流浪乞讨人员救助制度的分析毕业论文

自学考试本科生毕业论文论文题目：流浪乞讨人员救助制度的分析作者姓名：所学专业：行政管理准考证号：指导教师：2014年11月内容摘要：我国的城市流浪乞讨人员管理制度经历了一个复杂的演变过程，其中从管制到救助、从强制到自愿的转变体现了当代社会文明的进步。借鉴参考国外相关制度的历史发展进程，应用有关政府职能、公平与正义、保护弱势群体等原则和理论，分析现行城市流浪乞讨人员救助管理办法的具体内容，可以发现，现行的救助制度具有对流浪乞讨人员进行物质帮助、维持基本生活、保障基本人权、使其能共享社会发展成果的功能，因而具有显著的进步意义。但救助涉及政府执法理念和执法方式的转变，也影响社会其他成员的观念转变，流浪乞讨人员的行为还对城市环境产生影响，新政策的执行涉及众多方面的利益。因此，有必要从深层次考虑流浪乞讨人员的救助管理蕴含着的城市资源的公平配置与使用、流浪乞讨背后的反贫困等问题。针对现行政策存在的不足，须对救助制度进行完善。政策改进的途径应当是在扩大救助制度社会知晓程度、完善救助制度本身的同时，将救助制度与社会治安制度相衔接，而且与构建完善的社会保障制度相协调，将社会救助作为社会保障制度的一个部分来实施。关键词：流浪乞讨管制救助政府职能社会保障目录一、救助制度的理论渊源 5（一）、救助制度的理论基础 51、新制度理论 62、詹姆斯·M·布坎南的普遍性原则 73、罗尔斯的正义论 84、公共选择理论 105、保护弱势群体的立法原则 12（二）救助制度的原则 121、尊重生存权原则 122、积极救助原则 133、临时急救原则 13（三）救助制度引发的社会价值观的转变 14二、我国城市流浪乞讨人员救助管理制度的历史变迁 15（一）建国初期的教养救助措施 15（二）建国中期的收容遣送制度 161、收客遣送制度的设计目的 162、收容遣送制度的实施对象 163、收窖遗送制度的实施手段 164、收容遣送制度的终结 17（三）当代的救助管理制度 171、《救助管理办法》的出台 182、《救助管理办法》的内容 183、新旧救助管理制度的比较 19三、救助制度的缺陷与实施困境 20（一）政策利益相关者分析 211、政府：执法理念、执法方式的转变 212、受助人员 223、社会其他成员 24（二）政策环境分析 241、流浪乞讨现象对市容、交通等城市环境的影响 242、限制乞讨的法理依据 253、城市资源的公平配置与使用 264、流浪乞讨背后的反贫困问题 27四、国外城市流浪乞讨人员救助管理经验借鉴 29（一）英国的经验 29（二）美国的经验 30（三）其他国家的经验 31五、政策改进的途径 31（一）扩大救助制度的公民知晓程度和认同度 32（二）政府各部门间的配合 32（三）救助地与流出地政府的信息交流与合作 33（四）强调流出地政府的责任 34（五）与社会治安制度的衔接 34（六）构建完善的社会保障制度 35导言随着经济的发展，贫富差距加大，城市流浪乞讨人员数量剧增，已成为城市发展中不可忽视的问题。大量乞讨人员涌进城市，对城市的发展造成严重的影响。各城市对流浪乞讨人员的救助和管理工作也面临着巨大的挑战。2003年，自“孙志刚”事件发生以后，国务院颁发了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，与此同时，旧的《收容遣送颁发》废止，这体现了我国的社会保障和社会福利展开了新的一页，体现了“以人为本”“保障人权”的原则。在各大城市中，流浪乞讨人员已成为一支不可忽视的力量，严重干扰着城市风貌和秩序，这已引起各界的重视，近年来，各大城市纷纷出台新的救助和管理政策，都取得新的成就。但由于人口众多，设计范围广，救助资金缺乏，制度不够完善，从而无法彻底的解决流浪乞讨问题。城市流浪乞讨人员的剧增反应了我国发展不平衡，经济、素质、技能、教育水平等差距较大，只有深入根源解决问题，才能取得更大发展，否则，这不仅影响到全民素质的提高，还会影响到我国的人口质量和实现小康社会的战略目标。因而，我们要加强对城市流浪乞讨热暖的救助和管理力度，站在社会发展的角度，积极探索新的救助和管理途径，出台新的解决方案，突破新的一面。一、救助制度的理论渊源（一）、救助制度的理论基础社会救助是指国家及社会依照法定程序和标准．运用掌握的资金、实物、服务手段，向因各种原困陷入堆存危机的札会成员提供最低生活保障，以帮助被救助者能继续生存的一种社会保障措施。社会救助是现代围家和社会应尽的义不容辞的法定职责，是每位公民拥有的一项基本权利。《中华人比共和国宪法》第四十五条规定：“中华人民北和国公民证年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，都有从国家或社会获得物质帮助的权利。”这表明，任何公民，只要是没有或缺少维持基本生活所需的收入，国家和社会都有义务对他们实施社会救助。同时，社会救助对象是那些因各种原因而无法维持最低生活水平的社会成员，具有最低保障性质；社会救助也有其严格的制度和程序规范，需要有一套体系健全的专门管理机构，有一批经过专业培训的管理人才．使救助建立在科学化的基础上。这样一个制度显然直接、间接地涉及了诸多方面，但该制度的必要性在理论上是有充分依据的。1、新制度理论对流浪乞讨人员的救助，首先体现的是政府的社会保障职能。在当前转变政府职能的过程中，这部分是首当其冲需要加强的内容。政府的职能通常是：(a)保护公民的各项自由；(b)生产共事品；(c)再分配产权。”[德]柯武刚、史漫飞：《制度绘济学》，商务印书馆，2000年版，第357页。政府通过征税管理和筹措各种物质资源，米偿付履行这些职能需要投入的代理成本。柯武刚、史漫飞论述了政府具有保护性职能、生产性职能、提供获取公共物品的机会、改革社会化生产、对产权的再分配等几项职能。为了保持和平并维护自由，政府需要履行保护性职能，以防止一些公民受另一些公民的强制。同时政府通过提供公共物品和对起始机会、收入和财富的再分配．对保护性职能进行增补。而要履行好保护性职能，必须建立和实施一套规则(制度)，它同等地适用于所有公民(法治)，并在必要时强制执行各种规则。柯武刚、史漫飞将制度分为“内在制度”(internalinstitutions)和“外在制度”(externalinstitutions)。内在制度是社会通过渐进的反馈和调整自发演化过来的，而外在制度是人为设计而产生的，“它们被清晰地制在法规和条例之中，要由一个诸如政府那样的、高踞于社会之上的权威机构来正式执行”，并“最终要靠强制性法律手段来执行”。[德]柯武刚、史漫飞：《制度级济学》，商务印书馆，2000年版，第36页。内住制度包括出于自利动机而自动服从的“习惯”；通过习惯、教育和经验习得并存正常情况下自发服从的“内化规则”；互相非正式地监督遵守的“习俗和礼貌”；以及虽然足出自经验、但是以正规方式发挥作用并被强制执行的“正式化内在规则”。外在制度根据内容和目标，可以分为“外在行为规则”，用类似内在规则的方式约束公民；“具有特殊目的的指令”，指示公共主体或民间主体造成预定的结果；“程序性规则或元规则”，指示各类政府主体如何行事和应做什么。集体性、政治性的外在制度更易于被认识，从而节约人们的信息成本；可以用合法的惩罚执行判决，并令人满意；有利于解决“囚徒困境”和“公地悲剧”；更有利于排除歧视和排外，保障公正、开放的市场机会。流浪乞讨救助制度可以理解为政府为履行社会保障职能而设计确立的“外在制度”，它明确指出政府应当具备的行为规范，运用自身掌握的社会资源，予以社会调剂，保护弱者利益；任何其他制度变迁行动集团在这方面均不能替代政府的作用。[德]柯武刚、史漫飞：《制度绘济学》，商务印书馆，2000年版，第357页。[德]柯武刚、史漫飞：《制度级济学》，商务印书馆，2000年版，第36页。2、詹姆斯·M·布坎南的普遍性原则流浪乞讨救助制度也符合詹姆斯·M·布坎南(James.m.Buchanan)的普遍性(generality)原则。按照布坎南教授的观点，现代政治并非“原则政治”（politicsbyprinciple)，而是“利益政治(politicsbyinterest)，因为它是“以明显具有歧视性的形式对待(奖励或惩罚)公民中某种特定群体，或以某种精英论——基于预选假定某类人在有关对于我们所有人真正有益的事情方面有高人一筹的智慧，而将公民划分成该受奖赏和不该受奖赏之类”。[美]詹姆斯·[美]詹姆斯·M·布坎南(James.m.Buchanan)罗杰·D·康格尔顿(RogerD．Congleton)：《原则政治，而非利益政治——通向非歧视民主》，张定淮、何赤平译，社会科学文献出版社，2004年版，第1页。3、罗尔斯的正义论罗尔斯的《正义论》从人类追求正义的高度对福利国家加以肯定，井通过严密的逻辑推理论证了国家通过再分配帮助穷人和弱者的合理性。按照罗尔斯的观点，政府应该不断地通过产权方案或经济政策调整各种集团的报酬，以便使其结果符合这一原则。分配的原则必须是所有公民在平等自愿的条件下理性选择的结果。罗尔斯在经济权利问题上的基本观点是正义优先于效率。正义社会必须包括三个方面：必须有一个正义宪法调节的社会基本结构，保障公民的平等和自由，并在环境允许的条件下实现民主的政治制度；存在一个保障实质而不是形式的机会平等的社会环境；政府确保一种社会最低受惠值，通过家庭津贴、医疗和失业补助或其他方式来保障最少受惠省的利益。罗尔斯强调通过制度调整保证分配正义，这就意味着福利国家或社会保障应该是制度化的，是出于对正义的要求，而不是对市场失败的补救，通过民主手段创造一个集体生活的正义环境是国家的责任。罗尔斯提出公正的基本准则是：所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——部应被平等的分配，除非对一些或所有社会基率善的一种不平等分配有利于最不利者。公正有两个具体原则：一、最大自由平等原则，每个人与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利：二、差别原则，平等机会原则，社会和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。公正的两个优先规则：一、(自由的优先性)两个正义原则应以词典式次序排列，因此，自由只能为了自由的缘故而被限制。这有两种情况：一种不够广泛的自由必须加强由所有人分享的完整自由体系；一种不够平等的自由必须可以为那些拥有较少自由的公民所接受。二、(正义对效率和福利的优先)第二个正义原则以一种词典式次序优先予效率原则和最大限度追求利益总额的原则：公平的机会优于差别原则。这有两种情况是：一种机会的不平等必须扩展那些机会较少者的机会；一种过高的储存率必须最终减轻承受这一重负的人们的负担。为了平等地对待所有人，提供真正的同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们。该理论就是要按平等的方向补偿由偶然因素造成的倾斜。公正是现代社会制度设计的基本依据。由于社会专业化分工现象的存在，社会成员对于各种资源占有的不同，其他种种社会差异成分以及社会成员多样化取向的存在，一个社会必定会形成一定的社会分层体系，处在不同状态和社会位置的社会成员就构成了不同的社会阶层，各个社会阶层之间有高下之分，包含着不平等的成分。由于位置较高的阶层在各种资源拥有方面具有明显优势，所以，这些阶层在同利益相关的制度设计、政策安排诸方面也就相应地拥有较大的影响力，进而就可能利用种种优势造成一种使位置较低的阶层受损而自己受益的局面。一旦如此，对于位置较低的阶层来说是十分不公的，必定会使其产生不满、抵触甚至反抗的情形，以至造成社会各阶层之间的恶性互动，不利于社会的安全运行。对于一个社会来说，最大的潜在动荡田索就是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触、和冲突，而公正是实现社会安全运行的必要条件。“所有参与合作的人都必须以某种适宜的方式(依一种合适的比较基准来判断该方式是适宜的)来共享利益，或分担共同的负担。[美]约翰·罗尔斯：《政治自由主义》，万俊人译，译林出版社，2000年版，第319页。处在较高位置的阶层的利益增进不能以损伤处在较低位置的阶层的利益为必要的前提条件．相反，较高位置的阶层利益增进的同时，较低位置阶层的处境应当随之得到改善。在参与社会资源分配之前，每个社会成员有平等竞争的条件，机会平等，不受特权、等级、身份等不公正因素的影响；在参与社会资源分配时，按照贡献进行分配的规则，保证每个社会成员得到自己应得的那一份。社会在机会平等问题上的责任应是：维护机会平等豹理念和准则，保证公正体系中各项内容的实施，直接创造有助于机会平等实施所需的平等条件，创造一个人人共享、普遍受益的社会。随着社会进程的推进，每个社会成员的尊严相应地更加得到保证，潜能得到不断提高，基本需求持续不断地得以满足，生活水准相应地不能断提高。改革开放初期我们更多地强调的是效率优先、兼顾公平，这对加快解放生产力．促进社会生产迅速发展起到了积极作用。但是在社会差距愈演愈烈，社会矛盾加剧涌现的今天，更应当强调公平与公正。包括流浪乞讨人员在内的社会弱势群体，相对处在位置较低的社会阶层，他们的利益如果得不到有效保护，极易与其他阶层造成社会冲突。因此他们也应当如罗尔斯论述的那样，拥有与他人相容的最广泛的平等与自由，拥有公平的机会；不但如此，而且正因为他们处于较不利的社会地位，更应该得到政策的倾斜补偿，得到“[美]约翰·罗尔斯：《政治自由主义》，万俊人译，译林出版社，2000年版，第319页。4、公共选择理论公共选择理论提出“政治家和行政官员也像其他所有人一样，追求他们自己的目标，而不一定是选民的目标”，他们靠政治行动而不是市场竞争来重新分配产权，政府主体经常通过再分配性的政治干预来谋求其特殊利益。[德]柯武刚、史漫飞：《制度经济学》，商务印书馆，2000年版，第46页。斯密德(A．A．Schmid)的公共选择模型(SSP模型)认为，经济状态(situation)和经济环境决定着人们相互依赖关系，从而产生不同个人和团体的权力，在权力的影响下，人们通过公共选择把权力关系转交为法律和公共政策认可的权利，从而形成分配人们机会集的社会规则，这种社会游戏规则被他称之为结构(structure)。权力结构通过对个体行为的影响最终产生一个社会的效绩(performance)。斯密德把影响制度的因素归为知识、权利和心理。知识包括人的知识，诸如偏好、价值观、信息处理和决策选择方式等内容，和物的知识，包括稀缺和供求状态等。由于经济环境中存在大量导致人们生产和消费相互影响的因素，需要通过权利结构来安排不同人的机会，权利代表一个社会的游戏规则。心理则是人们对权利结构及其影响的感受和评价。权利作为一种选择极，这些决策选择涉及从无足轻重的到灾难性的选择，基本上决定着谁的利益受到考虑，谁能吃饱或谁会挨饿等等。这些选择最终取决于对不同人的分享份额和资格以及关于公平的意义和程度等方面的道德判断。A·爱伦·斯密德：《财产、权力与公共选择》(中文版序)，上海三联出版社、上海人民出版社，1999年，第l0页。将之运用到具体的救助制度上，可以这样理解该制度：政府基于自己的偏好和价值观，为了追求正义目标，作出了对流浪乞讨人员予以救助的制度选择，井将之作为法规的形式赋予强制执行力。按照制度经济学引入的交易概念，可以分为(1)自愿的自利交易、(2)自愿的互惠交易、(3)强制的自利交易、(4)强制的互惠交易，其中强制性互惠交易是分析社会保障制度的一种特别有用的类型，权利的转让既不是个人伦理动机，也不是组织的功利目的，而是某种社会的公平意愿和社会价值，如社会平等、公民权利、社会成员的自由能力或社会的团结等。这种交易往往通过立法或公共机构进行管理，立法的理念则来源于社会的共同价值偏好和道德信念，之所以采取强制性方式，或者出于防止“搭便车”[德]柯武刚、史漫飞：《制度经济学》，商务印书馆，2000年版，第46页。A·爱伦·斯密德：《财产、权力与公共选择》(中文版序)，上海三联出版社、上海人民出版社，1999年，第l0页。而政府之所以对流浪乞讨人员选择“救助”制度，是因为我们需要一个具有完善调剂功能的社会。社会资源分配结构的不完善、市场经济的风险、家庭“遗传”优劣及个人能力不同，诸种因素存在，致使初次分配之后社会成员之间不可避免地存在贫富差距过大等不公现象。初次分配是指社会成员通过自己的劳动付出或生产要素的投入对于社会经济做出贡献之后而直接获得的、尚未经过诸如税收等项目扣除的收益，它体现了个体人的自主选择，体现了个体人之间的差异，体现了对个体人发展的认同和保证，体现了对平等竞争结果和自致性努力的认同，它强调付出同获得之间的对称，凸显个体人依靠自身的成就所获得的回报，个体的差异造成社会成员在收入等社会资源分配方面的差距相对较大。因此需要立足于社会整体的利益，对于初次分配的利益格局进行调整。社会调剂是指立足于社会的整体利益，对于初次分配之后的利益格局进行一些必要的调整，使广大社会成员普遍地不断得到由发展所带来的收益，进而使社会的质量不断有所提升。社会调剂有助于使每个社会成员的基本尊严和基本生存条件能够得到维护和满足，社会成员能够普遍地不断得到由发展所带来的收益，共享社会发展的成果，进而使社会的质量不断提高。如实现社会充分就业，建立完善的税收机制，实现大众化的教育，为社会成员提供必不可少的社会保障与社会福利，营造公平的社会环境，直接援助社会弱势群体等。最终保障每个社会成员的基本发展条件能够得到保证，就业、教育和社会保障无后顾之忧；每个社会成员的生活水准和发展能力能够随着社会发展的进程不断得以提升，使相对低收入的社会群体的生活水准同社会发展的总休水准保持同步关系，实现人人共享社会发展成果的基本宗旨。从理论上说，社会主义应该在实现平等和正义上具有制度的优势，因为：社会主义的道德基础是实现平等，生产的目的是满足人们的需要。资产阶级意识形态主要强调个人自由，社会主义意识形态更强调平等，对市场的限制是要实现更大程度的平等，这也是中国一直把实现共同富裕作为目标和方向的原因。社会主义无产阶级政党执政是实现更高程度上的分配正义的政治优势，社会主义政党必须考虑平等问题，即使它允许暂时的社会不平等也是为了将来实现更高层次上的平等，否则就会失去其合法性，动摇其社会基础。社会主义政党如果要依赖劳动者阶级，必须创造更高程度上的平等与社会正义。对市场经济条件下如何实现公平的理论准备不足和社会再分配措施不力，致使国家今天没有建立强有力的收入调节和弥补市场分配缺陷的税收和社会保障机制。从某种意义上说，社会保障机制不健全、不完善，是导致城市流浪乞讨人员问题出现的制度原因之一，对这一人群予以救助，是政府调整社会利益格局、进行转移支付的一种方式，我们作为社会主义国家，更要重视这一类制度的建设。5、保护弱势群体的立法原则在社会结构大转型的过程中，社会分化越来越细，在这种趋势演进的同时，共同的利益诉求将社会分割戊占有大量资源为特征的强势群体，包括经济精英、政治精英和知识精英，和拥有大量人口为特征的弱势群体，包括除了部分富裕之外的广大农民、进入城市的农民工和城市中的失业下岗人员。在利益高度分化的情况下，这些弱势群体的利益表达要求日增，但表达的制度手段明显缺乏，既没有相应的组织形式表达自己的利益要求，也很难用其他方式发出自己的声音。弱势群体在追逐自己的利益上，显然处于无力的状态。在一个正常的社会中，无论是强势群体还是弱势群体，无论是富人还是穷人，其财产和权利都应当得到制度化的保障，这样才能实现权利的高水平均衡，从而建立一个既有利于发展，又有利于公平的社会。作为一种合作主义的宪政体制，须承认社会利益高度分化的现实，承认不同的社会群体追求自己利益的合法性，就不同群体表达自己的利益作出制度性的安排。同时国家作为规则的制定者和冲突的裁决者，在制定法律的过程中，必须注意体现保护弱势群体的立法原则，主动赋予他们利益表达的积极机制，弥补资源占有的不足，实现社会公平。（二）救助制度的原则1、尊重生存权原则著名的社会心理学家马斯洛把人的需求分为五种：生理需求、安全需求、社会需求、尊重的需求和自我实现的需求，前三种需求是人的基本需求，后两种属于高级需求，是人的发展需求。救助作为一项社会保障制度，就是满足人的基本需求理论。如果一个人陷入贫困或缺乏实现自己能力的重要资源时，不仅会影响到法律赋予他的自由和权利的发挥，而且直接影响到他对社会和自我的认同，穷困会导致人感情受挫和屈辱感。给每个人提供体面而有尊严的生活，是国家的基本责任。人的尊严存在于每个人那里，是通过每一个具体的社会群体、每一个具体的个人体现出来的。社会共同体中的每一个成员都应具有同样的尊严、同样的基本权利。几乎所有制定宪法的国家都在其权利体系中增加了生存权的内容，而且还规定生存权的取得乃是“天赋人权”，不以生存者履行义务为前提，帮助公民生存是同家必须承担的社会职能，失去生存能力的人享有向国家提出获得必需的物质帮助的权利。在救助制度中，生存权原则主要体现在三个方面：一是生存的保障义务由国家履行，二是国家制定与其经济状况相一致的生存标准，三是国家有使低于生存标准的人达到这一标准的具体措施。陈信勇等：《社会保障法原理》，浙江大学出版社，2003年版，第249页对流浪乞讨人员的救助是国家宪法关于尊重生存权原则的具象化，通过对救助对象、范围、标准及救助机构设置、职能、法律责任的具体规定，保障处于生活危机边缘的流浪乞讨人员实现生存权利。陈信勇等：《社会保障法原理》，浙江大学出版社，2003年版，第249页2、积极救助原则国家对流浪乞讨人员的救助，目的就是要维护他们的人格尊严，要他们能“体面地生存”，因此对他们的救助以积极救助为原则。处境不利者陷入生存危机状态，对于这部分社会成员，社会有责任对其进行必要的社会救助，保障其基本生存底线，否则有悖于普遍受益的基本宗旨。国家在制定此项救助制度时，只以社会成员的生活条件及状况为出发点面向全体公民，而不以其职业、阶层为依据，也不论其原因；更不以任何民族、性别、信仰、社会身份、来自何处为标准；只要符合救助条件，国家都施以积极救助。同时，救助也不是建立在恩赐、施舍、怜悯的基础上，而是出于国家应当履行的责任，施以平等救助，主动积极为公民提供物质援助。3、临时急救原则对包括流浪乞讨人员在内的生活困难人员予以救助，提供基本生活物品，满足基本生活需要，保障基本生活权益，只能是一项临时性的社会救助措施，只能适用于对这些人员一时出现的生活危急进行暂时帮助，并对救助期间和频率作出科学限制。救急不救穷，帮困不解困，救助具有临时性、突发性和迫切性，在未出现一时生活困难和生活困难已解除的条件下，不能适用社会救助政策。要想彻底保障公民的生存权益，解除生活后顾之忧，摆脱贫穷困扰，提高全休公民的生活水平和生活质量，归根到底要靠发展经济，扩大就业，健全社会保障体系，靠实行有利于缩小贫富差距的税收、金融、财政、收入分配和社会福利政策来解决，这是救助制度所不能承受之重。（三）救助制度引发的社会价值观的转变救助制度的建立和不断完善，引发了社会公众对传统价值观的重新审枧与转变。首先是对人的尊严的再认识。公众习惯以居高临下的鄙视的眼光和厌恶的神情看待处在社会边缘的弱势人群，往往用“肮脏、无能、破坏”等字眼形容他们，甚至直接把他们与“坏人”划上等号，丝毫没有意识到他们也是“人”，也有人的尊严和该有的一切平等权利。而这些边缘人群的沉默和失语，似乎更强化了公众的偏见，使人们的歧视显得更理直气壮。在人尚未脱离动物界的时候，是谈不上尊严问题的，而一旦人脱离了动物界，有了人的自我意识后，便具有了人的种属尊严。人的尊严程度、尊严感是随着社会的逐步进化而强化的；在现代社会，这种尊严感更是应当为每个人所具有，应当为整个社会所重视。当一个社会的制度存在缺陷的时候，如果某个社会群体、某类人的尊严受到践踏，这也是对人类尊严的践踏，意味着把人降到了“非人”的地步。维护每个社会成员的尊严，是公正社会的基本功能。需要救助的弱势群体，他们的人格并不困接受救助而受损，他们作为人的价值并不因得到教助而降低，他们的人性问样应当得到尊重和发展，这是救助制度的基本价值所在。其次是对贫困的看法的改变。中华民族历来崇尚勤劳自立、勤俭持家，过去我们过多地强调贫困主要是个人原因造成，把贫困等同于“懒惰、好吃懒做"，认为“勤能补拙”，只要勤劳就能致富。这种观点也许在自给自足的小农经济中体现得较为恰当。随着经济和社会的发展，尤其面对剧烈的经济转型期，各种社会矛盾纷涌而出，人们逐渐意识纠贫困不能只归咎于个人，贫困更多的是社会制度和社会结构的产物，政府应当对贫困问题进行干预，为维护社会公平，国家对公民的福利应当承担某种责任。第三是施思理念的转变。扶危济困是优良的传统美德，历史上不乏无偿救助的慈善之举，但所谓“慈者，爱出于心，恩被于物也”，行善施舍是附有恩情的，行善者在施舍物的同时也在施恩。而现代意义上的社会救助制度乃是出于履行国家责无旁贷的义务，保障一国公民平等权利，明确救助的基本宗旨是保证被救助人员的最低生活水平，维护社会公平，实践社会公正，促进社会发展，因此，不须感恩，无谓戴德，乃是人权所在。二、我国城市流浪乞讨人员救助管理制度的历史变迁流浪乞讨现象自古就有，各国皆然，其历史可以追溯到文明社会的发端。我国历朝历代都有针对流浪乞讨人员的救济、安顿和管理措施。在唐代以前，主要是官府赐给衣食等。唐宋时期，除仍保留上述救济方式外，还专门设立收容救济乞丐的慈善机构，如唐代悲田院、养病坊，宋代福田院、安济坊、漏泽园、举子仓和慈幼局等。元代设立养济院(又称孤老院)，由官方拨付经费收养乞丐。明代继承了养济院制度，但收养的并非社会上所有的鳏寡孤独以及残疾之人，而是“贫穷无亲属依倚不能自存”的“鳏寡孤独及笃疾之人”，设会头管理乞丐，且收养人数有限制。清代的养济恤老慈善事业较之前代更为扩大，养济院已扩展到了我国西部的边陲地区，后来又出现了官督民办、官民合办的慈善组织——普济堂。新中国成立以来，我国对城市流浪乞讨人员在不同时期施行了不同的救助措施和管理方法，先后经历了建国初期的教养救助、建国中期的收容遣送直至当代的救助管理几个阶段，在这一发展过程中我国的城市流浪乞讨人员救助政策渐趋成熟。（一）建国初期的教养救助措施建国初期，针对国民党的散兵游勇、妓女、吸毒者及流浪乞讨人员的生活保障问题，教养救助登上了历史舞台。l949年11月，中央人民政府开展生产教养工作，统一对流浪乞讨人员实施救济，对国民党的散兵游勇、妓女、吸毒者进行教育改造。这项工作由政务院内务部主管，由中田人民救济总会具体负责。及至20世纪50年代，全国各地共有900多所生产教养院，统一收治了40多万上述人员。生产教养院实行教育、挽救、改造相结合的方针，教育感化第一，生产劳动第二。在严格管理下，通过深入细致的政治思想工作，文化技术教育和劳动锻炼，促使上述人员改过自新，培养劳动观念，学会生产技能。到1961年，这项工作基本完成。这项工作的完成不仅有利于安定社会秩序、转变社会风气，而且创造了大量社会财富。随后几年中，生产教养院逐渐更名为生产农场或收容遣送站(所)。（二）建国中期的收容遣送制度60年代初三年自然灾害时期，大量灾民涌入城市，收容救济灾民成为当时政府的一项重要任务。随后的“十年文革”社会动荡期，各类违法犯罪行为横生，为打击盲流人员中的各类刑事犯罪分子，收容遣送站全部移交给了公安部门，使得行政强制开始介入到收容遣送中来。及至20世纪踟年代我国实行改革开放后，流动人口剧增，因贫穷而流浪、乞讨的人数有所减少，而因逃避计划生育，逃婚、逃学、逃债而流浪、乞讨的人数大为增加。更有甚者，以乞讨作为其生财之道。针对新情况，1982年5月，国务院颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，同年10月，民政部、公安部制定了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法实施细则》(试行)(以下简称《实施细则》)。1、收客遣送制度的设计目的《收容遣送办法》第一条开宗明义：为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，特制定本法。《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,国发[1982]79号，l982-05-12。可见，《收容遣送办法》设计的目的是为了“维护城市社会秩序和安定团结”，而实现这一目的的手段则是对城市流浪乞讨人员进行“救济、教育和安置”。《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,国发[1982]79号，l982-05-12。2、收容遣送制度的实施对象《收容遣送办法》第二条规定，收容遣送人员的范围是“家居农村流入城市乞讨的，城市居民流浪街头乞讨的，以及其他露宿街头生活无着的”。《城市生活无着的流浪乞讨人员教助管理办法》，国发[2003]381号，2003-06-181991年5月国务院出台了《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将无合法证件、无固定住所、无稳定收入的“三无”人员纳入收容遣送之列。随后不久收容遣送人员的范围又扩大到身份证、暂住证、务工证“三证”不全的流浪人员。其后的几年里，民政部、公安部等部委经常联合发文，进一步强化收容遣送工作，使收容遣送制度逐渐从当初维护城市形象、保障城市正常生产生活秩序演变为限制外来人口流动甚至是配合打击刑事犯罪的一项措施。《城市生活无着的流浪乞讨人员教助管理办法》，国发[2003]381号，2003-06-183、收窖遗送制度的实施手段收容遣送制度的核心手段是强行收容、强制遣送，这就不可避免地产生执行过程中的暴力而体现其“主管人”地位，为这一制度的最终异化提供了温床。收容遣送制度要求被收容人员必须“服从收容”、“认真回答工作人员的询问”、“服从工作人员的管理”和“服从遣送”。其实质是以限制公民人身自由权为内容的行政强制措施。在具体实施过程中收容遣送机构对被收容人员乱收费、超期羁押以及组织被收容人员进行强制性劳动的现象非常突出。更甚者，被收容人员遭到收容遣送机构工作人员打骂侮辱乃至死亡的事件时有发生。2003年震惊全国的“孙志刚事件”就是一个典型例证。4、收容遣送制度的终结收容遣送制度在立法上缺乏合法性和正当性，影响了国家法制的统一性和严肃性。2000年出台的《中华人民共和国立法法》第九条明确规定：“全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”同时该法第八条明确规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。”据此，收窖遣送制度已经失去法律依据，因为它属于剥夺和限制公民人身自由的强制措施，而依据的仅仅是国务院制定的行政法规，却没有任何法律对此作出规定。2003年3月17日至20日，27岁的大学毕业生孙志刚，被广州黄村街道派出所转到收容遣送站收容后，被非法拘禁并殴打致死，此事件经媒体报道后引发了广泛的社会关注。2003年5月16日，许志永、俞江、滕彪三位青年法学博士以普通的中国公民名义上书全国人大常委会，要求对《收容遣送办法》进行违宪审查。5月23日，贺卫方、沈岿、萧瀚、何海波、盛洪五位著名法学家同样以普通的中国公民名义，再次联名上书全国人大常委会，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序。5月29日，444位中国公民就孙志刚案上书最高人民检察院，对事件及制度本身提出质疑。6月20日，国务院即出台了相关的救助管理办法并规定自2003年8月1日起新法正式实施，同时废止《收容遣送办法》。（三）当代的救助管理制度1、《救助管理办法》的出台由于收容遣送制度已演变成一种限制人身自由的行政强制措施，弱势群体的社会救助权益得不到保障。因此，其公正性、有效性受到了社会各界的普遍质疑。其中要求废除收容遣送制度的呼声日益高涨，在这样一种背景及孙志刚事件发生后舆论批露及法学界学者们的大力推动下，国务院对《收容遣送办法》进行了审查，并于2003年6月20日颁布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，该《救助管理办法》自2003年8月1日起实行。随后民政部又出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》。《救助管理办法》取代《收容遣送办法》，标志着我国城市流浪乞讨人员救助管理工作的变革和进步。2、《救助管理办法》的内容《救助管理办法》取代《收容遣送办法》，对救助的宗旨、范围、措施、管理等作了大幅调整，是我国政府职能转变的重要标志之一，是中国民主法制建设的一件大事，是中国社会救助制度的重大改革。具体而言，《救助管理办法》包括以下几方面内容：（1）救助宗旨：《救助管理办法》第一条明确规定：“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员（以下简称流浪乞讨人员）实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。”（2）救助范围：自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的流浪乞讨人员。（3）救助部门职责：县级以上城市人民政府应当根据需要设立救助站，并应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障；县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督；公安、卫生、交通、铁道、城管等部门承担各自职责范围内的责任；行政机关对发现的流浪乞讨人员应当告知其向救助站求助，对其中的行动不便人员还应当引导、护送到救助站。（4）救助措施：救助站应当根据受助人员的需要提供符合食品卫生要求的食物：提供符合基本条件的住处；在站内发急病的，及时送医院救治；帮助其与其亲属或所在单位联系；对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。（5）管理方式：救助站为受助人员提供的住处，应当按性别分室住宿,女性受助人员应当由女性工作人员管理；救助站应当保障受助人员在站内的人身安全和随身携带的物品的安全，维护站内秩序；不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动；救助站应当建立健全各项管理制度，实行规范化管理。（6）救助工作人员的禁止性行为：如不准拘禁或者变相拘禁受助人员；不准打骂、体罚，虐待受助人员或者唆使他人打骂、体罚、虐待受助人员，不准敲诈、勒索、侵吞受助人员的财物；不准克扣受助人员的生活供应品等。（7）受助人员的权利和义务：对受助人员明确救助站对其的救助是一项临时性社会救助措施；求助人员应当如实提供本人基本情况，并应遵守法律法规和救助站的各项规章制度；救助站不履行救助职责的，求助人员可以向当地民政部门举报，由民政部门负责查处。（8）其他规定：受助人员住所地政府应当采取措施，帮助受助人员解决生产、生活困难，教育遗弃残疾人、未成年人、老年人的近亲属或者其他监护人履行抚养、赡养义务；国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员等。通过对以上条文的分析可以看出，《救助管理办法》界定了救助的性质，明确了政府的责任，落实了财政保障，强化了政府和救助管理站的义务。《救助管理办法》对政府、救助管理站及其工作人员的职责作了明确规定。同时《救助管理办法》还明确指出“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”。这表明要建立健全社会救助体系，更好地救助流浪其他人员，需要全社会的共同关心和努力。3、新旧救助管理制度的比较《救助管理办法》较之《收容遣送办法》，在立法理念上更符合现代法律尊重和保障人权的精神，在制度设计框架上条文的数目、内容及条文之间的逻辑关系安捧更为合理。新的《救助管理办法》，首先强调了“自愿”原则。强制和自愿是新旧制度的最大区别，也是现代社会救助理念最基本的体现。在新的制度下，生活无着的流浪乞讨人员可以向救助机构提出申请，经核实情况后救助机构就应当提供救助。流浪乞讨人员享有接受或拒绝这种救助的自由，但没有必须接受和服从的义务。同时救助机构实行“来去自由”的开放式管理，即受助对象在救助管理站内的人身自由是有保障的，离站也是自由的，救助站不能限制。换言之，新的救助管理办法承认了公民自由选择生活方式的权利。他们既可以获得国家管理机关提供的社会救助，也可以选择流浪乞讨这种并不体面的生活方式。其次，新办法明确了救助的“无偿性”。原先的收容遣送并不是完全无偿的，除了政府的财政支持外，个人还要承担相当的责任。被收容人员要参加收容遣送站组织的生产劳动，其收入用于被收容人员的伙食补贴和遣送路费。这种做法实际上是对公民的不平等歧视。新办法则明确规定社会救助是政府职责所在，救助经费由政府全部负担，“救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动”，表明了救助的无偿性。再次，新办法突出了“平等”理念。《收容遣送办法》更多地强调了国家管理机关的权力和被收容人员的义务，二者处于不平等的法律关系。而新办法则明确规定获得救助是城市流浪乞讨人员的法定权利，提供救助是国家管理机关的法定义务，凸显了社会救助中的平等理念。三、救助制度的缺陷与实施困境学者们同时指出了《救助管理办法》实施仍然存在挑战。诸如受助人员的范围依然模糊，流浪乞讨人员构成复杂，怎样识别应当救助人员存在困难，对请求救助的条件未作明确规定；条文本身缺少必要的、正当的区别对待和法律的系统性考虑，如未成年人的特殊救助；政府各部门的职责仪作了原则规定，权限不明，而民政部门作为执法主体很难协调其他部门；政府的财政支持也存有疑问，地方政府足否愿意安排此项费用是影响这一政策实施的重要因素；从事这项工作的人员的相应素质也存有疑问，救助工作复杂艰苦，如何建立起负责任、有素质的管理队伍，直接关系到这项政策的成败。同时有学者指出，在城乡博弈中，过去的收容遣送制度是偏向城市的，其初衷首先是维护城市秩序，阻止农村人口向城市迁移，但今天打开城市大门，吸纳农村人口，成为中国推进城市化，实现全国普遍发展的战略选择，城市权利资源发生了大规模的重新配置，权利资源短缺成为普遍现象。站在流浪乞讨人员救助这一视角，政府如何既保护公民利益，又维护社会正常秩序，协调各方利益，仍然是一个值得研究的话题。威廉．N.邓思在他的《公共政策分析导论》中阐述了政策系统三要素，即“公共政策——政策利益相关者——政策环境”的政策分析模式。邓恩认为，一个政策系统包括三要素的相互联系：公共政策、政策利益相关者和政策环境。公共政策是一系列由政府机关和官员制定的相关联的选择，既定的政策议题通常是对政策问题界定冲突的结果；而政策问题的界定依赖于特定的政策利益相关者的参与方式，政策利益相关者是指由于影响公共决定也被决定影响而与政策有利害关系的个人或群体，如市民群体、政党、政府当局等；政策环境是围绕一个政策议题的事件发生的具体背景，它影响政策利害相关者和公共政策，也被它们所影响。接下去本文将运用邓恩的三要素系统这一方法论，来讨论流浪乞讨人员救助制度对社会利益各方的影响。（一）政策利益相关者分析1、政府：执法理念、执法方式的转变政府是公共权力的执行者，对社会成员普遍的基本需求有所增效。营造公平的社会环境，直接为社会弱势群体提供必要的帮助，无疑主要是政府的责任。“中国正处在社会结构大转型过程中，要谨防国家的过分退出留下制度真空，使人们受市场和各种非法势力的任意摆布。汪行福：《分配止义与杜会保障》，上海财经大学出版社，2003年版，第366页社会弱势群体直接面临的问题是怎样才能获得最为基本的生存条件和发展条件，必须通过立法及政府行为，通过制定系统的社会政策来完成，通过政府的组织、导向、协调来予以具体体现。汪行福：《分配止义与杜会保障》，上海财经大学出版社，2003年版，第366页从强制性的收容遣送到自愿受助、无偿救助，从管理到服务，对政府执法理念、执法方式的考验．被称为是“九十度的大转弯”，且是“急转弯”。多年的计划经济模式，使政府及其工作人员的思想观念上带有强烈的“管理”痕迹，一时难以适应服务型政府的角色转变。过去将收容遣送人员视为生财之道，强迫其无偿劳动，现在要以关心的情怀给予无偿的穗助，不仅仅政府的财政增添压力，更大的压力恐怕来自于内心的观念变更。观念的滞后随之带来救助手段的缺乏和无序，政府部门之间、地区之间的职能划分和配合尚有一段磨合期，政府一时无法准确区分哪些是真正需要救助的、哪些是“搭便车者”，怎样才能让受助人员各取所需、适得其所，怎样让救助制度与社会环境和其他社会制度协调发展等等，问题大量存在。前面述及的现实工作中遇到的困难，充分暴露了救助工作成本高而效能低下的现状。但是不管怎样，建立新型社会救助制度，体现了以人为本的社会行政管理理念，适应了现代法制建设的普遍趋势，是我国依法行政水平提高的一个重要标志。政府需要从当前市场经济体制改革发展、社会结构转型、失业问题、收入差别扩大所带来的新情况、新问题去思索，转变思维方式，着重从政策法规、体制、机构和队伍入手，探寻新的对策、新的机制、新的模式，增强救助上作改革和发展意识，增强大局观念和服务理念。救助是市场经济的内在要求，是社会的“安全阀”和“平衡器”，政府负有最为重要的责任。解决流浪乞讨人员救助问题，政府发挥主导作用的同时，还需要广泛动员社会力量参与。一方面，政府有责任通过建立必要的管理机构，提供必要的财政支持，规范自己的行为，制定具体的政策措施，以立法和制度的形式保护弱势群体的权利和利益；另一方面，也有义务通过其他必要的社会政策，鼓励、倡导开展社会互助和社会服务，充分发挥社会群体团体、公益组织尤其是各类帮困基金和个人在提供捐赠、资助方面的作用，为弱势群体摆脱困境提供社会支持。事实上，政府施行的救助管理工作，其社会功能还是具有两个层次。一是直接的社会功能，即保障城市生活无着的流浪乞讨人员的基本生活权益；二是间接的社会功能，即维护城市社会秩序，促进社会稳定。两者密切相关，政府将前者视为后者的实现途径，将后者视为前者是必然结果。通过对困难群众自愿、无偿的救助服务，保障其基本生活权益，调节社会关系，缓解社会矛盾，预防社会不稳定因素，维护城市社会秩序，从而发挥社会稳定机制的作用。政策要靠人来执行，政府的工作职能最终还是要落实到政府工作人员身上。对于救助机构的工作人员来说，由于救助工作对象复杂、政策性强，要求基层工作人员不仅要有知识、懂政策，而且还要有经验、有方法，善于应对和处理各种复杂问题。因此必须加强业务培训和教育，加强对各种具体问题的指导和交流，强化职业道德教育，提高救助工作人员的整体素质，以适应新形势下社会被助工作的需要。2、受助人员根据民政部公布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》(以下简称《实施细则》)第二条，《救助管理办法》规定的“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。民政部2003年第24号令，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》，2003年7月21日发布。但是救助制度作为一项政府提供的公共产品，其非竞争性和非排他性，决定了其很难避免“搭便车者”民政部2003年第24号令，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》，2003年7月21日发布。一是单纯的流浪乞讨人员，如因家庭贫困、受灾，难以维持生活而出外流浪乞讨度日，或外来进城务工而未及时找到工作，或因投靠亲戚、走亲访友不成，费用殆尽而生活无着的，对这部分人，是真正村合《实施细则》的规定精神，需要救助且应当救助的人群，对他们进行救助，乃是建立救助制度的本义所在。也有个别因经商、旅游被骗、被偷、被抢而一文不名，无法独立生活的，对这部人提出救助要求的，也应予以救助，未必一定要等到他们沦为流浪乞讨人员、符合“身份”了才予救助。二是以流浪乞讨作为谋生致富手段的人员。随着社会的发展，社会财富日益丰富，给了乞讨者致富的可能。同时，当前人们追求物质财富的手段日益多样化，价值观也趋于多元化，日益宽容的道德环境使乞讨者受到的道德压力越来越小，有相当一都分流浪乞讨人员并非因生活无着、迫于无奈，而是将其作为自己的职业，赖其谋生，甚至致富。从收入分配理论考察，这部分人不以自己的劳动、资本换取收入，而以出卖自己的尊严为代价，社会默许了这种分配方式的存在，并以实际的资助行为事实上鼓励了这种生活方式的蔓延。事实上这部分入不需要救助，他们的主观愿望也不愿意被救助，但在实际工作中，只要是符合“流浪乞讨”这一形式要件的人，都会被公安、民政部门劝说去救助站，这也从另一个侧面反映出现在的救助制度仍然有“扫街”性质，仍然带有清除馅安隐患的痕迹。三是组织、利用流浪乞讨的违法犯罪人员。这里既包括前两种人员中自身实施的偷摸拐骗、强讨恶要、破坏财物等轻微违法行为，也包括有组织的强迫、诱骗、指使、教唆、雇佣未成年人、残疾人进行乞讨的违法犯罪行为，甚至可能含有拐卖人口，诈骗、虐待等其他违法犯罪行为。这些行为的存在严重冲击了正常的社会秩序，侵害了社会大多数人的正当权益，同时也对乞讨者、尤其是未成年乞讨者的身心健康带来极大危害。对这部分人的救助显然不能解决根本问题，它属于维护社会秩序的法律制度规范的范畴，不是也不能由社会救助制度来解决。3、社会其他成员救助制度不仅对被救助对象直接产生相应的法律后果，对社会其他成员同样会产生相应的影响。首先是对受助人员的法定监护人的责任。依据《救助管理办法》及《实施细则》的规定，受助人员中的大部分残疾人、未成年人、老年人最终安置是回归家庭，并与其他社会保障制度有效结合。如有法定赡养人、抚养人的老年人、残疾人、未成年人，应通知其法定赡养人、抚养人接回，由家属担负起赡养、抚养的职责；对无法查清法定赡养人、抚养人和户籍所在地的，由救助站所在地政府安置；对回到户籍所在地但无家可归的，由户籍所在地政府安置。这一规定是由《民法通则》中第一章第二节关于法定监护人的规定，以及《婚姻法》中关于赡养与抚养义务的规定等法律制度所支撑的。其次，对于广大的普通市民来说，救助制度也会直接或间接地改变他们的生活，他们的责任与态度也影响着救助制度的实施有效与否。从行为的外部性分析，流浪乞讨人员的存在，对城市的普通市民带来更多的可能是负的外部性，市民会埋怨他们影响了市容、妨碍了交通、甚至其中的违法犯罪行为直接侵害了市民的个人利益和正常的社会关系。原先强制性的收容遣送制度可能更符合市民期望快速、干脆地清除这些“街面垃圾”的意念，而救助制度的实施，需要普通市民彻底转变理念，以平等的视角，容忍流浪乞讨人员的存在，善意地对待这些城市的不速之客，并以关爱的角度来帮助、指引他们去寻求和接受救助，承担起市民的责任。当然，帮助和救助不应超过合理的限度，不应越过一定的边界，公正的上限边界乃是过犹不及，否则便造成新的不公。（二）政策环境分析1、流浪乞讨现象对市容、交通等城市环境的影响这里的影响应当是指那些对路人强行索要、恶意缠乞的行为，以及在交通要要道、繁忙路口、行进的车流中占道行乞、妨碍交通秩序和交通安全的行为，和其中一些破坏公共设施、影响环境卫生的行为。至于有些地方提出的因为流浪乞讨人员衣衫褴楼、蓬头垢面，与城市繁华精致的背景格格不入，而认定他们破坏了环境和谐、影响了市容。这实际上仍然是一种歧视心理在作祟，认为流浪乞讨人员肮脏的外表玷污了城市人高贵的视线。以人的穿着外表为依据，以贫富为标准，来划分人的分类，并作出另类的管理，这本身就是非正义的。但是，对乞讨行为的必要限制依旧是有法理依据的。2、限制乞讨的法理依据从规范个人行为的私法角度，法律没有禁止的行为，个人都可以为。从这个意义上说，在我国的正式法律体系中，并没有禁止乞讨的法律规范，因而也可以说乞讨是人的一项权利，或者说，一个人只要愿意，就可以行使他的乞讨权。但是自由从来都是相对的而不是绝对的。每个人在行使自己权利的同时也必须顾及他人的感受，行使自己的权利不得妨碍他人权利的行使，否则便是将受制约的行为。倘若每个人都只追求自己权利的行使，则最终谁也无法正常行使自已的权利。任何事物都相互依存的，我们所追求的应该是最佳的平衡点，而不是某个群体的绝对权利。正如康德描述的那样：“权利的普遍法则可以表达为：外在地要这样去行动；你的意志的自由行使，根据一条普遍法则，能够和所有其他人的自由并存”。这与洛克对财产权的解释颇为相似，其对所有权的解释之一是根据一个人占有对别人的影响，如果一个人的占有，“还留下足够的和同样好的东西给其他人共有”就是合理的，一个的占有可能以两种方式使其他的境遇变坏，一是使别人失去一个通过特殊占有来改善自己的机会，二是使别人不能自由地使用他先前能使用的东西。洛克：《政府论》下卷，商务印书馆，1996年版，第19页。因此，流浪乞讨人员并不是在任何时候、任何地点都可以行使他的乞讨权利，乞讨的方式也不是任意妄为的。如果妨碍了他人合法权利的行使，就必须受到限制；如果超越了权利行使的范围，就不再是合法的权利。因为，在一个群体社会中，每个人的愿望、预期是无限多样性的，这样在人们之间便自然会产生有关权利、利益等方面的冲突和矛盾。每个人在追求自我实现的过程中，即使产生了相互之问的利益冲突，但并不需要你死我活的生死搏斗，而是通过抽象规则的调适功能划定每个人行为行动的范围，即把属于自己的与属于他人的明确区分出来，在自己的范围之内可以最大化地实现自己的预期，而超越自己范围之外的预期也就不是合法性预期了。出于市容卫生和交通安全的考虑，禁止流浪乞讨人员进入城市部分地区乞讨，体现了权利的规范行使，是政府履行社会管理职责的正当表现，这与城市的某些路段、某些区域、禁止某些车辆通行，市中心的一些地区禁止无证小贩摆摊，原理是相通的，都是必要而有效的措施。再换一个角度，从宪政原则视角分析，根据《中华人民共和国宪法》第四十二条：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务，劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责”，第三十三条：“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”。权利可以放弃，义务必须履行。照此逻辑，劳动作为一项法定义务，任何一个有劳动能力、而又有劳动机会的公民必须履行，那么流浪乞讨人员不劳动而以流浪乞讨为生的行为，就失去了合法性基础，国家有权予以限制规范。这种限制可以净化乞讨的界限，减少并非出于贫困原因的乞讨行为。3、城市资源的公平配置与使用1979年以前，由于机会资源的稀缺以及计划体制的影响，中国的城市与农村几乎是两个相互隔绝的板块。l979年以来，随着现代化进程、市场经济进程以及改革开放进程的迅速推进，农村的剩余劳动力在大量增加，城市里的机会资源在迅速增加，城市与农村这两个原本相互隔绝的板块被打通，城乡之间的社会成员初步实现了大规模的对流，城乡间的人为界限趋于模糊，原来的农村居民大量涌入城市寻找生活与工作的机会。同时，地区经济和社会发展的差异，也促成了地区间人口的大流动，欠发达地区的人口纷纷涌向发达地区城市谋求生机。这种城市化人口大潮在利益不能保障的条件下在相对陌生的城市环境卫，一部分人演变为城市生活无着的流浪乞讨人员。在过去城乡分割的格局下，城市居民在就业、社会保障、生活条件等方面所享受的福利远远高于广大农村地区。在社会转型的背景下，城市权利资源发生了大规模的重新配置，权利资源短缺成为普遍现象，一方面城市居民埋怨大量的外来人员与他们争抢就业机会、争夺城市公共资源，将城市的拥挤、脏乱、失业和治安归罪于外来人员(先不论外来人员进城的投入与贡献)，有时甚至还会引起城市居民的恐惧感；另一方面事实上大量外来人员进入城市很难指望获得作为公民应有的权利份额。在目前城乡二元体制尚未彻底打破的格局下，外来人口在城市受到的制度障碍与管理歧视至少包括：(一)户籍管理的歧视，现有的城市户籍管理制度，是外来人口所面临的一切差别与歧视的制度基础；(二)就业制度的歧视，包括劳动者在求职、就业、管理等方面遇到的不平等待遇，如职业、工种的限制、先城后乡、为城市下岗职工腾出岗位、强制性收取各种费用等；(三)社会保障的歧视，养老、医疗、失业、生育和工伤五大社会保险在城市届民中尚处于起步阶段，无论是覆盖范围还是保障水平都还很不理想，要想真正全员覆盖到包括外来人员在内的所有劳动者，其路艰辛而漫长；(四)教育培训的歧视，外来人员子女无法象城市居民一样享受同等的义务教育机会，对外来人员的职业技能培训几乎足一片空白。流浪乞讨人员是其中处于最底层、最缺乏资源掌握、最难发出自己的声音、也是最缺少安全感的一部分人，歧视的后果落在他们身上是顺理成章的事。这种不是以能力、贡献、合作等为依据，而是以诸如身份、性别、种族或社会资源拥有状况为依据，对社会成员进行“有所区别的对待”，以实现不合理的目的的管理，其结果是对某些社会群体、某些社会成员形成一种剥夺，造成一种不公正的社会现象。它妨碍着正常的社会分化，削弱了社会的整合性，降低了人力资源的开发度，也降低整个社会的发展质量。现在是到了“确立共享社会发展成果的基本理念，应当结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的情况”(恩格斯语)的时候了。海纳百川，有容乃大，在城市化进程中需要贯穿一种民生的基本思想，以博大的胸怀接纳进入城市的外来人员，为他们提供公平的发展机会，平等地享受城市公共资源，以共同促进城市繁荣和社会进步。但是在目前地方分治的体制下，地方政府只对所管辖范围内的城乡居民的公共事务承担责任，而现行的户籍管理制度则为地方政府提供了一个划分责任范围的有效且合法的工具，因此，要想实现真正的机会均等，为外来人员撑起一方正义的天空，只能是“路漫漫、其修远兮，吾将上下而求索”。4、流浪乞讨背后的反贫困问题剔除以流浪乞讨作为发家致富手段的变异现象，究其流浪乞讨的本源，乃是出于贫困。贫困问题是世界性、历史性的问题，无论是过去生产力水半极其低下的社会，还是现在生产力高度发达的社会，无论是困境较多的欠发达国家，还是相对富裕的发达国家，都存在贫困人群。贫困在国际上有两个标准，一是绝对贫困，即缺乏满足最低生活需要的条件和手段，没有生活必需的食物、衣服和住所等；二是相对贫困，即相对于社会平均生活水平的差距而言的贫困。对流浪乞讨人员的救助显然应该是对绝对贫困的救助，是针对流浪乞讨人员在食宿和其他以生理需求为主的可见的贫困，它不以收入状态、个人的主观感受和政府的公共政策为转移，首先应该立足于贫困者的生存状态、能力来判断。按照汤森(P．Townsend)的定义，贫困是指“被迫丧失物质生活条件达一定时间之久，以至不可能或者难以参加正常的活动，缺乏日常起居设备和一般生活条件，或者说缺乏社会所广泛支持和认可的最低限度的东西。”P·Townsend：PovertyintheUnitedKingdom，UniversityofCaliforniaPress，1979，p915很多学者对贫困也有类似的定义，如约翰·斯各特认为,贫困是P·Townsend：PovertyintheUnitedKingdom，UniversityofCaliforniaPress，1979，p915化的和社会的)而被排除在其社会成员所能够接受的最低生活方式之外。”JohnScott，PovertyandWealth，Longman，1994，p17国家统计局《中国城镇居民贫困问题研究》课题组认为，贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。JohnScott，PovertyandWealth，Longman，1994，p17国家统计局《中国城镇居民贫困问题研究》课题组：《中国城镇居民贫困问题研究》，《统计研究》，1991年第6期。贫困是一种持续的生活困境，仅靠贫困者本人的努力短时间内难以摆脱，对于家庭和个人来说，贫困必然是在用尽一切生活策略后才出现的，暂时的生活困难一般来说并不会导致长期性的贫困出现。贫困作为一种社会问题，受到广泛关注，从时间维度来看，贫困不仅在宏观层面上与人类社会相伴很长时间，而且将在今后很长时期内与人类同存，在微观层面上它也是一个长时段的持续的现象。导致贫困的原因，除了因为贫困者的教育、身体状况等个人因素之外，还有一些重要的为个人所无力改变的社会因素，如社会结构、权力配置状况和文化价值观念等。特别在当前经济体制转轨时期，城乡二元体制下，社会资源的掌握、分配不均，政府对收入再分配调控力度弱化，正式的社会支持网络的缺失，劳动就业的障碍与排斥，社会保障安全网的破漏，这些更成为贫困现象难以消除的主要社会原因。因此贫困不仅是一种经济现象，也是一种政治现象和社会现象。贫困者不仅在物质方面处于匮乏状态，在社会权利方面也处于缺失状态，他们无法享受社会和法律公认的足够数量和质量的工作、住房、教育、分配、医疗、财产、晋升、迁徙、名誉、娱乐、以及平等的性别权利。对于流浪乞讨人员来说，他们中的大部分人有一定的劳动能力，但他们的劳动力价值在经济结构调整和社会转型时期被贬值，得不到发挥的机会，最后因种种原因沦入流浪乞讨境地。当然，在检讨现行社会政策的同时，我们也要思考他们主观能动性的发挥，自身素质原因，信息不对称，知识技能缺乏，疾病残疾，主观的劳动积极性，因此流浪乞讨人员的困境，不仅是社会现象、经济现象，也是家庭现象、个人行为，彼此之间存在关联性。四、国外城市流浪乞讨人员救助管理经验借鉴流浪乞讨是一个古老而棘手的问题，并非我国所特有，世界各国都面临着同样的问题，各国在处理这个问题过程中积累起来的经验可以为我国提供借鉴。（一）英国的经验在英国，流浪乞讨现象十分普遍，乞讨被冠以“街头文化”甚至“行为艺术”的美誉。对此，英国政府于2002年出台了《2002年无家可归者救助法案》。该政策的救助对象包括被认为不符合优先安置条件的人员；面临无家可归风险的人员；自愿成为无家可归者的人员；在当地无亲戚朋友可投靠不得不流浪的人员。该政策的制定目的在于预防无家可归现象的发生；保证向无家可归者及可能无家可归者提供他们所需的支持和服务并防止无家可归者再次陷入困境。在政策的具体执行过程中，它主张救助工作需要联合当地的各个组织机构，对无家可归者的住房需求和当地救助机构所能提供的服务进行评估。为了从源头上预防无家可归现象，救助工作者应根据可能无家可归者面临的风险因素采取有针对性的措施，如为贫困家庭提供教育、职业培训、就业等方面的建议等。依据上述政策，中央政府和地方当局协调行动，采取因人而异的综合治理方式实施长效管理。布里斯托市的“都市生存”项目提供了这种管理的示范性经验。具体措施有：针对各种流浪乞讨类型，布里斯托市政府统合或配套相应的机构或民问组织，完善其服务功能。例如当地的救助所对符合社会救助条件的初抵本地遇到临时急难者，免费提供不少于3天的临时性住宿。对街头的流浪者和乞丐，布里斯托市政府采取了不同于以往的“扫街”做法，将其纳入“特殊服务”范围。例如将流浪者和乞丐中的瘾君子按法律程序收入医院或戒毒机构