中国保安及保安法研究

中国保安及保安法研究一、中国现代保安效劳业的兴起、发展和作用保安效劳业是一个工商社会发展下的新兴效劳业名称。保安，即保障安全，也指守卫社会治安，一般有狭义与广义之分。前者指人身产业的守卫、保卫，重要向客户提供所需要的警卫、守卫、守卫、护卫效劳；后者包含保安、保密、反情报、反侦探等内容。效劳内容包含内保方面保密办法的制订，对知密近密人员及新聘用雇员进行安全审查和知密近密资格审查，进行定期不定期的安全检查、危机预测、及时防备、侦破盗窃、诈骗、泄密、窃密案件、追查商标侵权、揭露假冒伪劣产品等。所谓保安效劳公司，是指以营利为目的，经公安机关批准，依法向工商行政管理部门登记注册，专门为社会提供门卫、守护、巡查和押运等保安效劳的社会治安防备组织。它是一种特殊的效劳型企业，实行有偿效劳，自立经营，独立核算，自负盈亏的经营体制。〔一〕中国现代保安效劳业的兴起和发展中国现代保安效劳业兴起于2080年代中期，它是我们国家实行对内搞活、对外开放和发展商品经济政策的产品。的十一届三中全会做出了把和国家的工作重心转移到经济建设上来，实行社会改革开放的伟大战略。十分是深圳经济特区的建立和全国14个沿海城市相继对外开放之后，社会商品经济日益繁荣，使得我们国家的经济建设很快步入了一个崭新的历史时期。但是，随着改革开放的逐步深切进入和经济建设的迅猛发展，国内社会治安状态也不可避免地出现了很多新情况和新问题，仅仅依靠我们国家现有的公安守卫力量显然是无法知足的。另外，随着市场经济的发展，我们国家原有的治保会、治安联防队等大众性义务安全防备组织也已不能适应新形势下的安防工作需要。在这种情况下，一种介于本能机能部门与大众性义务安全防备组织之间的、为社会提供专业化有偿安全防备效劳的特殊行业――保安效劳业的产生就是水到渠成的事情。1984年12月18日，蛇口保安效劳公司在外商的一致要求下挂牌成立，从此拉开了业发展的序幕。1984年底，张中方用从蛇口工业区借来的10万元人民币，在半山腰上租了一间不足40平方米的铁皮房，带着招聘来的3名保安员住了进去。保安员除了跟随2名广州武警支队的教官进行队列、擒拿搏斗训练外，还进行法律知识、保安职责、文明礼貌等业务培训。不仅如此，张中方还亲身设计了保安制服：帽子是大檐帽配上漂亮的帽徽，上衣是米黄色西式小翻领短袖，佩挂武装带，左臂还有盾牌，深蓝色西裤，黑色皮鞋。最初张中方只是想改善外资企业日益增加的蛇口工业区的安全守卫情况，没想到却催生了新中国第一家保安效劳公司，由此改变了中国的整个保安机制。在中国首家保安效劳公司诞生之后，全国各地迅速组建了保安公司，使专业化的保安效劳得到了迅速发展，对经济建设、增长就业、维护社会治安都发挥了主要作用。时至今日，中国已成为举世瞩目的“保安大国〞，保安业的产值和从业人员规模都到达了空前的地步。到当前为止，仅在公安、工商部门登记备案的保安效劳企业就达2659家，从业人员300余万人；从事技术防备的保安效劳企业达1万多家，从业人数达20多万人；未纳入管理体系的保安效劳企业和从业人员更是不可胜数。〔二〕中国现代保安效劳业的作用保安效劳企业是为社会提供专业化、有偿安全效劳的特殊性企业，是协助公安机关维护社会治安，预防和减少违法犯罪的主要力量。1985年1月，全国政法工作会议文件中指出：“借鉴国外经历体验，在大中城市开创建立保安效劳公司，承当大型营业展览、展销和文体活动，以及外商独资，合资企业的保安业务。建立这样一个在公安部门直接领导下的效劳公司，既能知足社会需要，有利于治安管理，而且能够缓解警力不足的困难。〞保安效劳公司得到了肯定，也由此在全国各大中城市中如雨后春笋般地发展起来。保安效劳业经太多年发展，已由单一的人力防备，发展为人防、技防、犬防、押运、劳务输出等全方位的保安效劳网络。1.保安效劳业是协助公安机关维护社会治安预防和减少违法犯罪的主要力量随着城市化进程的加快，各种犯罪活动不断增加，公安机关本身力量在理论工作中已显现出不足的情况，急需社会力量的辅助支持。保安效劳公司在为客户提供安全效劳的经过中，一方面通过立岗执勤、安全检查、夜间巡查、押运、保管贵重危险物品、提供技术防备设备等，协助公安机关预防和打击各种刑事违法犯罪，成为稳定社会治安的一支主要力量；另一方面通过向社会提供安全防备咨询效劳和有关安全防备调查和方案设计效劳，开发、研制、生产和推广安全防备产品，向社会提供系统性的安全防备技术效劳，在一定水平上知足了社会对安全防备知识的需求，提升了全民的防备意识和防备技能与水平。恰是由于保安效劳公司在所有权关系上以及在效劳功能上与公安机关存在着千丝万缕的联络，在所有权归属、管理、利润分配、辅警协警等方面，起到了“准公安机关〞的作用。2.保安业在社会公共安全防备系统中担当侧重要的角色整个社会公共安全防备系统，由两大部分构成：一是的安全防备系统，二是民间的安全防备系统。的安全防备系统是由代表国家权利的公安、检察、法院、司法等专门机关构成，重要从事国家赋予的公共安全防备的专门职责，其工作特点，重要具体表现出在“打防结合、以打为主〞。民间的安全防备系独立于的安全防备系统，由企业、个人、社区等的防备力量构成，不具备国家专门机关职责，其功能重要具体表现出在“防〞上。这两个系统既相对独立，又相辅相成，共同构成社会公共安全防备的整体。3.保安业获得了良好的社会效益和经济效益作为保安业的企业，首先是确保本身生存与发展的需要条件，只要创造企业利润，能力不断强大保安业本身的实力，更好地为社会提供安全效劳。随着改革开放和社会转型，由于警力资源有限，出现了“警察真空〞。作为为社会提供专业化、有偿安全防备效劳的特殊性企业，保安效劳公司起到了填补这一“真空〞的作用，缓解了公安机关警力不足的困难。不仅没有给国家增长财务负担，还获得一定的经济效益。随着我们国家社会市场经济的不断发展和市场经济制度的逐步完善，我们国家保安效劳业市场化、社会化的水平和规模日趋扩大、发展前景极为广阔。二、中国保安效劳业法律化经过中碰到的问题和中国保安效劳立法的需要性〔一〕中国保安效劳业法律化经过中碰到的问题1.国家对保安效劳业不适当的政策管理随着市场经济的不断发展，社会公众对本身安全的需求急剧提升，产生了对商业性保安效劳的需求。但由于在退出传统的安全效劳领域的经过中，并没有建立起一套健全和有效的安全效劳机制，导致保安效劳公司的业务范围遭到严格限制。这一点也是制约我们国家现有保安公司发展的最大障碍，从某种水平上影响了保安效劳业相关法律关系的发育和成熟。要解决这个问题，关键在于“脱钩〞。过去的“脱钩〞是一种单方面不合理的“脱钩〞，即公安机关不再支付派往保安公司工作的民警工资。现有保安公司的改革首先要做到“脱钩〞彻底，就是放手让保安公司在法律、法规的规定下，自立经营，自立发展。解决这个问题后，根据国家有关规定，对公司进行股份改制，明确产权关系，对公安机关的实际投入计算股份，由改制后的公司逐年归还给公安机关，最后彻底退出。只要这样，能力保证了对现有保安公司中公安机关所拥有的国有资产不会外流。2.公安机关没有设立专门机构加强对保安行业的监管监管重要是从下面几个方面进行：一是控制市场准入。公司的设立，应由公安机关严格审查、批准，初期宜少不宜多，对市场声誉差、经济信誉低的天然人和公司不准许进入保安效劳领域，只要这样能力确保保安行业的健康发展。二是规范保安培训。制订系统的且符合中国国情的统一培训标准和教学资料，严格控制保安培训机构的设立。就当前情况而言，保安培训不该效仿学校和其它培训机构，不宜以盈利为目的，最好利用现有的国有保安公司培训中心规范发展。除此之外，要制订保安职业资格标准，建立保安从业资格认证制度。三是建立监管制度。公安机关应制订一整套便于操作的监管程序，对违背规定的公司、保安从业人员实时监控，加大处理惩罚力度，以至能够刊出保安从业答应证、禁止从事保安工作和追查法律责任。要到达有效的监管目的，能够从现有保安效劳公司抽调部分懂保安、懂经营的干警回公安机关担任此项工作。3.保安效劳人员的保障问题保安效劳公司的保安员缺乏基本的保障，许多人以为当保安就是吃青春饭。例如，保安员在碰到突发事件的时候，有时不是不想去见义勇为，而是心里没底，不知道冲上去会有什么结果，假如能有一个很好的保障，相信对树立社会风气会有很大帮助。对厦门市保安业考察的结果显示出劳动力缺乏已成为保安公司存在的一浩劫题，很多公司虽有培训中心，却招不到学员。以至有些公司为了招学员倒花钱来做培训，唯一的条件就是保安员须与公司签订1年以上的合同，但就是这样仍然留不住人才。还有一些公司为了减少因人员流失带来的损失，不得不一再缩短培训的时间，长此以往构成恶性循环，保安队伍质量必定难以保证。〔二〕中国保安效劳立法的需要性1.保安效劳业自己职业化和规范化的需要人们对于保安的认识是阶段性的，一开始大家不了解保安，不知道保安是做什么的；当保安效劳已经深切进入到社会各层面后，人们又开始不睬解保安，觉得保安就是“打手〞；以至还有些人对于保安的职责也不清楚，以为保安与警察同样代表法律。如今很多行业都有自己的相关〔条例〕，这对于从业者本身而言是一种认可。所以，保安行业也要职业化，可职业化的前提是规范化，否则一切都是空谈。现有的很多规定都是各个保安效劳公司自己制订的，对外不具有任何的效力，可操作性不强，一旦碰到问题，很容易松动。因而，一部属于保安业自己的法律是特别需要的，对于整个行业的健康发展也会起到积极的促进作用。2.我们国家保安效劳业市场化和与国际接轨的要求当今各国保安业发展的状态和我们国家保安效劳业的发展理论已充足证明，保安业比较发达的地区，往往也是经济发展比较快、比较好的地区。这些国家和地区都在保安效劳业发展到一定阶段就适时地颁布或制订了有关的法律和管理办法。美国是世界上最早建立私人保安机构的国家之一，很多州都成立了专门的私人保安管理机构，以美国在1970年公布的〔模范州行政诉讼〕中的部分规定为根据，指点管理活动的正常开展。日本于1972年制订了〔警备业法〕，规范当下日本社会担负社会安全防备的重要行业。新加坡于1972年根据〔工商保安公司法令〕由设立工商保安辅助警察，从属内政部。韩国则借鉴日本警备业形式于1976年制订了第一部〔用役警备业法〕，明确规定了警备业的性质、法律地位、效劳范围、权限、设立条件、警备员录用条件、损害赔偿等内容。随着我们国家市场经济的快速发展和经济国际化水平的提升，公安机关对保安效劳业的高度控制与国际经济运行规则不相适应的弊端己现并日趋严重，导致我们国家现有的保安效劳业及其管理制度面临着宏大的压力。当下，市场经济发展迅猛，国民经济高速增加，伴随社会和个人财富的不断增长，我们国家保安效劳业出于本身发展的要求也迫切需要改革现行的保安行政管理体制，打破贸易壁垒，开展市场竞争。“一个法律体系是一系列强迫性的公开规则。提出这些规则是为了调整理性人的行为并为社会合作提供某种框架。当这些规则是正义的时，它们就建立了合法期望的基础。〞社会也等待国家有统一、规范、开放的保安效劳市场，做到严格对保安效劳业投资人和从业人员日常工作进行监管的同时，开放市场竞争环境，知足社会对安防效劳多样化和高标准的需求。保安效劳业发展己进入到2010年，数以千计的企业、数以百万计的队伍走上了市场化的道路，在行业动态越来越引起社会舆论关注的时候，保安体制改革迫在眉睫。三、中国保安效劳业的法律化经过由于人们对保安效劳公司的性质、特点以及其存在的需要性一时还不太清楚，因而，也对保安效劳公司的评价褒贬不一。虽然保安效劳公司作为一种新生事物，还有许多不完善之处，但由于它适应了社会市场经济的发展，在某些方面起到了公安机关所起不到的作用，因此具有强大的生命力。1985年1月，经批准的全国政法工作会议文件(中办发〔1985〕13号文件)中指出；“借鉴外国经历体验，在大中城市‘办保安效劳公司’，承当大型营业性展销、展览和文娱体育等活动以及外商独资、合资企业的保安效劳。建立这样一个在公安部门直接领导下的效劳公司，既有利于加强治安管理，又有利于缓和警力不足的因难。〞的这一指导精神不仅仅是对深圳经济特区开创办理保安效劳公司的肯定，也为新时期大众性治安防备工作和整个保安效劳业的发展指明了方向。理论证明，这一决策是正确的，具体表现出了在新形势下改革社会治安管理工作的要求。它不仅知足了一些企业、个体工商户和商业性大型活动迫切要求提供安全效劳的需要，而且在协助公安机关维护社会治安、预防和打击违法犯罪活动等方面也发挥了积极作用。为了推动全国保安效劳公司这一新生事物的发展，对其进行正确的引导和规范，1985年召开的政法委会议正式提出了“借鉴国外经历体验，在大中城市开创办理保安效劳公司〞的思路；1986年，时任总理李鹏在一次工作会议上提出在全国各大中城市试办保安效劳公司；1988年7月，批准的〔关于组建保安效劳公司的报告〕中明确了保安效劳公司的性质、效劳范围、组建程序等本质性问题。1989年1月，公安部发出了〔关于加强保安效劳公司管理的通知〕〔〔1989〕公(治)字1号文件〕，对保安效劳公司的管理工作又作了进一步的明晰。在蛇口经历体验的带动和公安部的指点下，全国保安效劳业从南到北，从沿海到内地，由点到面地迅猛发展起来。到1990年，全国保安效劳公司已发展到700多家，从业人数达11万多人。1990年5月，公安部印发了〔关于进一步清理整顿保安效劳公司的意见〕(公发〔1990〕11号文件)，强调“在加强管理的前提下发挥保安效劳公司的作用〞、“在公安机关的指点下，进一步发展保安效劳公司，健全制度，严格管理，使之成为一支维护社会治安的社会力量。〞经过全面清理整顿，保安效劳业开始稳步发展。1991年，〔、关于加强社会治安综合治理的决定〕(中发〔1991〕7号文件)指出：“在加强管理的前提下发挥保安效劳公司的作用。〞同年，〔关于加强公安工作的决定〕(中发〔1991〕19号文件)中又指出：“公安机关要加强各种保安效劳公司的统一领导和管理，发挥其协助公安机关维护社会治安的积极作用。〞1992年，〔关于加强政法工作，更好地为改革开放和经济建设效劳的意见〕(中发〔1992〕7号文件)中再次指出：“在公安机关的领导下，进一步发展保安效劳公司，健全制度，严格管理，制订法规，使之成为一支维护社会治安的社会力量。〞根据和的上述一系列指导精神，为使我们国家保安效劳业在清理整顿的基础上得到健康稳步的发展，1992年5月，公安部印发了〔关于进一步做好保安效劳业工作的通知〕〔公发〔1992〕16号文件〕，就进一步加强对保安效劳公司的领导和管理，加强对保安人员的教育、训练以及队伍管理工作，不断提升保安人员的政治、业务素质，建立健全保安人员岗位规范和岗位责任，提升保安效劳质量，进一步拓宽保安效劳市场，努力为深化改革、扩大开放和经济建设效劳等问题提出了详细要求。这些改革办法使我们国家保安效劳业进入了一个新的发展阶段。1997年11月，公安部发出了〔关于清理整顿保安效劳行业的决定〕(公发〔1997〕9号文件)，要求各地公安机关要认真加强对保安效劳组织的统一领导和管理，全面落实公安部关于保安效劳工作的各项规定和要求，彻底清理非法保安效劳组织，查处保安效劳行业中的违法违纪活动，规范保安效劳行业行为，从思想、组织、管理上切实把保安效劳行业整顿好。在此次清理整顿中，除了要整改保安效劳公司在经营活动中存在的一些问题，整顿保安人员的服装、标记，清理保安培训机构，规范对保安从业人员的管理之外，还十分强调要规范企事业单位自建的保安组织。〔决定〕中严格规定：“单位自建保安组织必需由法定代表人或法定代表人委任的专门人员、机构负责管理，有固定的办公场所、专职的保安队员和健全的队伍训练、赏罚等日常管理规章制度。保安组织负责人确实定，必需经当地区、县(市)(分局)审核同意，招收的保安人员应持有公安机关颁发的保安人员资格证书，并向当地公安派出所注册登记。单位自建保安组织重要负责单位内部的守卫、巡查和防火、防盗、防毁坏、防治安灾祸事故；同时向公安派出所报告开展工作情况．承受公安机关检查、指点，协助公安机关开展维护社会治安工作，不得对外开展保安效劳业务。〞1999年下发了〔办公厅、办公