发展能力、社会压力与城乡低保标准并轨

发展能力、社会压力与城乡低保标准并轨内容摘要：城乡低保标准并轨是城乡基本公共服务均等化的一个重要标志。对城乡低保标准并轨状况进行了统计分析，从发展能力和社会压力角度探讨了城乡低保标准并轨的影响因素，研究发现：1）全国、东中西部、省级及县级层面的城乡低保标准差距均随时间呈现出缩小趋势，但各区域间存在差异；2）财政自主程度和经济发展水平的提高、人口流出和失业压力的减轻均有助于缩小城乡低保标准差距，同时邻近地区间城乡低保标准并轨状况这一外部压力起到了“示范”作用；3）城乡低保标准并轨的影响因素在东、中西部地区间存在异质性，财政自主程度、失业压力、外部压力的影响在中西部地区显著，城镇化和城乡收入差距的影响在东部地区显著。据此，为推动城乡低保标准并轨提供参考。关键词：城乡；低保标准；城乡并轨；生活保障制度；社会压力正

文最低生活保障制度是一项重要的基本公共服务，旨在保障人民群众最基本的生活需要。中国于1999年在全国范围内建立了城市最低生活保障制度。2007年，国务院印发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号），农村最低生活保障制度得以在全国建立。作为城乡二元发展格局的体现之一，长期以来，两项制度在服务对象、政策标准等方面也是城乡二元的，这与城乡一体化和城乡融合发展的总体趋势越来越不相适应。党的十八届三中全会提出，要“推进城乡最低生活保障制度统筹发展”。2021年中央1号文件强调，要“把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道”。2021年6月民政部印发的《最低生活保障审核确认办法》已经没有了城市低保、农村低保的概念，统一称为“最低生活保障”。由此看来，城乡低保制度的逐步并轨将是必然趋势。城乡低保制度并轨的重要标志是城乡低保标准的并轨。从时间维度来看，2007-2020年间，中国城乡低保标准均在逐年提高，2007年，全国层面平均的城乡低保标准分别为2189元和840元，到2020年，城乡低保标准分别增长为8131元和5962元。二者之间的相对差距从2007年的2.61转变为2020年的1.36，呈缩小趋势。从空间维度来看，四大区域中，城乡低保标准比最小的是东部地区，其余依次为东北、中部、西部。城乡低保标准差距在时间、空间上均表现出一定的规律性。城乡低保标准呈现差距的一个可能因素是城乡之间基本生活成本的差异。但是，陈传波通过城乡估计各省最低收入人口的最低生活需要，发现城乡低保标准差异程度大于基本生活需要差异程度。可见城乡低保标准并不是城乡居民基本生活需要的简单代表。那么，有哪些因素会影响一地城乡低保标准的差异呢？目前，这方面的研究文献还比较少。在现有文献中，一个普遍的观点是认为城乡二元经济社会结构是主要原因，城乡之间经济社会发展水平和居民消费水平的差距决定了城乡低保标准的差异，形如北京、上海等城镇化水平较高的地区，其城乡二元结构的基础发生了根本改变，实现了标准在城乡之间的统一。除此之外，还可能是由于农村社会保障立法工作滞后和财政投入不足、农民的土地保障以及农村已有的贫困救助方式、城乡低保制度在立法层次和保障内容上的区别、城市劳动力市场状况与农村贫困状况、城乡居民生产生活方式以及获得的基本公共服务与生活资源不同、自然环境及经济发展水平差异等因素导致的，正在逐渐加快的人口流动、农村易地扶贫搬迁等现实情况也是推进城乡统筹过程中要考虑的因素。上述是基于理论层面的分析，另外部分实证研究表明，财政分权体制、中央转移支付、地方财政收入等财政因素以及城镇化水平、人均GDP、第三产业就业占比等会影响低保标准或低保支出水平，进而这些因素可能会对城乡低保标准的差距造成影响。可以发现，城乡低保标准的差距除了取决于地方经济发展水平及财政状况这类能够代表地区发展能力的因素之外，还会受到地方人口流动、城乡居民之间存在的各方面差距、就业状况等社会压力的影响。总体来说，现有研究大多是基于单因素的分析，还不够系统全面，且侧重于理论探讨，缺乏实证研究。基于中国当前的经济基础、实践基础及管理体制，整合城乡低保制度的条件已具备。建立城乡统一的低保制度，对促进城乡基本公共服务均等化、缩小城乡区域发展差距具有重要意义。鉴于此，有必要对中国城乡低保标准并轨情况及其影响因素进行更为深入系统的研究，以期对低保制度的城乡一体化转变提供一些参考。与已有研究相比，本文贡献在于两个方面，一是以往关于城乡低保标准差异影响因素的研究缺乏系统性，且缺乏实证考察，本文将从各地发展能力和社会压力角度对此进行系统的实证分析，以弥补此方面研究的缺失；二是本文在考察社会压力的影响时，除了考察当地自身内部环境压力的影响外，还对其他地区并轨状况给予考察。一中国城乡低保制度的建立历程

（一）城乡低保制度的建立历程中国的低保制度最初是针对城市设立的。20世纪90年代国有企业改革，导致大量员工失业和下岗，工作和收入的不确定性以及社会保障的缺乏，城镇居民的贫困问题变得尤为突出。在此背景下，1993年6月上海市率先试行了城市低保制度。1997年9月，国务院《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发1997〔29〕号文）明确指出，在1999年底，在所有的城市和县级单位城镇均建立起城市低保制度。1999年9月底，中国668个城市、1638个县级人民政府所在地的建制镇已经全部建立了低保制度。为扩大覆盖面，2001年11月国务院办公厅发布的《关于进一步加强城市居民最低生活保障的通知》，明确提出“尽快把所有符合条件的城镇贫苦人口纳入最低保障范围”；与此同时，城市低保标准也逐步提高（图1）。相对而言，中国农村低保制度起步较晚。尽管农村低保制度早在1994年开始试点，但由于受农村税费改革等影响，建设进展缓慢。直至党的十六大以来，中央提出要探索和逐步建立农村最低生活保障制度，东部地区和部分中西部地区开展了农村低保试点工作，农村低保制度的建设步伐加快：2002年北京市建立了农村低保制度；2004年底有八省1206个市县建立了农村低保制度，其中北京、上海、天津、广东、江苏、浙江六个省（市）全面实行了农村低保制度；至2006年11月底，这一制度扩大至22省1791个市县。2007年，农村低保制度在全国范围内建立，覆盖人口显著增加（图2）。近年来，农村低保制度的发展为脱贫攻坚期消除绝对贫困发挥了强有力的作用。

（二）城乡低保的资金投入两项制度在建立之初的资金来源均主要依靠地方财政，后中央财政不断加大投入。城镇低保自2000年起、农村低保自2008年起，中央财政资金成为了主要资金来源；地方各级财政中，县及以下财政出资最多（表1）。分区域来看，中央财政对西部地区的补助比例最高（表2）。进一步来看，中、西部地区低保资金的主要来源是中央财政补助，东部地区则主要依靠地方财政。无论是从补助资金的绝对数值、还是从筹资结构的相对比重来看，中央财政都是中、西部地区的主要支撑力量。这符合相关资金分配方案的要求，充分考虑到了地区财力状况、保障任务等现实因素。进一步分城乡来看（表3），中央财政补助资金在东部城市和农村的分配比例大致相当，在中西部地区，大多数年份城市分配比例大于农村。从筹资结构的相对比重来看，无论是全国、东部还是中西部地区，中央财政在城市低保中的支撑作用均大于农村。二城乡低保标准并轨情况十八届三中全会提出要“推进城乡最低生活保障制度统筹发展”之前，中央相关政策文件也对城乡低保标准的并轨提出了要求。民政部提出，各地应引导经济水平相当的地区缩小地区间的低保标准差距，条件成熟的地区可以在区域内实行统一的城乡低保标准。2012年，国务院进一步要求，省级人民政府可根据区域经济社会发展情况，研究制定本行政区域内相对统一的区域标准，逐步缩小城乡差距、区域差距。从省级层面横向来看，截止2020年四季度，城乡低保标准实现完全一致的为北京、天津、上海，另江苏、浙江、安徽、福建四省近乎一致（城乡低保标准比<1.02），城乡低保标准比值大于2的仅有西藏自治区，其余23省均处于1.2~1.7之间，省域间还存在一定差距（表4）。同时可以发现，经济发展水平或地理位置相近的地区，城乡低保标准比值也趋同（前者如北京、上海、天津以及江苏，贵州、云南和广西等；后者如安徽、江苏和浙江，河南和河北，黑龙江、吉林和辽宁，广东和海南等），这反映出城乡低保标准或许具有一定的空间相关性，各地可能会参考相近地区的并轨情况。纵向来看，尽管进度不同，但在省级层面，城乡低保标准差距均呈现出明显的缩小趋势（表4）。利用分省城乡低保标准及人口数据计算全国、东、中、西部的城乡低保标准差距的结果显示（图3），各区域内部的城乡低保标准差距有非常明显的缩小趋势，且东部地区的城乡低保标准差距一直小于中、西部。从县级层面横向来看，截止2017年第四季度，全国有334个县区（约占11.21%）已实现城乡低保标准并轨，其中江苏（57个）、浙江（56个）、广东（33个）、湖南（22个）、福建（21个）5省的县区最多。从各省实现并轨县区占比（并轨进度）情况来看，北京、天津、上海为100%，处于50%~70%的是江苏、浙江，未有县区并轨的是吉林、河南、湖北、广西、海南、西藏、青海，其余省该比重均位于30%以下（表5）。由此可见，实现并轨进度较快的大多属于经济发展水平较高的东部地区，而中西部地区的进程较慢。尽管并轨进度的差异显而易见，但不可否认的是，从纵向来看，城乡低保标准差距在区域间是不断收敛的。本文使用2008-2017年县级数据测算城乡低保标准差距的泰尔指数来进一步验证这一点，泰尔指数被广泛应用于测算地区差异，该值越小，表明区域差距越小。测算公式如下：(1)其中，T表示县级城乡低保标准差距的区域差异的泰尔指数，n为全部县区的个数，m为全部省份的个数，nk为第k个省的县区个数。Vi为第i个县的城乡低保标准差距，E(V)为全部县区城乡低保标准差距的均值。结果如表6所示，该值呈现明显的减小趋势，表明城乡低保标准差距的区域差异在不断缩小，无论是从全国范围还是东、中、西部地区内部均是如此。三发展能力、社会压力与城乡低保标准的并轨以上分析显示：城乡低保标准的差距在不断缩小，但不同区域的并轨程度有一定的差异。本节首先探讨归纳影响城乡低保标准并轨可能的因素，然后使用31省（区、市）2008-2018年的省级数据进行实证检验。

（一）变量选择2011年，民政部等发布的《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》中，要求各地科学确定低保标准及调整的方法。该文件提供了恩格尔系数法、基本生活费用支出法、消费支出比例法三种参考方法来确定低保标准，强调要随着生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高而适时调整，另外，为确保符合当地实际，各地可以以经济发展水平、财政状况等因素对测算得出的低保标准予以适当调整。国务院于2012年发布的《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，也提出要健全与物价上涨挂钩的联动机制，做到低保标准与经济社会发展水平相适应。可见，各地制定低保标准并无统一的、严格的要求，只是要求考虑各地经济社会发展水平、财政状况等因素的影响。从地方政府角度来考量，城乡低保标准的并轨程度无非受两个因素影响，一是能力，二是意愿。前者可以用当地财政与经济等发展能力来衡量，后者则与地方政府所面临的社会环境压力直接相关。据此，本文基于地区发展能力和社会压力角度考量城乡低保标准并轨的影响因素，其中发展能力包含当地财政状况和经济发展水平，社会压力包含当地内部环境压力和其他地区并轨状况带来的外部压力，即空间关联。首先是财政状况。低保资金的标准如何、覆盖多少人群等都要考虑到财政状况这一预算约束。中央财政对地方的低保资金补助力度和各地自身财政状况的好坏可能会直接影响到低保标准的高低。本文从财政结构角度选取财政自主程度、人均中央财政低保补助资金、人均财力三个因素，考察城乡低保标准的并轨究竟是依靠“自身”还是“援助”更为有效。其次是经济发展水平。经济发展水平对城乡低保标准并轨的推动可以从两个角度来看：一是经济增长促使居民收入普遍提高，生活水平不断提升，低保标准应该会据此有所调整；二是当经济发展水平较高时，地方政府加快城乡一体化建设进程的意愿和能力应该更强，从而城乡低保标准并轨的可能性会加大。因此，本文选取人均GDP、第一产业占比、城镇化水平三个变量，来验证经济发展水平对城乡低保标准并轨的推动作用。再次是内部压力。作为一项基本公共服务政策，低保政策发挥着保障弱势群体基本生活、维持社会稳定、促进社会公平的功能，标准的变化可能会受到社会压力的影响。社会压力对缩小城乡低保标准差距的影响既可能是一种“动力”，也可能是一种“阻力”。我们在此考虑三个因素。一是城乡居民收入差距。它比较直观地反映了城乡居民生活水平的差距，如果该差距较大，那么在制定标准时，为了促进社会公平，有可能会通过缩小城乡低保标准差距的方式对此加以矫正。二是人口流动。劳动力的外流（特别是农村劳动力）会增大当地弱劳动力及无劳动力类低保对象所占的比例，一般为老年人及残疾人，这部分人群的消费需求低于正常劳动力，这可能会使低保标准（尤其是农村低保标准）有所降低。三是城镇失业率。如前所述，城市低保制度最初便是在面临大量失业人员的背景下建立的，城市低保对象不仅包括老弱病残等无劳动能力的贫困人口，还包含部分失业人口，因此城镇失业率会影响城市低保范围进而影响城市低保标准。因此，本文选取城乡收入差距、人口流出、城镇失业率3个变量，来考察不同社会压力对城乡低保标准并轨的影响。最后是外部压力。在中央层面没有对并轨给出明确要求的情况下，地方政府最直接的外部压力即来自于其他地区，特别是相邻地区的并轨实施状况。事实上，前文的初步统计已经显示，城乡低保标准差距在地理位置相近或者经济水平相当的地区间表现出了相似性，说明一个地区的城乡低保标准并轨情况除了受自身财政状况、经济发展水平、内部压力的综合影响之外，其他相邻地区并轨进展的“示范”作用可能也会对本地政府带来一定的影响。有研究表明，中国地方政府之间的“横向策略互动”确实具有相互模仿的特点；不同省份地方政府社会保障财政支出、养老保险征缴行为等均存在显著的空间正相关性。因此，空间关联这一度量相邻地区“示范”作用的外部因素可以作为影响一地城乡低保标准并轨状况的可能因素之一。

（二）数据来源基于上述探讨，本节使用省级面板数据展开实证分析。具体变量名、定义及数据来源见表7，各变量的描述性统计见表8。

（三）模型本文使用2008-2018年31省（区、市）面板数据进行实证考察，基准回归模型如下：(2)其中，i为省份，t为年份，V为城乡低保标准差距，β为解释变量回归系数，X为解释变量向量，μi为区域i的个体效应，εit为随机扰动项。在此基础上，本文为验证空间滞后性，在式(2)中加入空间滞后项，进行空间面板模型的估计。其中，ρ为空间滞后系数，ωij为空间权重矩阵W的元素，本文的空间权重矩阵W包含地理位置相邻矩阵W1、省会城市间距离矩阵W2、经济距离（省域间人均GDP差距）矩阵W3。所有空间权重矩阵均进行了行标准化。

（四）估计结果分析经过Hausman检验，本文的基础静态面板模型采用固定效应（FE）模型；加入空间滞后项的空间面板模型，采用固定效应的空间自回归模型（SAR）进行分析，具体采用最大似然估计（MLE）方法进行估计，估计结果见表9。整体而言，面板FE和基于三类空间权重矩阵的空间自回归模型得到的估计结果基本一致，这表明估计结果是比较稳健的。本文将分别从财政状况、经济发展水平、内部压力、外部压力四个方面对估计结果进行分析。首先是财政状况。财政自主程度的系数显著为负，表明财政自主程度越高，越能够促进城乡低保标准并轨；人均中央财政低保补助资金、人均财力的系数均不显著，表明这两者对缩小城乡低保标准差距并无显著影响。可以看出，依靠中央财政低保补助或者地方财政收入和中央补助收入的综合财力均不能达到缩小城乡低保标准差距的效果，只有地方自身的财政自主度提高了，才能促进城乡低保标准并轨，这表明城乡一体化进程要靠“自身”而非“援助”，“造血”功能的增强远比接受“输血”有效。其次是经济发展水平。从估计结果看，人均GDP水平的提高、农业产值比重的下降和城镇化水平的提高均有利于缩小城乡低保标准差距。整体而言，经济水平的提高有效地促进了城乡低保标准并轨。再次是内部压力。城乡收入差距的系数除了在地理距离矩阵W2的空间面板模型中不显著之外，其余模型中均显著为负，即城乡收入差距这一“压力”确实能转化为缩小城乡低保标准差距的“动力”；人口流出的系数显著为正，表明人口净流出越多，越不利于缩小城乡低保标准差距；城镇失业率的系数显著为正，说明城镇失业率越高，资源越可能产生城镇偏向，不利于缩小城乡低保标准差距。可见，后两种社会压力是城乡低保标准并轨的“阻力”，减轻这两种压力可以有效促进城乡低保标准并轨。最后是外部压力（即空间相关性）。在所有模型中，城乡低保标准差距空间滞后项的系数ρ均显著为正，表明各省际间的城乡低保标准并轨情况存在显著的正向相关性，一个地区的城乡低保标准并轨程度越高，与其距离（无论地理或经济）接近地区的并轨程度也越高，即率先实现并轨以及并轨程度较高的地区会起到“示范”作用，因此这种外部压力在一定程度上能够推动省际城乡低保标准的并轨。

（五）分组回归由于我国东部省区和中西部22省的经济发展水平、城乡一体化进程等差距较大，观察各省2020年四季度城乡低保标准差距也可以看出，东部省区的城乡低保标准差距明显小于中西部22省，而中部省区和西部省区并无明显差别，图3也能印证这一点，因此本文将样本分为东部地区、中西部地区两个组别分别进行估计（表10）。下面重点对两组样本估计结果的差异进行分析，各变量系数与表9相似的结果将不再赘述。首先，在财政状况方面，财政自主程度的系数在中西部地区地理距离矩阵W2、经济距离矩阵W3的空间面板模型中显著为负，东部地区模型无显著影响，人均中央低保补助资金的系数在所有模型中虽然均为负，但不显著，这两个变量的估计结果恰恰说明中西部省区自身的“造血”能力在城乡低保并轨中发挥的作用至关重要，而中央补助并无明显作用。意外的是，人均财力系数在东部地区模型中显著为正，这可能是因为东部省区本身人均财力较高，从有效安排财政投入结构的角度来说，这种高水平的人均财力不会对缩小城乡低保标准差距产生足够的激励，也有可能是由于东部地区模型样本量较少，估计结果并不十分稳健。整体而言，财政因素对促进东部省区城乡低保标准并轨并不会发挥较大作用，而在中西部省区，需要增强“造血”能力，提高财政自主程度，以缩小城乡低保标准差距。其次，在经济发展水平方面，人均GDP系数的绝对值在东部地区模型中更大，东部地区经济发展水平更高，更能有效缩小城乡低保标准差距；第一产业占比的系数在中西部地区模型中更大，中西部地区农业更为发达，对城乡低保标准并轨的抑制作用更大一些；城镇化水平的系数只在东部地区模型中显著，这与东部省区本身城镇化水平就较高的现实情况相符，中西部省区的城镇化水平相对较低，对城乡低保标准并轨的促进作用并不显著。整体而言，经济因素对东部省区城乡低保标准并轨的促进作用更加明显。再次，在内部压力方面，城乡收入差距的系数只在东部地区模型中显著，这可能是因为在面临较大的城乡收入差距时，东部省区更有能力也更迫切地通过社会保障等基本公共服务手段来缓解这种差距、促进社会公平；人口流出的系数在东部地区模型中更大，东部省区经济发展水平较高，人口流入越多（人口流出的数值越小），对缩小城乡低保标准差距所产生的推动作用更大；城镇失业率的系数只在中西部地区模型中显著，中西部省区的城镇失业率高于东部省区，同时经济发展水平较为落后、就业机会相对较少，无暇将有限的资源用于缩小城乡差距、促进社会公平上来，这种社会压力的增加只会对城乡低保标准并轨进程产生阻碍作用。最后，在外部压力方面，城乡低保标准差距空间滞后项的系数ρ在东部地区模型中并不显著，但在中西部地区模型中显著为正，表示东部省区之间的城乡低保标准并轨程度并不具有相关性，而中西部省区之间显著正相关。东部省区本身经济发展水平较高，独立性较强，城乡低保标准并轨进程不太容易受其他地区的影响；而中西部省区发展较为落后，独立性相对较弱，更容易受到外部压力的影响，参考相似地区的可能性就会更大。

（六）稳健性检验为了考察估计结果的稳健性，本文从替换解释变量、替换空间权重矩阵两个方面进行稳健性检验（表11）。首先是替换解释变量。在财政因素内，将人均中央财政低保补助资金替换为中央财政低保补助资金占总低保资金（中央和地方之和）的比重（PR）；经济发展水平方面，考察了第一产业占比，没有将第三产业占比加入模型，而城镇化和第三产业相互促进、相关性强，在此将城镇化变量替换为第三产业占比（TG）。可见各变量系数的符号及显著性、模型的R2及Log-likelihood值几乎未发生变化，说明估计结果较为稳健。其次是替换空间权重矩阵。参考杨义武等的研究，本文利用位置相邻矩阵W1和经济距离矩阵W3构建位置-经济空间权重矩阵W4，具体地，W4=W1×W3，当i=j时，W4的元素ωij=0；参考王许亮的研究，本文利用地理距离矩阵W2和经济距离矩阵W3构建地理-经济空间权重矩阵W5，具体地，W5=0.5W2+0.5W3。同样地，各变量系数的符号及显著性、模型的R2及Log-likelihood值并无明显变化，说明估计结果具有稳健性。四结论与启示全面推进乡村振兴是我国“十四五”时期的重要任务。在党的十九大首次提出乡村振兴战略时便强调要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，随后，中共中央、国务院于2019年4月印发《关于建立健全城乡融合发展体