行政法学课件02

第二章行政法律关系主体第一节行政法律关系主体概述第二节国家行政机关第三节被授权组织与受委托组织和个人第四节公务员第五节行政相对人第二章行政法律关系主体第一节行政法律关系主体概述1第一节行政法律关系主体概述一、行政主体（一）行政主体的概念行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。行政法律关系主体，亦称为行政法律关系当事人，指行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者，包括行政主体和行政相对人。第一节行政法律关系主体概述一、行政主体（一）行政主体的概念2对行政主体概念的理解：3．行政主体是能独立承担法律责任的组织；4．行政主体是行政法律关系中的一方特殊主体。行政主体的认定必须综合考虑各项标准，只有哪些享有行政权，在国家行政管理活动中行使行政权，并能独立承担因此而产生的法律责任的组织，才是行政主体。

1．行政主体是享有国家行政权的组织；2．行政主体是能够以自己的名义行使行政权的组织；对行政主体概念的理解：3．行政主体是能独立承担法3行政法主体中包括行政法律关系主体，而行政法律关系主体中又包括行政主体和行政相对人，行政主体是行政法律关系中的特殊的一方主体。1．行政主体与行政法主体、行政法律关系主体（二）与行政主体相关的几个概念行政法主体行政法律关系主体行政主体行政机关行政法主体中包括行政法律关系主体，而行政法律关系42．行政主体与行政机关行政主体除了国家行政机关之外，还包括被授权的组织。国家行政机关是最重要的行政主体。国家行政机关可以成为行政主体，也可以成为行政相对人、监督行政法律关系主体，乃至民事法律关系主体。一定的行政机构和其他社会组织，依照法定授权，也可以成为行政主体。国家行政机关能否成为行政主体，要看其（是否享有行政权，）是否运用行政权从事某种活动。2．行政主体与行政机关行政主体除了国家行政机关53．行政主体与公务员公务员不能成为行政主体。公务员虽不是行政主体，但行政活动一般是由公务员代表行政主体具体实施的。（三）行政主体的法律地位行政主体在行政法律关系中，也享有一定的权利，并承担一定的义务。行政主体的法律地位，是行政主体在行政法律关系中所享有的权利和承担义务的综合体现。一般可以从行政主体的行政职权、行政优益权和行政职责三方面来理解行政主体的法律地位。3．行政主体与公务员公务员不能成为行政主体。6行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能。1．行政职权行政职权的内容：行政立法权、行政决策权、行政决定权、行政命令权、行政执行权、行政制裁权、行政强制执行权、行政委托权、监督权和行政司法权。行政职权是行政主体所享有的行政权的具体表现；行政优益权是行政主体有效行使行政权的条件保障；行政职责是行政主体履行法定义务的具体表现。行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国7职务上的优益条件属于行政优先权，物质上的优益条件属于行政受益权。行政优益权是国家为确保行政主体有效的行使职权，切实地履行职责，圆满地实现公共利益的目标，而以法律、法规等形式赋予行政主体享有各种职务上或物质上优益条件的资格。2．行政优益权行政职权具有优益性的特点，即行政主体在行使行政职权时，依法享有一定的行政优先权和行政受益权。职务上的优益条件属于行政优先权，物质上的优益条件8行政优先权的内容有：A．行政先行处置权；B．获得社会协助权；C．行政行为的推定有效。（1）行政优先权行政优先权指国家为保障行政主体有效的行使行政职权而赋予行政主体许多职务上的优先条件，即行政权与其他社会组织及公民个人的权利在同一领域或同一范围内相遇时，行政权具有优先行使和实现的效力。行政优先权的内容有：A．行政先行处置权；B．获得9行政受益权，指行政主体享受国家所提供的各种物质优益条件。（2）行政受益权行政优先权成立的条件：A．主体必须是行政主体；B．必须在行政主体行使职权、从事公务之时；C．必须是为实现行政目的所必须；D．必须有法律依据。3．行政职责行政职责指行政主体在行使国家赋予的行政职权，实施国家行政管理活动的过程中，所必须承担的法定义务。行政受益权，指行政主体享受国家所提供的各种物质优10行政职责的内容：A．依法履行职务、遵守权限规定；B．符合法定目的；C．遵循法定程序。行政职责与行政职权的关系：行政职责随行政职权的产生、变更或消灭而变化，二者是辩证统一、密不可分的。4．行政权限行政权限指法律规定的行政主体行使职权所不能逾越的范围或界限。任何行政权力的行使，都附有范围上的限定。行政主体行使职权一旦超越了该“限度”，便因行政越权而导致行为无效。行政职责的内容：A．依法履行职务、遵守权限规定；11着眼行政权限的相互关系，可将行政权限分为纵横两类。横向权限是指无隶属关系的行政主体之间权力行使范围的划分。纵向行政权限是指有隶属关系的上下级行政主体之间权力行使范围的划分；行政权限大多由法律（主要是组织法）明文规定。有关行政权限的法律依据，也具有多层次性的特点。着眼行政权限的相互关系，可将行政权限分为纵横两类12（四）确立行政主体概念的意义从行政法的角度来确立行政主体这一行政法上的基本概念，不仅对于明确行政权归属，保障行政权公正行使，确保行政相对人合法权益得到充分救济有重大意义，而且对于行政法学研究的发展具有深远的积极意义。3．是确定行政复议被申请人以及行政诉讼被告人的需要；4．是保证行政管理活动连续性、统一性的需要。

1．是依法行政的需要；2．是确定行政行为效力的需要；（四）确立行政主体概念的意义从行政法的角度来确立13二、行政相对人行政相对人范围包括：公民、法人或者其他组织，以及外国人、无国籍人、外国组织。特定情况下，国家行政机关也可以成为行政相对人。所谓行政相对人，或称行政相对方，是指在行政法律关系中与行政主体相对应，共同构成行政法律关系主体的另一方当事人。行政相对人不具有或不行使行政权，是指在行政法律关系中与行政主体相对应的另一方主体，即行政主体行政行为影响其权益的个人或组织。二、行政相对人行政相对人范围包括：公民、法人或者14第二节国家行政机关国家行政机关又称国家行政管理机关，即狭义上的人民政府，是指国家根据其统治意志，按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法享有并运用国家行政权，负责对国家各项行政事务以及相应的社会公共事务进行组织、管理、监督和指挥等行政职能的国家机关。（一）国家行政机关的概念一、国家行政机关的概念、性质和特征第二节国家行政机关国家行政机关又称国家行政管15（二）国家行政机关的性质与地位国家行政机关由国家权力机关产生，是国家权力机关的执行机关，对国家权力机关负责并报告工作，从属于国家权力机关。◆相对于国家权力机关——人民代表大会，它是执行机关。国家行政机关行使国家行政权必须严格依据宪法和法律的规定。◆相对于行政相对人，它是行政主体；国家行政机关是行使行政权的国家机关。（二）国家行政机关的性质与地位国家行政机关由国家16

2．国家行政机关具有执行性和法律从属性；

4．国家行政机关具有适应性和创造性；5．国家行政机关具有统一性和层级性；（三）国家行政机关的特征

3．国家行政机关具有相对独立性；6．国家行政机关具有社会性、专业性和服务性。

1．国家行政机关具有高度政治性和权威性；2．国家行政机关具有执行性和法律从属性；17国家行政机关和其他国家机关的职能范围、组织和活动方式、能动性等方面存在显著区别。二、国家行政机关与相关概念的区别（一）国家行政机关与权力机关、审判机关、检察机关的区别国家权力机关、审判机关、检察机关和行政机关，都是行使国家权力、执行国家职能的重要部门，都接受共产党的政治领导，在各自范围内依法行使立法权、司法权、检察权和行政权，其组织和活动原则都实行民主集中制。国家行政机关和其他国家机关的职能范围、组织和活动18国家行政组织，是为实现对社会公共事务的有效管理，由国家按照宪法、组织法和法律规定的条件和程序设立并负责国家行政事务和社会公共事务管理的特殊社会组织，包括国家行政机关和国家行政机构。行政法上的行政组织，是指一切行政机关和行政机构的综合体，包括各机关和机构相互间横向联系和纵向结构。（二）国家行政机关与行政组织、行政机构的区别国家行政组织，是为实现对社会公共事务的有效管理，19国家行政机关是指从中央到地方的各级人民政府及其他具有法人资格、能以自己名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任的行政单位。行政机构是指构成国家行政机关的内部各单位，它是为行政机关行使行政权服务的，对外不能以自己的名义发布决定和命令，其行为的一切法律后果皆归属于其所属行政机关。行政机构一般可作为行政相对人而成为行政法律关系的一方主体，只有在法定授权的情况下，才能成为行政主体。国家行政机关是指从中央到地方的各级人民政府及其他20局机关直属单位办公室郑州市环境保护监测中心站财务工作处郑州市环境保护监理支队人事处郑州市机动车污染监察支队综合计划处郑州市环保信息（宣教）中心污染控制处郑州市危险废物和辐射环境监督管理中心开发监督处环保技术开发中心自然生态保护处政策法规处科技标准处辐射处监察室机关党委局机关直属单位办公室郑州市环境保护监测中心站财务工作处郑州21三、具有行政主体资格的国家行政机关（一）中央国家行政机关知识回顾：国务院机构设置3．中央国家行政机关中的行政主体4．中央国家行政机关中的行政职权2．中央国家行政机关的体制1．中央国家行政机关的概念三、具有行政主体资格的国家行政机关（一）中央国家行政机关知识22（二）地方国家行政机关3．地方国家行政机关的类型（三）中央行政机关与地方行政机关的关系4．地方国家行政机关的职权1．中央行政机关与地方行政机关的职能划分2．中央行政机关对地方行政机关的监督和控制1．地方国家行政机关的体制2．地方国家行政机关的性质（二）地方国家行政机关3．地方国家行政机关的类型（三）中央行23（二）专门执法行政机关和普通管理行政机关四、国家行政机关类型的划分方法及理论思考（四）职权行政机关和授权行政机关（三）决策机关、执行机关、辅助机关、咨询机关和监督机关（一）一般权限行政机关和专门权限行政机关（五）派出行政机关和被派出行政机关（二）专门执法行政机关和普通管理行政机关四、国24第三节被授权的组织与受委托的组织和个人所谓行政授权，是指法律、法规或者规章直接规定将某项或者某一方面的行政职权的一部分或者全部授予某个组织，或者法律、法规规定由特定的行政主体，通过法定方式，将某项或者某一方面的行政职权的一部分或者全部授予某个组织的法律行为。一、行政授权和行政委托（一）行政授权和行政委托的概念第三节被授权的组织与受委托的组织和个人所谓行政25行政授权的标准：一是被授权者适格；二是符合行政授权的范围；三是授权内容明确；四是授权期限法定。行政授权的含义：第一，被授权的行政职权来源于法律、法规；第二，以行政职权为授权客体；第三，以创设新的行政主体为授权结果；第四，被授权组织一般是指除行政机关以外的其他组织，包括行政机构和其他社会组织。行政授权的标准：一是被授权者适格；二是符合行政授26行政委托的含义：第一，行政委托的职权来源于行政机关的委托行为；第二，行政委托不发生职权、职责及法律后果的转移；第三，受委托者必须以委托机关的名义实施行政行为；第四，行政委托的对象就应当是符合法定条件有关主体。行政委托的条件：其一，必须为法律规范所规定；其二，委托管理确有必要；其三，受委托组织具备行使行政权的必要条件。行政委托，是指行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织的法律行为。2．行政委托行政委托的含义：第一，行政委托的职权来源于行政机27

1．依据方面的特征和区别：行政授权必须有法律、法规的明文授权规定为依据；行政委托也必须依法进行，可以有法律的明确规定，也可以在不违背法律精神和法律目的的前提下实施委托。

2．方式上的特征和区别：授权必须符合法定的方式；行政委托的法定方式，都是行政主体在行政管理活动中以比较具体的委托决定来进行的。（二）行政授权和行政委托的特征和区别1．依据方面的特征和区别：行政授权必须有法律、法规28行政机关在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章的规定,委托其他行政机关实施行政许可的,应当与受委托行政机关签订《实施行政许可委托书》。《实施行政许可委托书》应当载明委托和受委托行政机关的名称、地址、联系方式,委托实施行政许可的具体内容、委托期限及法律责任等。委托行政机关应当将《实施行政许可委托书》报同级人民政府法制机构备案,并予以公告。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。——《郑州市实施行政许可监督规定》第十二条行政机关在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章293．法律后果上的的特征和区别：行政授权的法律后果，会使某一原本无行政主体资格的组织取得行政主体资格，或者使行政主体原有的职权范围扩大、职权内容增加；行政委托的对象可以是另一行政主体，也可以是其他社会组织，在特定情况下也可以是法定的个人，但均不会因此而发生职权及职责的转移，被委托组织也不能因此而取得行使被委托职权的行政主体资格。

注意：可以授权的地方国家机关只能是地方权力机关，地方行政机关一般不能进行行政授权。所谓地方行政机关授权，实际上是行政委托。3．法律后果上的的特征和区别：行政授权的法律后果，30行政机关以外的行政主体，统称法律、法规授权组织，或简称为被授权组织。1．行政机构的概念具有行政主体资格的各级人民政府及其职能部门，可以根据行政管理的需要设置若干办公和办事机构，以协助行政主体处理和具体办理各项行政事务和机关内部事务。二、行政机关以外行政主体的形态（一）行政机构需要明确的是，个人不能成为行政主体，行政主体只能是国家行政机关和接受授权组织。行政机关以外的行政主体，统称法律、法规授权组织，31行政机构是行政组织的内部构成要素之一，本身又是作为国家行政机关的内部机构存在。它是为行政机关行使行政权服务的，对外一般不能以自己的名义发布决定和命令，其行为的一切法律后果皆归属于其所属行政机关。但是，由于诸多专业上、技术上的需要，以及出于提高行政效率、维持行政秩序等方面的考虑，某些特定的情况下，行政机构可以接受法律、法规的授权，或者接受行政机关的依法授权，成为行政主体。行政机构是行政组织的内部构成要素之一，本身又是作322．行政机构的特征（1）行政机构是一种行政组织；（3）行政机构依照法定授权，方能成为行政主体；

（4）行政机构通过法定授权取得行政主体资格，并不意味着其同时取得法律上的其他权利能力和行为能力。

（2）行政机构设立的法律依据，多为行政组织法，也有其他法律、法规；2．行政机构的特征（1）行政机构是一种行政组织；33（1）依照法律、法规的授权规定而直接设立的专门行政机构；（2）行政机关的内部机构；3．成为行政主体的行政机构具体类型（3）政府职能部门的派出机构。（二）其它社会组织1．其他社会组织的范围其他社会组织，即行政组织系统以外的社会组织。（1）依照法律、法规的授权规定而直接设立的专门行34其他社会组织是行政组织系统以外社会组织，作为一个组合概念，其具体存在形态可以是企业单位、事业单位，也可以是社会团体或者群众组织。其他社会组织存在的目的，不是或者不主要是为了承担或者完成一定的行政职能。2．其他社会组织的性质通过法定授权，其他社会组织可以获得行政主体资格，成为行政主体。可以具备行政主体资格的其他社会组织，一般都具有法人资格。其他社会组织是行政组织系统以外社会组织，作为一个353．其他社会组织的具体类型（4）被授予一定行政职权的社会团体、群众性组织及其它社会组织。（2）根据授权从事一定行政职能活动的事业单位；（1）行政性公司；（3）根据授权从事一定行政职能的企业单位；3．其他社会组织的具体类型（4）被授予一定行政职36（三）被授权组织的法律地位3．在非履行行政职能时，它不是行政主体。

1．在行使法律法规所授予行政职能时，享有行政主体地位；

2．以自己的名义在授权范围内对外行使权力并对其行为负责；

思考：改革开放以来，各地广泛建立立各种类型的开发区，如何认定其管理机构的法律地位？（三）被授权组织的法律地位3．在非履行行政职能37

3．受委托的组织和个人必须符合法定条件。

2．受委托组织或个人仅能被委托行使特定的行政职权，且不能再行委托；

1．是基于行政机关的委托而不是基于法律、法规的授权；（一）解读接受委托组织和个人三、接受委托的组织和个人其他社会组织既可以通过行政授权成为行政主体，也可以通过行政委托成为受委托组织。在行政实践中，个人也可以接受行政委托。3．受委托的组织和个人必须符合法定条件。38（二）接受委托组织和个人的法律地位受委托的组织不是行政主体，它必须以委托行政机关的名义行使行政职能，由委托机关对其行为向外承担法律责任。知识归纳：其他社会组织法律地位

对其他社会组织而言，首先是行政相对人，其次才是出于行政公务协助要求成为受委托组织，最后才是行政主体。其成为行政主体的机会、范围及能够行使行政职权的内容，一般说来是比较少的。（二）接受委托组织和个人的法律地位受委托的组织不39第四节公务员一、公务员的概念和范围三要素：（1）依法履行公职；（2）纳入国家行政编制；（3）由国家财政负担工资福利。公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

《中华人民共和国公务员法》2005年4月27日通过，2006年1月1日正式实施。第四节公务员一、公务员的概念和范围三要素：（40我国公务员的范围：3．权力机关系统公务员；2．政党系统公务员；1．行政系统公务员；5．审判机关系统公务员；4．政协会议系统公务员；6．检察机关系统公务员；7．法律法规授权具有公共管理职能的事业单位系统公务员。我国公务员的范围：3．权力机关系统公务员；2．政党系统公务41公务员法律关系是指一般公民经过一定的法定程序成为公务员，基于其所担任的行政职务而与国家之间构成的权利义务关系。公务员法律关系主要表现在公务员和国家行政机关的关系、公务员作为行政主体的代表和行政相对人的关系两方面。二、公务员法律关系三、公务员的权利五、公务员的责任四、公务员的义务公务员法律关系是指一般公民经过一定的法定程序成为42一、行政相对人的涵义和范围第五节行政相对人（一）行政相对人的涵义所谓行政相对人，或称为行政相对方，是指行政主体行使行政权所指向的一方当事人，即在行政法律关系中与行政主体相对应，共同构成行政法律关系主体的另一方当事人。或者说，行政相对人是指在行政法律关系中，不具有行政权或不行使行政权，与行政主体相对应的另一方主体，即行政主体行政行为影响其权益的个人或组织。一、行政相对人的涵义和范围第五节行政相对人（一）行政相对43

2．行政相对人是与行政主体之间有特定的行政法律关系的人，即行政相对人是行政主体行使行政职权时对其权益有法律上利害的人。3．在形式上，行政相对人包括公民、法人和其他组织。行政相对人的涵义：

1．行政相对人是行政法律关系中不具有行政职权职责和不具有行政职务身份的一方当事人。2．行政相对人是与行政主体之间有特定的行政法律关44

广义：除了行政行为受领人外，还包括其他相关个人或组织，即行政法律关系上与行政行为有法律上利害关系的其他个人或组织。

行政相对人常见的类型：（1）公民；（2）法人；（3）其他社会组织。（二）行政相对人的范围

狭义：指行政法律关系中行政行为的受领人，或者说是行政行为所针对的特定公民、法人或其他组织；

特殊的行政相对人：（1）国家行政组织；（2）其他国家组织；（3）外国人和外国组织。广义：除了行政行为受领人外，还包括其他相关个人或45以其是否有一定组织体为标准，行政相对人可以分为个人相对人和组织相对人。二、行政相对人的分类（一）个人相对人和组织相对人（二）直接相对人和间接相对人以与行政主体行政行为的关系为标准，行政相对人可以分为直接相对人和间接相对人。以其是否有一定组织体为标准，行政相对人可以分为个46（三）作为行为的相对人与不作为行为的相对人以影响其权益的行政行为的方式为标准，行政相对人可以分为作为行为的相对人和不作为行为的相对人。以行政主体行政行为影响其权益是否产生实际效果为标准，行政相对人可以分为抽象相对人和具体相对人。（四）抽象相对人和具体相对人二、行政相对人的分类（三）作为行为的相对人与不作为行为的相对人47以行政主体行政行为对其权益影响的性质为标准，行政相对人可以分为授益相对人和侵益相对人。二、行政相对人的分类（五）授益相对人和侵益相对人（六）内部相对人和外部相对人以相对人与行政主体之间关系是否基于行政隶属为标准，行政相对人可以分为内部相对人和外部相对人。以行政主体行政行为对其权益影响的性质为标准，行政48首先，行政相对人是行政管理的对象；三、行政相对人的法律地位（一）行政相对人法律地位概况其次，行政相对人也是行政管理的参与人；此外，行政相对人在行政救济关系和行政法制监督关系中可以转化为救济对象和监督主体。首先，行政相对人是行政管理的对象；三、行政相对人49（1）行政法规范规定的权利第一，参加国家行政管理权；第二，要求提供管理服务方面的权利，如受益权等；第三，有关涉及处理相对人权益时的权利，如了解权、申辩权、听证权、要求回避权等；第四，建议权、批评权、申诉权、控告权、检举权、揭发权等；第五，申请复议、提起诉讼、请求赔偿等权利；第六，抵制违法行政行为权。（二）行政相对人的权利和义务1．行政相对人的权利（1）行政法规范规定的权利第一，参加国家行政管理50第一，人身权；第二，财产权；第三，其它权利。（1）遵守行政法律规范的义务；（2）服从行政管理的义务；（3）协助行政管理的义务。（2）行政法予以保护和确认的其他法律的权利对于内部相对人，除上述义务外，还有不得参与罢工游行示威和廉洁奉公等义务。2．行政相对人的义务第一，人身权；第二，财产权；第三，其它权利。51四、行政相对人身份的确认再次，正确认定相对人的身份有助于确定行政救济的当事人。（一）确认行政相对人身份的意义首先，正确认定行政相对人的身份，有助于国家行政机关及其工作人员认识自己在国家行政管理中的法律地位，从而树立起遵守行政法规范的自觉性。其次，对于社会组织和社会成员来说，意识到自己作为行政相对人的身份，有助于他们正确享受自己在国家行政管理中的权利，并且自觉履行自己在国家行政管理中的义务。四、行政相对人身份的确认再次，正确认定相对人的身52首先，在行政法律关系中，从根本上就不具有行政职权职责主体资格和身份的一方当事人只能是行政相对人；其次，在行政法律关系中，双方主体在法律上都取得了行政职权职责身份和资格，则要区分哪一方是行使行政职权而形成行政法律关系；（二）确认行政相对人的方法最后，如果双方都是行使行政职权和履行行政职责的主体，那就是内部行政法律关系。首先，在行政法律关系中，从根本上就不具有行政职权53五、行政相对人的法律责任2．行政相对人的法律责任在内容方面以人身权、财产权为主，在方式上以惩罚性为主；（一）行政相对人法律责任的特征行政相对人的法律责任，是指行政相对人违反行政法律规范，应当承担不利的法律后果。行政相对人的法律责任具有下列特征：

1．行政相对人的法律责任与其所居于被管理对象的地位与活动紧密相关；五、行政相对人的法律责任2．行政相对人的法律责任54（二）行政相对人法律责任的确认3．行政相对人对法律责任的承担方式正是行政主体行使行政职权和履行职责所实施的具体行政行为方式。行政相对人承担法律责任必须具备以下几个条件：2．符合法定责任能力；1．具有违反行政法律规范的行为或情形；（二）行政相对人法律责任的确认3．行政相对人对法552．补救性责任。1．惩罚性责任；

3．违反行政法律规范的行为是依法应当承担法律责任的情形。（三）行政相对人法律责任的内容和方式六、行政相对人的公法行为在行政法学上，行政相对人公法行为仅指公民、法人或者其他组织作为行政相对人在行政法律关系中所作的具有法律意义的行为，如申报、申请、同意或承诺等。2．补救性责任。1．惩罚性责任；3．违反行政56行政相对人公法行为不同于行政行为，它与民事法律行为有共同之处，但又不完全等同。行政相对人公法行为与民事法律行为区别：（1）形式与内容；（2）代理适用。行政相对人公法行为的效力：（1）生效时间以到达主义为原则；（2）行政相对人的公法行为一般不得附加附款；（3）相对人原则上可自由撤回、变更、追加或补正自己的公法行为；（4）相对人公法行为瑕疵对效力的影响。行政相对人公法行为不同于行政行为，它与民事法律行57THEEND本章内容到此结束，请同学们课后认真复习，下次课再见！公共管理学院胡进军E-Mail:hnhjj@126.com

THEEND本章内容到此结束，请同学们课后认真复习，下次58第二章行政法律关系主体第一节行政法律关系主体概述第二节国家行政机关第三节被授权组织与受委托组织和个人第四节公务员第五节行政相对人第二章行政法律关系主体第一节行政法律关系主体概述59第一节行政法律关系主体概述一、行政主体（一）行政主体的概念行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。行政法律关系主体，亦称为行政法律关系当事人，指行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者，包括行政主体和行政相对人。第一节行政法律关系主体概述一、行政主体（一）行政主体的概念60对行政主体概念的理解：3．行政主体是能独立承担法律责任的组织；4．行政主体是行政法律关系中的一方特殊主体。行政主体的认定必须综合考虑各项标准，只有哪些享有行政权，在国家行政管理活动中行使行政权，并能独立承担因此而产生的法律责任的组织，才是行政主体。

1．行政主体是享有国家行政权的组织；2．行政主体是能够以自己的名义行使行政权的组织；对行政主体概念的理解：3．行政主体是能独立承担法61行政法主体中包括行政法律关系主体，而行政法律关系主体中又包括行政主体和行政相对人，行政主体是行政法律关系中的特殊的一方主体。1．行政主体与行政法主体、行政法律关系主体（二）与行政主体相关的几个概念行政法主体行政法律关系主体行政主体行政机关行政法主体中包括行政法律关系主体，而行政法律关系622．行政主体与行政机关行政主体除了国家行政机关之外，还包括被授权的组织。国家行政机关是最重要的行政主体。国家行政机关可以成为行政主体，也可以成为行政相对人、监督行政法律关系主体，乃至民事法律关系主体。一定的行政机构和其他社会组织，依照法定授权，也可以成为行政主体。国家行政机关能否成为行政主体，要看其（是否享有行政权，）是否运用行政权从事某种活动。2．行政主体与行政机关行政主体除了国家行政机关633．行政主体与公务员公务员不能成为行政主体。公务员虽不是行政主体，但行政活动一般是由公务员代表行政主体具体实施的。（三）行政主体的法律地位行政主体在行政法律关系中，也享有一定的权利，并承担一定的义务。行政主体的法律地位，是行政主体在行政法律关系中所享有的权利和承担义务的综合体现。一般可以从行政主体的行政职权、行政优益权和行政职责三方面来理解行政主体的法律地位。3．行政主体与公务员公务员不能成为行政主体。64行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能。1．行政职权行政职权的内容：行政立法权、行政决策权、行政决定权、行政命令权、行政执行权、行政制裁权、行政强制执行权、行政委托权、监督权和行政司法权。行政职权是行政主体所享有的行政权的具体表现；行政优益权是行政主体有效行使行政权的条件保障；行政职责是行政主体履行法定义务的具体表现。行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国65职务上的优益条件属于行政优先权，物质上的优益条件属于行政受益权。行政优益权是国家为确保行政主体有效的行使职权，切实地履行职责，圆满地实现公共利益的目标，而以法律、法规等形式赋予行政主体享有各种职务上或物质上优益条件的资格。2．行政优益权行政职权具有优益性的特点，即行政主体在行使行政职权时，依法享有一定的行政优先权和行政受益权。职务上的优益条件属于行政优先权，物质上的优益条件66行政优先权的内容有：A．行政先行处置权；B．获得社会协助权；C．行政行为的推定有效。（1）行政优先权行政优先权指国家为保障行政主体有效的行使行政职权而赋予行政主体许多职务上的优先条件，即行政权与其他社会组织及公民个人的权利在同一领域或同一范围内相遇时，行政权具有优先行使和实现的效力。行政优先权的内容有：A．行政先行处置权；B．获得67行政受益权，指行政主体享受国家所提供的各种物质优益条件。（2）行政受益权行政优先权成立的条件：A．主体必须是行政主体；B．必须在行政主体行使职权、从事公务之时；C．必须是为实现行政目的所必须；D．必须有法律依据。3．行政职责行政职责指行政主体在行使国家赋予的行政职权，实施国家行政管理活动的过程中，所必须承担的法定义务。行政受益权，指行政主体享受国家所提供的各种物质优68行政职责的内容：A．依法履行职务、遵守权限规定；B．符合法定目的；C．遵循法定程序。行政职责与行政职权的关系：行政职责随行政职权的产生、变更或消灭而变化，二者是辩证统一、密不可分的。4．行政权限行政权限指法律规定的行政主体行使职权所不能逾越的范围或界限。任何行政权力的行使，都附有范围上的限定。行政主体行使职权一旦超越了该“限度”，便因行政越权而导致行为无效。行政职责的内容：A．依法履行职务、遵守权限规定；69着眼行政权限的相互关系，可将行政权限分为纵横两类。横向权限是指无隶属关系的行政主体之间权力行使范围的划分。纵向行政权限是指有隶属关系的上下级行政主体之间权力行使范围的划分；行政权限大多由法律（主要是组织法）明文规定。有关行政权限的法律依据，也具有多层次性的特点。着眼行政权限的相互关系，可将行政权限分为纵横两类70（四）确立行政主体概念的意义从行政法的角度来确立行政主体这一行政法上的基本概念，不仅对于明确行政权归属，保障行政权公正行使，确保行政相对人合法权益得到充分救济有重大意义，而且对于行政法学研究的发展具有深远的积极意义。3．是确定行政复议被申请人以及行政诉讼被告人的需要；4．是保证行政管理活动连续性、统一性的需要。

1．是依法行政的需要；2．是确定行政行为效力的需要；（四）确立行政主体概念的意义从行政法的角度来确立71二、行政相对人行政相对人范围包括：公民、法人或者其他组织，以及外国人、无国籍人、外国组织。特定情况下，国家行政机关也可以成为行政相对人。所谓行政相对人，或称行政相对方，是指在行政法律关系中与行政主体相对应，共同构成行政法律关系主体的另一方当事人。行政相对人不具有或不行使行政权，是指在行政法律关系中与行政主体相对应的另一方主体，即行政主体行政行为影响其权益的个人或组织。二、行政相对人行政相对人范围包括：公民、法人或者72第二节国家行政机关国家行政机关又称国家行政管理机关，即狭义上的人民政府，是指国家根据其统治意志，按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法享有并运用国家行政权，负责对国家各项行政事务以及相应的社会公共事务进行组织、管理、监督和指挥等行政职能的国家机关。（一）国家行政机关的概念一、国家行政机关的概念、性质和特征第二节国家行政机关国家行政机关又称国家行政管73（二）国家行政机关的性质与地位国家行政机关由国家权力机关产生，是国家权力机关的执行机关，对国家权力机关负责并报告工作，从属于国家权力机关。◆相对于国家权力机关——人民代表大会，它是执行机关。国家行政机关行使国家行政权必须严格依据宪法和法律的规定。◆相对于行政相对人，它是行政主体；国家行政机关是行使行政权的国家机关。（二）国家行政机关的性质与地位国家行政机关由国家74

2．国家行政机关具有执行性和法律从属性；

4．国家行政机关具有适应性和创造性；5．国家行政机关具有统一性和层级性；（三）国家行政机关的特征

3．国家行政机关具有相对独立性；6．国家行政机关具有社会性、专业性和服务性。

1．国家行政机关具有高度政治性和权威性；2．国家行政机关具有执行性和法律从属性；75国家行政机关和其他国家机关的职能范围、组织和活动方式、能动性等方面存在显著区别。二、国家行政机关与相关概念的区别（一）国家行政机关与权力机关、审判机关、检察机关的区别国家权力机关、审判机关、检察机关和行政机关，都是行使国家权力、执行国家职能的重要部门，都接受共产党的政治领导，在各自范围内依法行使立法权、司法权、检察权和行政权，其组织和活动原则都实行民主集中制。国家行政机关和其他国家机关的职能范围、组织和活动76国家行政组织，是为实现对社会公共事务的有效管理，由国家按照宪法、组织法和法律规定的条件和程序设立并负责国家行政事务和社会公共事务管理的特殊社会组织，包括国家行政机关和国家行政机构。行政法上的行政组织，是指一切行政机关和行政机构的综合体，包括各机关和机构相互间横向联系和纵向结构。（二）国家行政机关与行政组织、行政机构的区别国家行政组织，是为实现对社会公共事务的有效管理，77国家行政机关是指从中央到地方的各级人民政府及其他具有法人资格、能以自己名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任的行政单位。行政机构是指构成国家行政机关的内部各单位，它是为行政机关行使行政权服务的，对外不能以自己的名义发布决定和命令，其行为的一切法律后果皆归属于其所属行政机关。行政机构一般可作为行政相对人而成为行政法律关系的一方主体，只有在法定授权的情况下，才能成为行政主体。国家行政机关是指从中央到地方的各级人民政府及其他78局机关直属单位办公室郑州市环境保护监测中心站财务工作处郑州市环境保护监理支队人事处郑州市机动车污染监察支队综合计划处郑州市环保信息（宣教）中心污染控制处郑州市危险废物和辐射环境监督管理中心开发监督处环保技术开发中心自然生态保护处政策法规处科技标准处辐射处监察室机关党委局机关直属单位办公室郑州市环境保护监测中心站财务工作处郑州79三、具有行政主体资格的国家行政机关（一）中央国家行政机关知识回顾：国务院机构设置3．中央国家行政机关中的行政主体4．中央国家行政机关中的行政职权2．中央国家行政机关的体制1．中央国家行政机关的概念三、具有行政主体资格的国家行政机关（一）中央国家行政机关知识80（二）地方国家行政机关3．地方国家行政机关的类型（三）中央行政机关与地方行政机关的关系4．地方国家行政机关的职权1．中央行政机关与地方行政机关的职能划分2．中央行政机关对地方行政机关的监督和控制1．地方国家行政机关的体制2．地方国家行政机关的性质（二）地方国家行政机关3．地方国家行政机关的类型（三）中央行81（二）专门执法行政机关和普通管理行政机关四、国家行政机关类型的划分方法及理论思考（四）职权行政机关和授权行政机关（三）决策机关、执行机关、辅助机关、咨询机关和监督机关（一）一般权限行政机关和专门权限行政机关（五）派出行政机关和被派出行政机关（二）专门执法行政机关和普通管理行政机关四、国82第三节被授权的组织与受委托的组织和个人所谓行政授权，是指法律、法规或者规章直接规定将某项或者某一方面的行政职权的一部分或者全部授予某个组织，或者法律、法规规定由特定的行政主体，通过法定方式，将某项或者某一方面的行政职权的一部分或者全部授予某个组织的法律行为。一、行政授权和行政委托（一）行政授权和行政委托的概念第三节被授权的组织与受委托的组织和个人所谓行政83行政授权的标准：一是被授权者适格；二是符合行政授权的范围；三是授权内容明确；四是授权期限法定。行政授权的含义：第一，被授权的行政职权来源于法律、法规；第二，以行政职权为授权客体；第三，以创设新的行政主体为授权结果；第四，被授权组织一般是指除行政机关以外的其他组织，包括行政机构和其他社会组织。行政授权的标准：一是被授权者适格；二是符合行政授84行政委托的含义：第一，行政委托的职权来源于行政机关的委托行为；第二，行政委托不发生职权、职责及法律后果的转移；第三，受委托者必须以委托机关的名义实施行政行为；第四，行政委托的对象就应当是符合法定条件有关主体。行政委托的条件：其一，必须为法律规范所规定；其二，委托管理确有必要；其三，受委托组织具备行使行政权的必要条件。行政委托，是指行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织的法律行为。2．行政委托行政委托的含义：第一，行政委托的职权来源于行政机85

1．依据方面的特征和区别：行政授权必须有法律、法规的明文授权规定为依据；行政委托也必须依法进行，可以有法律的明确规定，也可以在不违背法律精神和法律目的的前提下实施委托。

2．方式上的特征和区别：授权必须符合法定的方式；行政委托的法定方式，都是行政主体在行政管理活动中以比较具体的委托决定来进行的。（二）行政授权和行政委托的特征和区别1．依据方面的特征和区别：行政授权必须有法律、法规86行政机关在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章的规定,委托其他行政机关实施行政许可的,应当与受委托行政机关签订《实施行政许可委托书》。《实施行政许可委托书》应当载明委托和受委托行政机关的名称、地址、联系方式,委托实施行政许可的具体内容、委托期限及法律责任等。委托行政机关应当将《实施行政许可委托书》报同级人民政府法制机构备案,并予以公告。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。——《郑州市实施行政许可监督规定》第十二条行政机关在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章873．法律后果上的的特征和区别：行政授权的法律后果，会使某一原本无行政主体资格的组织取得行政主体资格，或者使行政主体原有的职权范围扩大、职权内容增加；行政委托的对象可以是另一行政主体，也可以是其他社会组织，在特定情况下也可以是法定的个人，但均不会因此而发生职权及职责的转移，被委托组织也不能因此而取得行使被委托职权的行政主体资格。

注意：可以授权的地方国家机关只能是地方权力机关，地方行政机关一般不能进行行政授权。所谓地方行政机关授权，实际上是行政委托。3．法律后果上的的特征和区别：行政授权的法律后果，88行政机关以外的行政主体，统称法律、法规授权组织，或简称为被授权组织。1．行政机构的概念具有行政主体资格的各级人民政府及其职能部门，可以根据行政管理的需要设置若干办公和办事机构，以协助行政主体处理和具体办理各项行政事务和机关内部事务。二、行政机关以外行政主体的形态（一）行政机构需要明确的是，个人不能成为行政主体，行政主体只能是国家行政机关和接受授权组织。行政机关以外的行政主体，统称法律、法规授权组织，89行政机构是行政组织的内部构成要素之一，本身又是作为国家行政机关的内部机构存在。它是为行政机关行使行政权服务的，对外一般不能以自己的名义发布决定和命令，其行为的一切法律后果皆归属于其所属行政机关。但是，由于诸多专业上、技术上的需要，以及出于提高行政效率、维持行政秩序等方面的考虑，某些特定的情况下，行政机构可以接受法律、法规的授权，或者接受行政机关的依法授权，成为行政主体。行政机构是行政组织的内部构成要素之一，本身又是作902．行政机构的特征（1）行政机构是一种行政组织；（3）行政机构依照法定授权，方能成为行政主体；

（4）行政机构通过法定授权取得行政主体资格，并不意味着其同时取得法律上的其他权利能力和行为能力。

（2）行政机构设立的法律依据，多为行政组织法，也有其他法律、法规；2．行政机构的特征（1）行政机构是一种行政组织；91（1）依照法律、法规的授权规定而直接设立的专门行政机构；（2）行政机关的内部机构；3．成为行政主体的行政机构具体类型（3）政府职能部门的派出机构。（二）其它社会组织1．其他社会组织的范围其他社会组织，即行政组织系统以外的社会组织。（1）依照法律、法规的授权规定而直接设立的专门行92其他社会组织是行政组织系统以外社会组织，作为一个组合概念，其具体存在形态可以是企业单位、事业单位，也可以是社会团体或者群众组织。其他社会组织存在的目的，不是或者不主要是为了承担或者完成一定的行政职能。2．其他社会组织的性质通过法定授权，其他社会组织可以获得行政主体资格，成为行政主体。可以具备行政主体资格的其他社会组织，一般都具有法人资格。其他社会组织是行政组织系统以外社会组织，作为一个933．其他社会组织的具体类型（4）被授予一定行政职权的社会团体、群众性组织及其它社会组织。（2）根据授权从事一定行政职能活动的事业单位；（1）行政性公司；（3）根据授权从事一定行政职能的企业单位；3．其他社会组织的具体类型（4）被授予一定行政职94（三）被授权组织的法律地位3．在非履行行政职能时，它不是行政主体。

1．在行使法律法规所授予行政职能时，享有行政主体地位；

2．以自己的名义在授权范围内对外行使权力并对其行为负责；

思考：改革开放以来，各地广泛建立立各种类型的开发区，如何认定其管理机构的法律地位？（三）被授权组织的法律地位3．在非履行行政职能95

3．受委托的组织和个人必须符合法定条件。

2．受委托组织或个人仅能被委托行使特定的行政职权，且不能再行委托；

1．是基于行政机关的委托而不是基于法律、法规的授权；（一）解读接受委托组织和个人三、接受委托的组织和个人其他社会组织既可以通过行政授权成为行政主体，也可以通过行政委托成为受委托组织。在行政实践中，个人也可以接受行政委托。3．受委托的组织和个人必须符合法定条件。96（二）接受委托组织和个人的法律地位受委托的组织不是行政主体，它必须以委托行政机关的名义行使行政职能，由委托机关对其行为向外承担法律责任。知识归纳：其他社会组织法律地位

对其他社会组织而言，首先是行政相对人，其次才是出于行政公务协助要求成为受委托组织，最后才是行政主体。其成为行政主体的机会、范围及能够行使行政职权的内容，一般说来是比较少的。（二）接受委托组织和个人的法律地位受委托的组织不97第四节公务员一、公务员的概念和范围三要素：（1）依法履行公职；（2）纳入国家行政编制；（3）由国家财政负担工资福利。公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

《中华人民共和国公务员法》2005年4月27日通过，2006年1月1日正式实施。第四节公务员一、公务员的概念和范围三要素：（98我国公务员的范围：3．权力机关系统公务员；2．政党系统公务员；1．行政系统公务员；5．审判机关系统公务员；4．政协会议系统公务员；6．检察机关系统公务员；7．法律法规授权具有公共管理职能的事业单位系统公务员。我国公务员的范围：3．权力机关系统公务员；2．政党系统公务99公务员法律关系是指一般公民经过一定的法定程序成为公务员，基于其所担任的行政职务而与国家之间构成的权利义务关系。公务员法律关系主要表现在公务员和国家行政机关的关系、公务员作为行政主体的代表和行政相对人的关系两方面。二、公务员法律关系三、公务员的权利五、公务员的责任四、公务员的义务公务员法律关系是指一般公民经过一定的法定程序成为100一、行政相对人的涵义和范围第五节行政相对人（一）行政相对人的涵义所谓行政相对人，或称为行政相对方，是指行政主体行使行政权所指向的一方当事人，即在行政法律关系中与行政主体相对应，共同构成行政法律关系主体的另一方当事人。或者说，行政相对人是指在行政法律关系中，不具有行政权或不行使行政权，与行政主体相对应的另一方主体，即行政主体行政行为影响其权益的个人或组织。一、行政相对人的涵义和范围第五节行政相对人（一）行政相对101

2．行政相对人是与行政主体之间有特定的行政法律关系的人，即行政相对人是行政主体行使行政职权时对其权益有法律上利害的人。3．在形式上，行政相对人包括公民、法人和其他组织。行政相对人的涵义：

1．行政相对人是行政法律关系中不具有行政职权职责和不具有行政职务身份的一方当事人。2．行政相对人是与行政主体之间有特定的行政法律关102

广义：除了行政行为受领人外，还包括其他相关个人或组织，即行政法律关系上与行政行为有法律上利害关系的其他个人或组织。

行政相对人常见的类型：（1）公民；（2）法人；（3）其他社会组织。（二）行政相对人的范围

狭义：指行政法律关系中行政行为的受领人，或者说是行政行为所针对的特定公民、法人或其他组织；

特殊的行政相对人：（1）国家行政组织；（2）其他国家组织；（3）外国人和外国组织。广义：除了行政行为受领人外，还包括其他相关个人或103以其是否有一定组织体为标准，行政相对人可以分为个人相对人和组织相对人。二、行政相对人的分类（一）个人相对人和组织相对人（二）直接相对人和间接相对人以与行政主体行政行为