自考《公务员制度》第一章

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公务员制度的产生一、公务员概述1、西方国家公务员的概念和范围公务员，在西方也称文官，译自英文CivilServant（单称）或CivilService（群体总称），在美国被称为“政府雇员”，即英文GovernmentEmployee。在西方，公务员一般是指经过公开考试被政府择优录用，在行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员（即事务官或常任文官）。但在不同国家和地区，有公务员的范围有所不同。通观各国公务员制度，其范围大体可归纳为以下三种类型：（1）第一是小范围的，仅指中央政府系统中非选举产生的和非政府任命的事务官或常任文官，英国及许多英联邦国家如马来西亚、澳大利亚等国属于这种类型。按照英国有关法律规定，公务员主要指中央政府各部(即行政部门)的、非选举和非政治任命的事务官。由选举或政治任命产生的议员、首相、部长、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员会的政务官以及法官、军人等不包括在文官范围之内。（2）第二是中范围的，将公务员范围扩大到整个行政系统的所有工作人员，包括选举产生和政治任命的政务官在内，美国即属这一类型的典型。在美国，政府机关中的所有公职人员都称作公务员，其中联邦政府的工作人员称为联邦公务员，州政府的工作人员称为州公务员，地方政府工作人员称地方公务员。美国的公务员按职务性质可分为两类：一类是政务类公务员，通常由总统任命，无须考试，不适用于公务员法，与总统共进退；另一类是事务类公务员，即通过考试被录用的公务员，他们适用于公务员法，不受政党更迭的影响。与英国相比，美国将政治任命的官员和地方行政机构的工作人员纳入了公务员的范围，因而其范围要大。相同的是，英美两国都将公务员范围局限在行政机关内。德国、菲律宾、泰国、韩国等国家公务员的范围与美国相似。（3）第三是大范围的，包括从中央到地方的政府机关的公职人员、国会除议员以外的工作人员、法官、检察官、国有企事业单位的工作人员等。法国、日本属于这种类型的典型。法国公务员的范围最广泛，从中央到地方行政机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业等部门的所有正式工作人员都叫公务员。在此基础上，法国公务员又可分为两大部分：一部分是不适用《公务员总法》的公务员，如议会的议员、法院的法官、军事人员、公用事业和公共机构的人员等；另一部分是适用于《公务员总法》的公务员，如中央政府和地方政府机关中从事行政管理的工作人员，议会、法院中除议员和法官以外的工作人员等。与英美两国相比，法国公务员的范围不仅由中央扩大到了地方，而且立法机关、审判机关、检察机关的工作人员，甚至是国立学校、医院和国有企业的正式工作人员也被纳入到公务员的范围，因而其范围是最广的。非洲的科特迪瓦、尼日利亚等国，亚洲的日本、黎巴嫩，我国的澳门特别行政区和台湾省的公务员范围与法国类似。尽管西方各国对公务员称谓不同，范围各异，但具有以下相同的特点：第一，所有的公务员都是执行国家公务的人员，其服务对象是国家；第二，所有的公务员都纳入国家编制；第三，所有公务员的工资福利都由国家财政负担。此外，在西方国家公务员中，只有非选举产生和非政治任命的事务类公务员才适用于公务员法的调整。内容第一节

我国公务员的含义与推行公务员制度的意义一、我国公务员的含义与推行公务员制度的意义根据公务法第二条“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”的规定，我国公务员的概念和范围的确定由三个因素：一是依法履行公职，即依法履行管理国家事务和社会公共事务职能；二是纳入国家行政编制。所谓行政编制是指执行国家职能及政治体系管理职能的国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关、党派机关、政协机关、人民团体所使用的人员编制，其工资和日常办公经费，由行政经费开支。三是由国家财政负担工资福利。凡是依法履行公职、纳入国家行政编制、其工资福利由国家负担的国家工作人员都属于公务员。据此，我国公务员的范围，包括七大系统的工作人员，即政府机关、共产党机关、人大机关、政协机关、民主党派机关、审判机关、检察机关中除工勤人员以外的工作人员。具体的范围由《公务员范围规定》（中发2006年9号文件附件一）规定。《关于公务员范围的规定》（中发【2006】9号文件附件一）对公务员范围的具体规定：第三条下列机关中除工勤人员以外的工作人员列入公务员范围：

（一）

中国共产党各级机关；

（二）

各级人民代表大会及其常务委员会机关；

（三）

各级行政机关；

（四）

中国人民政治协商会议各级委员会机关；

（五）

各级审判机关；

（六）

各级检察机关；

（七）

各民主党派和工商联的各级机关。第四条中国共产党各级机关中列入公务员范围的人员：（一）

中央和地方各级党委、纪律检查委员会的领导人员；（二）

中央和地方各级党委工作部门、办事机构和派出机构的工作人员；（三）

中央和地方各级纪律检查委员会机关和派出机构的工作人员；（四）

街道、乡、镇党委机关的工作人员。第五条各级人民代表大会及其常务委员会机关中列入公务员范围的人员：（一）

县级以上各级人民代表大会常务委员会领导人员，乡、镇人民代表大会主席、副主席；（二）

县级以上各级人民代表大会常务委员会工作机构和办事机构的工作人员；（三）

各级人民代表大会专门委员会办事机构的工作人员。第六条各级行政机关中列入公务员范围的人员：

（一）

各级人民政府的领导人员；

（二）

县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员；

（三）

乡、镇人民政府机关的工作人员。第七条中国人民政治协商会议各级委员会机关中列入公务员范围的人员：

（一）

中国人民政治协商会议各级委员会的领导人员；

（二）

中国人民政治协商会议各级委员会工作机构的工作人员；第八条各级审判机关中列入公务员范围的人员：

（一）

最高人民法院和地方各级人民法院的法官、审判辅助人员；

（二）

最高人民法院和地方各级人民法院的司法行政人员。第九条各级检察机关中列入公务员范围的人员：

（一）

最高人民检察院和地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员；

（二）

最高人民检察院和地方各级人民检察院的司法行政人员。第十条各民主党派和工商联的各级机关中列入公务员范围的人员：

（一）

中国国民党革命委员会中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；

（二）

中国民主同盟中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；

（三）

中国民主建国会中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；

（四）

中国民主促进会中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；（五）

中国农工民主党中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；

（六）

中国致公党中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；

（七）

九三学社中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员；

（八）

台湾民主自治同盟中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员。中华全国工商业联合会和地方各级工商联的领导人员，工作机构的工作人员。第十一条下列人员人事关系所在部门和单位不属于本规定第三条所列机关的，不列入公务员范围：

（一）

中国共产党的各级代表大会代表、委员会委员、纪律检查委员会委员；

（二）

各级人民代表大会代表、常务委员会组成人员、专门委员会成员；

（三）

中国人民政治协商会议各级委员会常务委员、委员；

（四）

各民主党派中央和地方各级委员会委员、常委和专门委员会成员。中华全国工商业联合会和地方工商联执行委员、常务委员会成员和专门委员会成员。1、概念公务员制度在西方称为文官制度。所谓文官制度就是指由法律或法令规定的有关文官的考试、录用、考核、任用、奖惩、培训、工资、福利和退休等方面的各项管理制度的总称。一般而言，公务员制度就是由法律法规所规定的有关公务员考试、录用、职务任免、职位升降、考核、奖惩、培训、工资福利待遇和退休等方面管理制度的总和。广义上的公务员制度还包括公务员的范围、公务员管理体制、公务员的行为规范等方面的内容。（二）公务员制度在我国，公务员制度是指国家对公务员的管理制度，包括通过制定法律规范，对公务员的“进口”管理、使用管理和“出口”管理的各项管理制度。二、我国推行公务员制度的意义1、为坚定党的基本路线提供组织保证；2、为国家机关的廉政建设提供有效保障；3、对国家机关的民主化、科学化和法制化建设起促进作用。第二节我国公务员制度的产生与指导思想资本主义国家的公务员制度是资本主义市场经济发展与推行资产阶级政党政治的产物。1、英国公务员制度的产生西方文官制度最早起源于英国。随着资本主义政治、经济不断发展，西方主要资本主义国家如美国、法国、日本、德国相继逐步建立起了文官制度。17世纪，英国资产阶级革命胜利后，资本主义代替了封建制度，为商品经济的发展创造了条件。18世纪60年代，最早在英国出现了工业革命，英国社会经济出现空前繁荣，生产商品的竞争能力得到加强。19世纪初，英国逐渐成为“海上霸主”，殖民地编布全球。19世纪50—60年代，英国是世界上工业最发达的国家，成为“世界工厂”，英国资产阶级把自己的产品推销到世界各地。但是，英国的官员制度阻碍了资本主义市场经济的进一步发展。虽然英国在政治经济上走上资本主义道路，但在官吏制度上并无多大改变，依然实行封建的“恩赐官职制”。到了19世纪初期，又形成了“政党分肥制”。无论是“官职恩赐制”还是“政党分肥制”，都造成了政府官吏的腐败，导致行政效率低下，不利于资产阶级的统治利益的实现。为此，英国对旧的官吏制度进行了局部改革。1805年，财政部首先设置政务次官和常务次官的职位，并被其他部门仿效，从而形成“政务官和事务官分类”的管理体制。政务官随内阁的变更而进退，事务官则不受内阁变动的影响。这一改革有利于政局稳定和行政管理的连续性，也有利于行政效率的提高，得到了普遍的支持。从19世纪50年代起，英国对传统的官吏制度进行了全面的改革。（1）1853年，国会通过了对东印度公司的人事任用采取“公开考试，择优录用”的新做法，这是英国政治史上，对任用官员的极其重要的改革。（2）英国在克里米亚作战的失败，使国内对英国政府机构混乱、官员昏庸无能的谴责。1855年，帕麦斯政府政府发布枢密院令，根据《诺斯科特——屈威廉报告》的建议，以法律的形式确立了通过考试录用官员的制度。成立文官事务委员会，办理各级公务员的选拔考试事宜。考试录用制度的建立开创了英国国家公务员法的先河。（3）1870年英国政府又颁布关于文官的第二个枢密院令，以法令形式正式确立公开竞争的考试制度，规定所有职业行动事务官都需经考试并取得合格证书才得任用。这样，英国对文官的考试、录用、等级结构等重要原则做了进一步的确定和完善，标志着英国公务员制度的正式产生。至此，世界近代史上的第一个公务员制度在英国正式确立。英国公务员制度产生后，在资本主义世界里引起了很大的反响。岁后，美国等一些国家学习英国的做法，陆续建立其具有本国特色的公务员制度，使公务员制度在世界范围内逐渐发展起来。2、资本主义国家公务员制度形成原因（1）从经济上看，公务员制度适应了资本主义市场经济发展的需要。（2）从政治上看，公务员制度适应了资产阶级政党政治的需要。（3）从管理方式变革上看，公务员制度适应了资产阶级保持局面稳定和提高行政效率的需要。西方公务员制度产生于特殊的历史背景之下，经历100多年的风雨磨砺，沧桑变化。尽管各国国情不同，法规条款差异明显，但从总体上来说都呈现出以下基本特征（主要内容）：第一，公开考试，择优录用。即绝大多数公务员都必须通过公开的竞争考试，择优录用，政府任何一级公务员职位，都要向成绩优秀者开放。西方各国几乎都用立法的形式把考试的内容、方式、条件、机构等方面固定下来，形成制度。公开考试，择优录用制度地有效贯彻，对于建立一支精干、稳定和高水平的公务员队伍，保持行政系统的连续性和高效率具有重要的作用。第二，严格考核，晋升唯功。考核是公务员制度中的一项重要内容，是提高工作效率的中心环节。西方各国都非常重视对公务员的考核工作，一般都坚持职责一致的原则、奖惩结合的原则、公平对待的原则；考核内容详细、全面。考核成绩是决定晋升、提拔、奖励、退休待遇的唯一根据。第三，政治中立，职务常任。西方各国普遍要求文官必须在政治上保持中立，不得介入党派活动，不得参加党派竞选，不得以党派偏见影响决策，文官的工作与党派完全分开。西方国家一般把政府官员分为两大类：一类称为政务官，他们往往随党派竞选的胜败而进退，主要担任各部、委的行政首长，构成内阁成员，有一定的任期限制；另一类为事务官，即通常所称的文官，他们一般被录用后，就按工作成绩逐年提升，对自己的本职工作有全面的了解，实行职位的常任制，只要没有过失，就可以终身任职，有终身的职业保障。第四，官纪严明，待遇优厚。西方各国对文官普遍具有严格的纪律要求，例如要求文官必须忠于国家，忠于政府，严守国家机密，不得参与任何商业性的盈利活动等等。与此同时，各国都有比较完备的关于文官的法律、法规，对文官的身份、地位、权利和义务做出了十分详备的规定。西方各国文官待遇普遍比较优厚，除了较高的工资外，还有职务津贴、住房津贴、子女抚养补贴等等，退休后享有来源固定的、较为丰厚的退休金。美国公务员工资分为几个等级，每级相差数千美元。公务员的年薪从1万美元以上到10多万美元不等。2002年联邦全职公务员的平均年薪超过5.1万美元。最新数据显示，联邦政府工作人员的年人均工资是67075美元，而首都华盛顿地区最新统计的全民年人均工资是48420美元，全美年人均工资是36764美元。除了工资，在美国，当公务员最让别人眼红的是福利待遇，政府甚至规定，如果公务员要做变性和隆乳手术，一切费用都可以报销。德国公务员的月工资非常高，刚参加工作不久的公务员工资大约为1400欧元，科长级2500欧元，处长约4000欧元，局长可达8000欧元，副部长级官员则达上万欧元。德国公务员终身受聘于国家，因此不存在失业问题，也无需缴纳社会保险和养老保险。公务员工作满25年、40年和50年，还可获得150-300欧元、200-400欧元和250-500欧元的周年补助费。法国公务员的报酬是根据等级、级别、职务和工龄等指数来计算的。据统计，2000年行政机关公务员平均月工资为2312欧元，扣除各种纳税净工资为1944欧元，虽然他们的工资水平在社会上不算很高，但仍具有吸引力，因为法国公务员福利优越，补贴繁多。公务员每年可领13个月的工资，还享受着不少于25种的各类补贴，如自行车补贴、服装补贴、穿鞋补贴、内衣补贴等。西方文官制度并非完美无缺。在长期的发展过程中，也暴露出一些弊端和问题。例如在各行政部门中，作为外部调任的行政首长（政务官）往往没有多大实权，各部门的实际权力大多掌握在常务次官手中，而常务次官往往有自己的一套人马，形成拥有实权的小官僚集团，他们以实力对抗行政首长，造成文官的实际地位高于政务官的局面，加大了政策执行的难度。再如尽管官纪严格，但也经常发生一些财团、企业通过拉拢或收买握有实权的文官来为自己谋利益，文官之间串通一起，常常能够直接影响政策的制订和执行等等。二、我国公务员制度产生的原因我国公务员制度的产生是我国推行社会主义市场经济与政治体制自我发展和完善的产物。1、市场经济需要职业化高素质的管理人才2、我国原有的干部人事制度不能适应市场经济的需要：干部范围过宽、缺乏科学分类；管理权限过分集中，管人和管事脱节；管理方法单一陈旧，阻碍人才成长；管理制度不健全，科学化、民主化、法制化程度不高等等。二、我国公务员制度产生的原因我国公务员制度从酝酿到现在，可以分为5个阶段：1、准备阶段（1984—1986）2、决策阶段（1987—1988）3、试点阶段（1989—1993.9）4、推行与发展阶段（1993.10—2005.12）5、依法管理阶段（2006.1.1—现在）1、准备阶段（1984—1986）这个阶段主要调查研究和起草条例。十一届三中全会以后，在邓小平“要打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”的思想指导下，我国干部人事制度改革迅速开展。1984年中共中央组织部和国家劳动人事部，根据中央的指示，开始研究国家行政机关人事制度改革总体思路和起草法规。经过几年的努力，1987年初提出了以建立国家公务员制度为主要内容的人事制度改革系统设想和法规草案（始称《国家行政机关工作人员条例》，后更名为《国家公务员暂行条例》）。于是，公务员制度作为我国政治体制改革的一项重要内容被提上日程。2、决策阶段（1987—1988）主要是党和国家最高权力机构决定推行公务员制度。1987年，公务员制度作为政治体制改革一项重要内容，在党的十二届七中全会上通过。党的十三大正式宣布，我国将建立和推行中国特色的公务员制度。1988年七届全国人大一次会议强调在改革机构同时，抓紧建立和逐步实施国家公务员制度，尽快制定国家公务员暂行条例，研究制定国家公务员法，并决定组建国家人事部，负责这项工作。3、试点阶段（1989—1993.9）主要是按照《国家公务员暂行条例》组织六部、两市作为推行公务员制度的试点，并根据试点工作中取得的经验教训，进一步修订该条例。根据党的十三大和七届人大确定的建立公务员制度的原则和要求，国家人事部组织力量，对国家公务员制度的法规体系进行深入研讨。为了验证其内容的科学可行性，并为推行积累经验，从1989年初开始，在审计署、国家税务局、国家环保局、国家建材局、统计局和海关总署等国务院六个部门和深圳、哈尔滨两城市进行国家公务员制度试点。在此基础上，进一步修改了国家公务员法规草案。1992年邓小平南巡讲话和党的十四大的召开，使我国改革开放和现代化建设进入了新阶段，社会主义市场经济体制的提出和建立，对公务员制度的推行提出更为迫切的要求，也进