3813.5.1我国非税收入现状

1994年后，地方政府非税收入相对规模逐渐减小，但非税收入仍然超过税收收入的一半。非税收入规模整体上表现出东部11省区的规模大于中部8省，中部8省区的规模大于西部12省区的规模。在预算管理方面，由于复杂的部门利益问题，一直以来我国纳入国家预算管理的政府非税收入比例非常低。3913.5.2我国现行政府非税收入管理制度存在的问题及其原因分析

我国现行政府非税收入管理制度存在的问题未经立项审批而擅自设立收费项目非税收入征收过程不规范征收程序不规范。征收票据不规范。征收手段相对落后。非税收入使用不够规范大部分非税收入未纳入政府预算管理，对资金的使用缺乏计划。政府非税收入形式上实现了“收支两条线”管理，但在实际运作过程中往往存在“税收谁用、多收多用”。对于非税收入的使用缺乏相关法律、法规进行监督，造成了各执收单位相互攀比、铺张浪费的不良风气。在内部监管收效甚微的情况下，外部监管缺失4013.5.2我国现行政府非税收入管理制度存在的问题及其原因分析

我政府非税收入管理制度问题的成因政府转型过程中行政体制改革滞后于经济制度改革。在部门利益的驱动下，各部门、单位必然追求自身利益最大化。有关政府收费行为的法律制度不健全。4113.5.3我国未来政府非税收入改革思路和建议改革思路“费改税”我国未来政府非税收入改革的总体思路应当是“费改税”。将所有具有税收性质的收费项目改为税收，但对于一些不适合用税收手段筹资的项目仍然保留为收费项目，继续为公共事业的发展筹集资金。政府非税收入最小化规模巨大的非税收入项目给企业和个人带来了严重的负担，阻碍了经济的发展，也有损社会福利的提高。政府非税收入应当保持在必要的最低水平，尽量通过税收手段为公共事业的发展筹资，以减轻收费对经济造成的扭曲。政府非税收入法制化要通过法律的形式确定政府的非税收入项目、收费标准、收费范围、资金用途等。

政府非税收入管理预算化4213.5.3我国未来政府非税收入改革思路和建议改革建议

对政府非税收入进行立法，构建完善的政府非税收入法律体系。建立科学、完善、合理的政府非税收入管理体系。在对收费项目进行立项审批前，要对收费项目的经济、社会效应进行深入的研究和评