我国地方政府合作治理的行动逻辑研究分析 公共管理专业

题/r/n/r/n/r/n目：/r/n我国地方政府合作治理的行动逻辑研究/r/n/r/n基于广州市城市建设的经验/r/n摘/r/n/r/n要/r/n党的十八大提出要形成“党的领导/r/n、/r/n政府负责/r/n、/r/n社会协同/r/n、/r/n公众参与/r/n、/r/n法治保障的社会管理体制”，党的十九大上中央政府进一步提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”。这些都在预示着我国面临日益复杂的社会形势，对于社会事务的处理不能单靠政府的一己之力，需要积极引进其他治理主体，充分发挥其他治理主体的特长共同完成对社会事务的治理，同时对于治理之后的成果政府与各个参与治理的主体之间共享。/r/n本文在梳理了合作之力的概念和相关理论的基础上以广州市的城市建设为例，描绘了广州市政企合作和全民参与合作治理模式的共享愿景。同时探讨了广州市在政企合作和全民参与合作治理的框架和协同推进复合治理机制，希望/r/n通过广州市的合作治理经验能够对于其他城市的合作治理提供一定的借鉴。/r/n关键词：/r/n合作治理；政企合作；全民参与；广州市/r/n

/r/nAbstract/r/nTheEighteenthNationalCongressoftheCommunistPartyofChinaproposedtoforma"socialmanagementsystemoftheParty'sleadership,governmentresponsibility,socialcoordination,/r/npublicparticipationandlegalprotection".AtthenineteenthNationalCongressoftheCommunistPartyofChina,thecentralgovernmentfurtherproposedto"buildasocialgovernancepatternofco-construction,co-governanceandsharing".Alltheseproposa/r/nlsindicatethatourcountryisfacinganincreasinglycomplexsocialsituation.Weshouldnotrelysolelyonthegovernmenttodealwithsocialaffairs.Weneedtoactivelyintroduceothergovernancesubjectsandgivefullplaytotheexpertiseofotherg/r/novernancesubjectstoaccomplishthegovernanceofsocialaffairstogether.Atthesametime,weshouldsharetheresultsofgovernancebetweenthegovernmentandthemainbodiesinvolvedingovernance.Onthebasisofcombingtheconceptsandrelatedtheo/r/nriesofcooperativepower,thispapertakestheurbanconstructionofGuangzhouasanexample,anddescribesthesharedvisionofGuangzhou'sgovernment-enterprisecooperationandnationalparticipationcooperativegovernancemodel.Atthesametime,itdi/r/nscussestheframeworkofGuangzhou'scooperationbetweengovernmentandenterprisesandtheparticipationofthewholepeopleincooperativegovernance,andpromotesthemechanismofcompoundgovernance.ThroughGuangzhou'scooperativegovernanceexperienc/r/ne,itcan/r/nprovidesomereferenceforother/r/ncities'cooperative/r/ngovernance./r/nKeywords:Cooperative/r/nGovernanceGovernment/r/nenterprisecooperation/r/nPublic/r/nparticipationGuangzhou/r/nCity/r/n

/r/n目/r/n/r/n录/r/n/r/n/r/n一、/r/n/r/n绪论/r/n /r/n/r/n909375\h/r/n1/r/n/r/n（一）问题的背景/r/n /r/n/r/n1/r/n/r/n（二）问题的意义/r/n /r/n/r/n2/r/n/r/n1./r/n理论意义/r/n /r/n/r/n2/r/n/r/n2./r/n实践/r/n意义/r/n /r/n/r/n2/r/n/r/n二、我国地方合作治理的研究理论基础/r/n /r/n/r/n3/r/n/r/n（一）合作治理的核心概念界定/r/n /r/n/r/n3/r/n/r/n（二）合作治理的的理论基础/r/n /r/n/r/n4/r/n/r/n1/r/n、多中心治理理论/r/n /r/n/r/n4/r/n/r/n2/r/n、合作治理理论/r/n /r/n/r/n5/r/n/r/n3/r/n、新公共服务理论/r/n /r/n/r/n6/r/n/r/n三、当下基于广州市合作治理的基本状况解析：现状与问题/r/n /r/n/r/n7/r/n/r/n（一）广州合作治理的基本状况/r/n /r/n/r/n7/r/n/r/n1./r/n政企合作的治理探索/r/n /r/nPAGEREF_To/r/nc8909388\h/r/n7/r/n/r/n2./r/n全民参与模式的合作治理探索/r/n /r/n/r/n8/r/n/r/n（二）广州合作治理模式存在的缺陷/r/n /r/n/r/n9/r/n/r/n1./r/n政企合作治理的缺陷/r/n /r/nPAGEREF_/r/nToc8909391\h/r/n9/r/n/r/n2./r/n全民参与合作治理的缺陷/r/n /r/n/r/n10/r/n/r/n四、广州市合作治理框架的要素构建/r/n /r/n/r/n11/r/n/r/n（一）政企合作治理框架/r/n /r/n/r/n11/r/n/r/n1/r/n、党领导的核心地位/r/n /r/n/r/n11/r/n/r/n2/r/n、企业参与的协同作用/r/n /r/n/r/n11/r/n/r/n3/r/n、政府主导的统筹价值/r/n /r/n/r/n12/r/n/r/n（二）全民参与模式合作治理框架/r/n /r/n/r/n12/r/n/r/n1/r/n、政府引导社会协同/r/n /r/nPAGEREF_T/r/noc8909399\h/r/n12/r/n/r/n2/r/n、扩大群众的参与程度/r/n /r/n/r/n13/r/n/r/n3/r/n、法制是保障/r/n /r/n/r/n13/r/n/r/n参考文献/r/n /r/n/r/n14/r/n我国地方政府合作治理的行动逻辑研究/r/n/r/n基于广州市城市建设的经验/r/n一、/r/n/r/n绪论/r/n（一）问题的背景/r/n改革开放/r/n40/r/n年以来，我国的城市建设取得了突飞猛进的发展，各个城市在基础建设和城市文化建设上都获得长远发展。但是同时也涌现出一些新的问题，例如：地方政府对于一些社会事务的管理不能做到面面俱到，受限于政府有限的财政预算和有限的人力资源，政府对于一些社会事务的管理急需要帮助。介于目前的形势所趋，党的十八大提出要形成“党的领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。党中央及时提出合作治理的指导思想对于各个地方政府而言，无疑是为解决目前的社会矛盾提供了新的途径。由此我国各个城市的地方政府开启了合作治/r/n理之路，地方政府合作治理是目前的形势所要求的必然选择，在改革开放以前我国依然保持着传统的农业化社会，在改革开放以后我国开始逐步打破原有的利益格局，政府对于社会事务的管理从原有的面面俱到逐步转变为以打造服务型政府为目标。在目前的学术界也有一种观点认为，我国的政府需要通过与企业或者社会组织等的合作从而使得政府和市场机制形成一种互补状态，充分发挥政府和企业、社会组织的特长，使他们在各自擅长的方面利用自身优势，从而进一步调整国家和市场的关系，实现政府、企业、社会组织和个人共同治理的新格局。/r/n在党的十九大上中央政府进一步提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，为地方地政的合作治理之路进一步指明了方向。此后地方政府在合作治理的道路上获得了更多的主动权，在合作治理的道路上，广州作为传统的一线城市，在政治上获得的资源不如北京、上海，但是广州地处珠三角地区，其经济的发达程度较高，广州市政府对于政策的利用和解读也一直走在全国的前列，在城市管理创新方面广州有很多值得其他地方政府借鉴的经验和教训。/r/n（二）问题的意义/r/n1./r/n理论意义/r/n由于我国地方政府的合作治理是一个全新的话题，在我国的历史上还从来没有出现过地方/r/n政府与企业、社会组织、个人等进行共建共享和共治的局面。我国地方政府的合作治理是新时代社会发展的必然要求，因此研究我国地方政府的合作治理需要先从理论上构建框架，本文在梳理合作治理的理论基础的同时结合广州城市建设过程中运用合作治理所构建/r/n的愿景和/r/n框架，对于我国地方政府的合作治理研究具有一定的理论意义。/r/n2./r/n实践意义/r/n对于广州市城市建设合作治理的研究是对党的十八大、十九大上提出的合作治理管理体制的进一步探讨，党的十八大、十九大上提出的合作治理管理体制站在理论的高度诠释了此项政策的内涵和理论支持，但是在各个地方政府实/r/n际运用合作治理模式进行城市建设的过程中还出现/r/n了一些新的问题和新的机遇。这些都是需要在实践中不断探索和完善的，因此研究具体城市的合作治理能够为其他地方政府实施合作治理提供一些经验和教训，交流这些经验和教训能够使得其他政府在合作治理的道路上少走弯路，从而节约社会资源。因此本文具有一定的实践意义。/r/n二、我国地方合作治理的研究理论基础/r/n（一）合作治理的核心概念界定/r/n在西方的学术研究中，普遍认为合作治理是当面临复杂的共同问题时，多个利益共同体为了最终能够解决该问题采用一定的方式进行集体参与、集体决策的制度。在我国国内/r/n的学术界，张康之教授著作的《合作的社会及其治理》一书中对于合作治理进行了深入的探讨，堪称我国在合作治理领域的经典之作，张康之教授认为在人类面临后工业化之际，传统的协作治理模式局限性已经开始展露，是需要继续以前的社会治理模式还是构建一个全新的治理模式已经成为人类需要面临的问题。张康之教授在书中提出人类需要构建一种全新的治理模式，这种治理模式在人类历史上从未出现过。在这种治理模式下，各个治理主体能够平等参与公共治理事务。并且对于公共事务治理之后的益处共同分享，这样有利于提高各个参与主体的积极性，同时充分发挥各个/r/n参与主体的特长共同为公共事务治理做出贡献。政府在其中的功能主要是引导社会资源的合理流动。/r/n在合作治理的概念中可以看出合作治理有如下几个特点：/r/n首先，各个治理主体之间是平等的。合作治理是一种全新的治理模/r/n式，打破了原有的政府管理模式。这需要从思想上重新认识政府、企业、社会组织和个人之间的关系，传统的官本位思想认为政府在社会事务的处理过程中始终占据主导地位，对于其他主体是管理与被管理的关系。但是在合作治理模式下，政府、企业、社会组织和个人这些治理主体之间的关系是平等的，他们对于某些社会事务共同参与治理，共同分享治/r/n理的成果。/r/n其次，合作治理具有共同的目标。合作治理产生的背景就是社会问题日益复杂，社会的利益格局也是千丝万缕，但是对于某一个社会事务问题在各个主体之间能够基本达成一致。在共同目标的驱动下，合作治理得以产生。/r/n再次，合作治理的各个主体之间是以信任为基础，使用协商的方式来解决问题。既然对于社会事务在各个治理主体之间具有共同的目标，那么为了实现这一目标就需要各个治理主体能够相互信任，这其中政府起到的作用不可忽视。政府作为信用主体，利用自身的信用优势有效整合各个治理主体之间的优质资源，在各个治理主体之间出现矛盾时政/r/n府及时组织各个主体进行协商从而解决问题。最后，地方政府的合作治理是一个长期的、动态的过程。合作治理不可能一蹴而就，治理社会事务也是一个长期的过程，在这个过程/r/n中治理/r/n主体有可能发生改变，有新的治理主题加入进来也有治理主题退出。政府在其中的作用就是不断地调整、改进各个治理主体之间对于某一项社会事务的分歧，在大方向上引导合作的推进。使得参与者能够充分发挥自身优势同时也能共享治理成果。/r/n（二）合作治理的/r/n的/r/n理论基础/r/n1/r/n、多中心治理理论/r/n多中心治理理论源自于西方公共管理的发展，西方公共管理学术界提出了一种全新的社会治理模/r/n式。在这个理论下他承认了政府的有限性，即政府对于社会事务的管理是有限的，因为政府的资源有限，人力有限，不可能把所有的社会事务都能妥善治理好，因此政府需要借助外界的力量来共同治理社会事务。多中心治理理论提出要在政府和市场之外寻找另外的中心，多中心治理理论主张破除政府作为唯一权力中心的现状，实现管理主体的多元化。多中心治理理论认为多中心包括管理主体上的多中心和管理空间上的多中心，管理主体上的多中心是认为政府不能是唯一的权力中心，一些其他的社会组织在符合某些条件下也可以成为某一方面的管理主体。管理空间上的多中心是/r/n一些非政府组织组成与政府和市场平行的第三方，共同处理社会事务。/r/n在本文的研究中，广州市的共同治理模式就是源自于多中心治理理论，在广州市的共同治理模式下政府、企业和其他非政府组织共同构成了社会治理主体。/r/n2/r/n、合作治理理论/r/n合作治理理论认为随着社会的不断发展，社会问题日益复杂，一个社会问题牵涉到的全体可能是多方面的。但是传统的政府治理模式下，严格的至上而下的集权/r/n式治理/r/n模式，使得政府的运转效率很低，而且治理成果并不理想。特别是社会事务的复杂性提高时，这种局限性越发明/r/n显。因此，为了改善这种单一的政府治理局面，提高治/r/n理效率和治理结果，需要引入另外的治理主体来共同参与社会事务治理。这种政府和其他机构或者个人合作治理的模式就是合作治理理论的精髓，合作治理的治理模式下由政府牵头引导各个治理主体共同参与，共同协商治理社会事务。合作治理主张多元化的治理主体，政府不应该对社会事务的治理进行垄断而是应该积极引入另外的治理主体，通过政府与这些治理主体之间的合作，引导社会资源的流向充分利用社会资源实现社会事务治理的目标。随着社会发展的多元化，社会事务管理越发复杂，合作治理成为越来越多地方政府的选择。合作治理模式通过引入其他组织来实现公共/r/n事务服务的多元化，这种模式一改以往政府大包大揽，把所有社会事务的管理都纳入自身的工作范围使得政府工作重点不突出，工作效率低下。开展合作治理模式之后，政府可以把更多的精力放在协调各种社会矛盾，解决更多的社会事务上面，而不是以前的眉毛胡子一把抓的工作状态。总体而言合作治理模式下的治理工具主要有：政府服务外包、志愿者组织服务、政府补贴模式、政府特许经营等。这些治理工具可以单独使用也可以混合使用构成多元化的治理工具。这些治理工具的使用使得政府能在一些社会事务的处理上能够以最小的投入获得较好的治理效果。/r/n合作治理理论/r/n强调的是政府在处理社会事务的过程中积极引入第三方组织或者其他机构实现共同治理该社会事务的目的。在本文中，广州市的合作治理模式也正是使用了上文提出的一些合作治理工具用以解决本市的一些社会事务问题。/r/n3/r/n、新公共服务理论/r/n新公共服务理论认为政府的职能是为社会大众服务而不是高高在上的管理者，政府运转的目标是要实现公共利益的最大程度获取，政府的存在是为公民服务并且政府的责任不是单一的而是复杂多样的。政府在社会事务的处理上不应该大包大揽而是应该提供服务，赋予各个治理主体充分的自治权利，让他们成为治理的主体。在本文中广州/r/n市的城市建设过程中对于某些社会事务的处理方面进行充分的放权，使得各个参与的治理主体能够充分发挥主观能动性。/r/n三、当下基于广州市合作治理的基本状况解析：现状与问题/r/n（一）广州合作治理的基本状况/r/n1./r/n政企合作的治理探索/r/n广州市在推进城市建设的过程中大力开展政企合作治理，政企合作治理是政府与企业为实现共同的社会事务治理目的而实施的政府充分放权，发挥企业优势共同协作推动社会事务的治理。在政企合作治理模式中，政府和企业的地位应该是平等的，政府通过引入民间资本完成某些社会治理问题，企业在协助政府推进该社会治理的同时也能获取相应的利益。政府在付出成本较少的情况下完成了该社会治理问题。/r/n例如在广州市的污水治理过程中，污水处理厂都是由社会组织参与进行，在广州市的污水处理/r/n厂中国资/r/n背景的污水处理厂越来越少，取而代之的是民营背景的污水处理厂在/r/n迅速发展，政府通过补贴等形式支助/r/n企业运转，这样对于广州市国资委来讲减少了工作量，能够把有限的国资用在更需要的地方。对于民营背景的污水处理厂而言，工厂的运营能够获取政府补贴，也是有一定的利润空间，从而调动了民营资本投入污水治理的积极性。为提升市民的居住品质改善市民居住环境，广州最先开始了城中村改造，在传统的广州老城区城中村比较集中，这些城中村的大量存在不利于广州的城市形象提升。同时对于居住在其中的市民而言他们也没有享受到城市发展带来的红利，城中村的大量外来务工人群使得社会治安问题频发，基于种种原因，广州最早启/r/n动了城中村改造计划。但是在城中村改造计划中，广州市政府并没有大包大揽，而是积极引入资本推进此项工作。资本方的进入使得广州市政府在城中村改造的过程中，原有居民的搬迁、安置以及城中村的重建公共配套设施都由资本方承担，同时资本方也获得了相应的土地资源，重建之后也有很大的利润空间。政府在城中村的改造过程中积极引导资本方有序推进，同时政府也能获得出让土地的收入，这种合作模式对于政府、资本方和搬迁居民都有益，是一种多方共赢的模式。/r/n2./r/n全民参与模式的合作治理探索/r/n全民参与模式的合作治理是在处理一些社会事务的过程中积极调/r/n动民众的积极性，共同参与社会事务的治理。全民参与治理模式是一种比较理想化的治理模式，在这种模式下，政府只需要发挥引导和宣传作用即可，甚至政府在引导方面工作到位，宣传工作都能够缩减，因为民众可以口口相传该社会治理问题。这种全民参与的模式能够最大程度地缩减治理成本同时还能获得意想不到的治理效果。/r/n例如广州市在创建文明城市的过程中，由于广州地处珠三角经济发达地区，有大量的外来务工人员，这些务工人群的素质参差不齐，成为广州创建文明城市的一大问题。广州市政府的做法是积极宣传广州创建文明城市，激发出市民的集体荣誉感，在/r/n宣传到位的同时还大量招募志愿者参与不文明现象的监督，让人人都能成为不文明现象的监督者和被监督者，这样极大地改善了广州的城市精神风貌。这种全民参与治理的模式相比政府耗费大量人力物力财力派员到各个社区对不文明现象进行监督的模式而言，经济上投入更小，在公众的理解程度上，全民参与治理的模式更能获得公众的理解而政府直接管理反而很容易引起公众的反感。并且在效果上全民参与治理模式收获的效果要远远大于传统的政府监督模式。/r/n（二）广州合作治理模式存在的缺陷/r/n1./r/n政企合作治理的缺陷/r/n在政企合作治理模式下，由于政府和企业并不会完/r/n全平等，政府除了扮演着企业的合作者之外更是担负着社会公益事业建设者的责任与担当。所以政府与企业在合作时容易陷入一种合作之初最平等，合作过程中开始出现不平等的现象。政府在政企合作中既当运动员又当裁判，导致这种情况发生的原因主要在于政府功能的多样性。在我国目前的国情下，政府既要承担起经济发展的责任同时也要承担起社会公共事业发展的责任，同时还需要维护社会稳定等等。由于我国的政府在现阶段大部分还处于全能政府的状态，部分发达地区政府管理理念较为先进，提出/r/n要主动退出部分社会治理的同时引入民间资本。通过引进投资的形式来有/r/n效减轻政府负担，从而达到社会治理和经济发展的双重目的。/r/n在广州市的政企合作治理模式中同样也存在着这些问题，例如：在广州旧城改造项目推进的过程中，在旧城改造还没有启动时，广州市政府就通过招投标的方式引进了具有相应实力的开发商，开发商在与政府签订旧城改造项目合同之时，同时/r/n也承若按照/r/n政府要求另外修建道路、学校以及医院等公共设施。在这个过程中政府和开发商的地位是平等的，但是在旧城改造实施之后，由于政府还承担着/r/n社会维稳的/r/n角色使得政府在拆迁安置环节遭遇重重阻力，由于/r/n维稳需要/r/n而额外产生了高昂的拆迁费用，政府在这时却强制要求开发商买单，这个时候政府与开发商的地位就已经不平等了。/r/n等开发商按照政府要求修建好公共设施之后，政府还会聘请独立的第三/r/n方质量/r/n检测机构进行质量检测，这时政府又在扮演着裁判员的角色。这就是政企合作过程中的不平等现象，这种不平等是只针对企业而言的，对于社会大众而言，这是政府在履行自身的社会责任。/r/n2./r/n全民参与合作治理的缺陷/r/n全民参与合作治理模式是一个比较理想化的治理模式，在这种治理模式下针对某些社会治理问题，政府可以通过发挥全民的力量来解决，政府在/r/n其中只是/r/n起到引导和监督作用，这样政府可以在缩减治理成本的基础上也能获取良好的治理效果。这看起来是一个比较好的模式，但是却非/r/n常考验政府的能力，政府对于该社会治理事项的宣传普及是否到位，/r/n以及由于推进该项社会治理而可能引发的其他群体事件防范是否到位等。但是在地方政府实际的执政过程中，欠发达地区处理这些事件的能力有限，从而使得全民参与治理模式达不到理想的效果甚至还会产生额外的群体性事件。/r/n广州在整治老旧市场的过程中，积极宣传整治老旧市场乱象，还消费者和居民一个清新、健康的市场环境，以试图通过发挥市场中全体商户和消费者的力量共同整治市场。但是在实际的操作过程中，由于推行市场整治损害了部分商户和消费者的利益，使得市场整治困难重重。对于这类/r/n社会治理问题需要政府发挥监督和治理作用，对于市场整治推进过程中遇见的问题和纠纷进行解决，对于市场整治的硬件设施改造积极推进。/r/n四、广州市合作治理框架的要素构建/r/n（一）政企合作治理框架/r/n1/r/n、党领导的核心地位/r/n在政企合作治理模式下，虽然政府与企业是在平等地合作共赢，但是政府作为公共利益的代表者要始终坚持党的领导地位不动摇。党的十九大报告指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”在政企合作治理模式下加强党的引领是一切工作得以开展的基础，这需要发挥党组织的核心领导作用，打造政企合作治理的新格局。在政企合作/r/n治/r/n理模式下虽然在合作事务上双方是平等的，但是政府作为民众诉求的倾听者，对于在合作过程中产生的社会影响以及涉及到民众的其他利益时，都始终不忘自己是一名党员，党员的先锋模范带头作用需要时刻体现，坚持党的领导是高于一切工作的。/r/n2/r/n、企业参与的协同作用/r/n在政企合作治理模式下，需要发挥企业参与的协同作用。甚至于在某些社会治理的问题当中，政府只是负责搭台，真正唱戏的还是企业。充分发挥企业参与的积极性能够使得政府在缩减治理成本的同时也能达到良好的治理效果，政府在政企合作治理模式中要善于借力，给予企业充分发挥的空间，这样才/r/n能在最大程度上激发出企业参与的积极性。/r/n例如在前文提到的广州市的旧城改造实施过程中，对于原有居民的搬迁事宜需要由各个街道办事处和社区的动员，同时也需要开发企业对于搬迁的条件进行承若，在后期搬迁户的安置工作中企业需要为这些搬迁居民提供新的居住地，保证搬迁工作的有序进行。在建设新城的过程中，企业还需要按照政府提出的条件修建一些公园、医院、学校等公共设施用以满足市民生活需求。在整个旧城改造过程中都需要企业的全程参与。发挥企业的协同作用为旧城改造的有序推进贡献力量。/r/n3/r/n、政府主导的统筹价值/r/n在政企合作治理模式下，还/r/n需要政府主导统筹价值。在广州市的旧城改造实施过程中，企业参与到旧城改造中来是以盈利为目的的，企业的盈利无可厚非，但是为了防止企业在旧城改造过程中最大限度地获取/r/n自身利益而/r/n置市民/r/n利益于不顾，政府就需要主导统筹价值。保证搬迁居民的利益不受侵犯，让搬迁居民在自愿的前提下进行搬迁。同时在在建设新城的过程中，为了防止企业对公共设施的建设偷工减料，政府还需要对于这些设施的施工进行监督，建成后需要验收才能交付使用。在推进旧城改造的过程中政府需要全方位地考虑利益各方的权利和义务，统筹价值。/r/n（二）全民参与模式合作治理框架/r/n1/r/n、政府引导社会协同/r/n在全民参与合作治理模式下，需要政府的积极引导。政府的引导不仅仅是在社会治理初始阶段的宣传，更是在社会治理推进过程中引导治理保持在政府可控范围以内，而不是任由治理事态偏离轨道。例如在前文提到的，广州市在创建文明城市的过程中，政府需要大力宣传广州创建文明城市带来的益处，同时充分激发出市民的集体荣誉感。经过官方媒体和其他媒体的大力报道之后营造出创建文明城市，人人有责的氛围。政府在其中的引导作用主要是通过媒体来发声，引导社会舆论导向。对于身边的不文明现象做成记录片的形式反复在各大媒体播放，在车/r/n站、机场等重要公共场所派出专人引导监督不文明现象。实现通过政府的大力引导，鼓励社会广泛参与协同的社会事务治理模式。/r/n2/r/n、扩大群众的参与程度/r/n在全民参与合作治理模式下，需要最大程度地扩大群众的参与程度。全民参与合作治理就是要动员全体民众积极参与到治理社会事务中来，/r/n参与进来的人越多，社会事务的治理就越能有序推进，取得良好效果。在广州市创建文明城市的过程中，正是因为参与进来的市民众多从而使