公共行政组织及其人员课件

公共行政组织及其人员1公共行政组织及其人员1公共行政组织的含义、特征与构成要素公共行政组织的类型公共行政组织结构的内涵与分类管理幅度与管理层次的关系公共行政组织体制的内涵与类型公共行政人员的职业特殊性公务员制度的概念、特征与基本内容本章重点问题

2公共行政组织的含义、特征与构成要素本章重点问题2第一节公共行政组织概述公共行政组织是所有社会组织中最重要的组织形态，也是公共组织中规模最大、结构体制最为稳定和成熟的一种形态。公共行政组织是公共行政的主体，也是公共行政的载体，是公共行政活动得以展开的物质承担者，一切公共行政都是靠公共行政组织来推动的。公共行政组织始终是公共行政领域最基本的问题之一。3第一节公共行政组织概述公共行政组织是所有社会组织中最重要一、公共行政组织的含义(一)广义与狭义的角度从广义上讲，公共行政组织泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、监督和控制等管理功能的组织机构，它既包括国家行政机关，也包括国家的立法、司法机关中管理行政事务的机构，同时还包括企业、事业以及社会团体中管理行政事务的机构。从狭义上讲，公共行政组织主要指国家行政机关，即指依法成立的享有和行使国家行政权力、管理国家事务和社会公共事务的政府组织。

第一节公共行政组织概述4一、公共行政组织的含义第一节公共行政组织概述4一、公共行政组织的含义(二)静态与动态的角度从静态的角度理解，公共行政组织是一种特定的静态组织结构，即国家为执行行政管理任务依法组建的行政机关体系。从动态的角度理解，公共行政组织是一种特定的动态组织行为，即行政机关为完成行政管理职能而进行的各种组织活动和运行过程。第一节公共行政组织概述5一、公共行政组织的含义第一节公共行政组织概述5一、公共行政组织的含义(三)心态与生态的角度从生态的角度讲，公共行政组织是一个有机的生命体和发展体，是一个随着内外环境的变化而不断调整的社会生态系统。从心态的角度讲，公共行政组织是一个社会心理系统，公共行政组织是其内部工作人员对权责观念的认识、感情交流与思想沟通所形成的一种集体意识。第一节公共行政组织概述6一、公共行政组织的含义第一节公共行政组织概述6二、公共行政组织的特征

政治性法治性权威性社会性

第一节公共行政组织概述7二、公共行政组织的特征第一节公共行政组织概述7三、公共行政组织的要素

职能目标机构设置行政人员权责划分物质条件法制规范价值观念

第一节公共行政组织概述8三、公共行政组织的要素第一节公共行政组织概述8四、公共行政组织的类型

根据管辖的地域范围，可以分为中央的、地方的和基层的行政组织。按照权限性质，可以分为一般权限机关和专门权限机关。根据功能和作用的不同，公共行政组织可以分为领导机关、职能机关、监督机关、辅助机关、咨询机关和派出机关。第一节公共行政组织概述9四、公共行政组织的类型第一节公共行政组织概述9组织的结构形式影响着组织的性质和功能，不同结构形式的组织具有不同的性质与功能。研究公共行政组织结构的目的，就在于优化各类公共行政组织结构，使其功能得以充分发挥。公共行政组织结构是公共行政组织的基本框架，只有通过公共行政组织结构的设置，才能显示出组织内部成员之间的权责关系以及各部门之间的分工合作关系、工作程序、活动方式、控制方式，也才能表达出组织内部许多变量之间的关系。第二节公共行政组织的结构框架

10组织的结构形式影响着组织的性质和功能，不同结构形式的组织具有一、公共行政组织的纵向结构

公共行政组织的纵向结构也叫公共行政组织结构的层级化或层次化，是指在公共行政活动中，上下级公共行政组织之间以及各级公共组织所属部门内部的工作、权力、责任划分及其相互关系。在这种结构中，不同层级所管辖的业务性质大体相同，只是所管辖的范围随着层级的降低而逐步缩小。这一结构形式最突出的特点是不同层级间垂直的领导与被领导、服从与被服从的上下级关系。第二节公共行政组织的结构框架11一、公共行政组织的纵向结构第二节公共行政组织的结构框架1一、公共行政组织的纵向结构纵向层级制结构具有指挥统一、行动迅速的优点，同时也存在不少问题。实践中，层级制结构仅适用于从事简单作业活动的组织。第二节公共行政组织的结构框架12一、公共行政组织的纵向结构第二节公共行政组织的结构框架12二、公共行政组织的横向结构公共行政组织横向结构的含义公共行政组织的横向结构就是公共行政组织的部门化，也称为部门制、职能制、分部化或分部制。它源于公共行政组织的横向分工，是以公共行政组织内部各功能单元之间以协同与制约关系为主要内容的结构形式，即在层级制的统一系统之外，按照专业化原则设置的职能系统，它是公共行政组织的一种水平延伸。

第二节公共行政组织的结构框架13二、公共行政组织的横向结构第二节公共行政组织的结构框架1公共行政组织的横向分工方式

按业务性质或职能分工按行政程序或流程分工按管理和服务对象分工按地区或地域分工

第二节公共行政组织的结构框架14公共行政组织的横向分工方式第二节公共行政组织的结构框架1三、管理层次与管理幅度管理层次是指公共行政组织中自上而下从最高管理层到具体执行层之间的不同管理层次。管理幅度是指同一个层级的公共行政组织或者某一位行政首长直接控制的下级机构或者人员的数目。在规模不变的同一组织系统内部，管理层次和管理幅度呈反比例关系。这种制约关系使组织形态及其功能存在两种明显的差异：一种是幅度小而层次多，公共行政组织的外部形态呈“锥形结构”。另一种是幅度大而层次少，公共行政组织的外部形态呈“扁平结构”。

第二节公共行政组织的结构框架15三、管理层次与管理幅度第二节公共行政组织的结构框架15第三节公共行政组织体制一、首长制和委员会制

(一)首长制首长制又称为一长制或独任制，是指公共行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的公共行政组织体制。基本特征是首长对行政机关各种事务具有最终决定权。优点：权力集中，责任明确，指挥统一，易于保密，有利于提高行政效率，迅速完成任务。缺点：首长一人大权独揽，有可能导致权力滥用，独断专行；不易监督，易于营私舞弊，且受首长个人精力与能力的限制，容易造成决策失误。16第三节公共行政组织体制一、首长制和委员会制16第三节公共行政组织体制一、首长制和委员会制

(二)委员会制委员会制又称合议制，是指公共行政组织的法定最高决策权由两个以上人员组成的集体或委员会所执掌的一种公共行政组织体制。基本特征是公共行政组织的最高决策权属于全体委员。优点：能够集思广益，采纳多方观点，有利于决策的民主化与科学化；委员能相互监督，防止营私舞弊。缺点：权力分散，责任不够明确，容易造成争功诿过的现象；委员间意见难以协调，导致决策迟缓，决策成本增加，并且容易泄露决策机密。

17第三节公共行政组织体制一、首长制和委员会制17第三节公共行政组织体制二、层级制和职能制

(一)层级制层级制又称为直线制、分级制、层次制或者系统制，是指公共行政组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，上下对口，下级对上级负责，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的制度形式。优点：层级节制，上下统属，权力关系清楚，有利于统一领导、提高效率、推行政策；责任明确，有利于监督；上下贯通，利于协调。缺陷：层级节制严格，不利于调动下级组织的积极性；行政首长管辖事务过于繁重，无暇顾及组织的变革与发展等重大问题。18第三节公共行政组织体制二、层级制和职能制18第三节公共行政组织体制二、层级制和职能制

(二)职能制职能制又称为分职制、机能制或者幕僚制，是指公共行政组织在横向上平行地设置若干个职能部门，各部门业务性质不同，但管辖范围大致相同的权力结构形式。优点：强调专业分工，有利于专业化管理，同时使行政首长从繁重的事务中摆脱出来，使其能专注于组织的重大问题，从而提高效率，适应公共行政复杂化的需要。缺点：分工过细，会造成部门林立、权力交叉，各单位之间缺乏合作精神、协调困难，不利于统一领导和统一指挥，从而影响行政效率的提高。19第三节公共行政组织体制二、层级制和职能制19第三节公共行政组织体制三、集权制和分权制

(一)集权制集权制又称为独立制，是指中央政府或上级行政组织对地方政府或下级行政组织有完全的指挥监督权，地方政府或下级行政组织必须接受中央政府或上级行政组织的命令的一种公共行政组织体制。优点：政令统一，便于统一领导、统一指挥；因为权力集中，行政首长反应灵活，决策及时，效率较高；具有协调配合的全局观念。缺陷：组织结构僵化，下级缺少自主权，缺乏主动性和积极性；决策过于集中，容易产生官僚主义、主观主义而造成决策失误，也容易出现文牍主义；层级过多导致信息传递迟缓，对外部环境反应较慢，不利于处理突发事件。20第三节公共行政组织体制三、集权制和分权制20第三节公共行政组织体制三、集权制和分权制

(二)分权制分权制是指地方或下级行政组织对其管辖地区内的行政事务有自主决定的权力，中央或上级政府一般不予干涉的公共行政组织体制。优点：独立自主，可以因地制宜地进行决策和管理；分层授权，分级管理，有利于调动下级积极性和主动性；反应灵活，信息传递较快，对外部环境反应也较快。缺点：权力分散，不利于形成统一意志，不利于统一领导、统一指挥；分权不易于集中资源，统筹规划；过度分权容易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。21第三节公共行政组织体制三、集权制和分权制21第四节公共行政人员行政人员是行政过程的第一要素，他们肩负着实现行政目标的任务和使命。公共行政是一种特殊职业形式，它需要一种终身制的，能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚人员。22第四节公共行政人员行政人员是行政过程的第一要素，他们肩负着一、行政人员的职业特殊性

行政人员的概念行政人员，也就是我们常说的行政工作人员，一般是指国家行政组织中代表国家掌握并运用行政权力、从事行政活动的人员。第四节公共行政人员23一、行政人员的职业特殊性第四节公共行政人员23行政人员职业特殊性的表现

行政人员的职业特殊性表现在这种职业的公共性行政人员的职业特殊性表现在这种职业的服务性。行政人员的职业特殊性表现在这种职业的政治性和权威性。行政人员的职业特殊性要求这种职业有着特殊的法律要求和道德要求。第四节公共行政人员24行政人员职业特殊性的表现第四节公共行政人员24二、人事行政与公务员制度

(一)人事行政的含义人事行政是政府从政治建设和经济发展的全局高度，以国家政权力量为依托，对整个社会以及政府工作人员的人事活动进行规划、引导、规范、调控的宏观管理。人事行政主要经历了三种不同的发展形态：一是以恩赐官职制为主要内容的人事行政；二是以“政党分肥制”为主要内容的人事行政；三是以“功绩制”为主要内容的人事行政。第四节公共行政人员25二、人事行政与公务员制度第四节公共行政人员25二、人事行政与公务员制度(二)公务员制度的含义公务员制度，在西方国家也称为文官制度，是以“功绩制”为主要内容的人事行政模式的制度化。公务员制度是现代国家最基本的人力资源管理制度，也是现代人事行政制度的主要存在和表现形式。第四节公共行政人员26二、人事行政与公务员制度第四节公共行政人员26三、公务员制度的结构特征

公开考试、择优录用严格考核、晋升唯功政治中立、职务常任人事分类、法制管理专业培训、素质更新第四节公共行政人员27三、公务员制度的结构特征第四节公共行政人员27四、公务员制度的基本内容(一)职位分类职位分类就是根据职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件，分为不同的类别和等级，然后用文字的形式固定下来，形成规范性文件，为公务员的考试录用、考核、晋升、培训、奖惩、工资待遇等各项管理提供依据。我国公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。第四节公共行政人员28四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员28四、公务员制度的基本内容(二)考试录用考试录用，是指国家机关根据用人计划，按照规定的条件和程序，通过公开竞争考试，择优录用人才进入公务员队伍的做法。考试录用的基本原则是平等、公开、竞争和择优。第四节公共行政人员29四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员29四、公务员制度的基本内容(三)考核与奖惩公务员考核是指按照管理权限，机关或公务员管理部门根据有关法律规定所确定的考核内容、方法和程序，对所管辖的公务员进行的考察和评价。考试录用的基本原则是平等、公开、竞争和择优。奖惩，是指国家机关依据有关法律、法规，对公务员的表现情况进行奖励或惩戒。奖励是运用激励手段，促进公务员奋发进取、积极向上。惩戒则是惩治过失，以此规范公务员的行为，制止和预防越轨行为发生。第四节公共行政人员30四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员30四、公务员制度的基本内容(四)职务升降与任免

职务升降是升职和降职的简称。升职是根据机关工作需要和公务员本人的工作表现，提高公务员原有的职务，由较低层次的职务升任至较高层次的职务。降职是对不称职的公务员，依一定程序，降低其原有的职务，由较高层次的职务改任较低层次的职务。任免包括任职和免职。任职是指由有任命权的机关按有关法律规定，把符合条件而又需要的人员安置在国家机关的一定职位上，并授予与其职务相联系的权利和义务的法律程序。免职是指经过任命的人员，如不胜任工作或调动工作，或辞职辞退，或退休退职时，要经过一定手续，免去其原任职务的程序。第四节公共行政人员31四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员31四、公务员制度的基本内容(五)培训、交流与回避培训是指国家机关根据国民经济和社会发展的需要以及职位的要求，通过各种形式，有计划、有组织地对公务员进行政治理论、文化知识、科学技术、操作技能等方面的培养和训练。我国公务员培训主要包括五种类型：初任培训，任职培训，专门业务培训，在职培训，后备领导人员培训。第四节公共行政人员32四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员32四、公务员制度的基本内容交流是指国家机关根据工作需要或公务员个人愿望，通过法定形式在机关内部调整公务员的工作职位，或者将非公务员身份的公职人员调入机关担任一定层次公务员职务的管理活动。目前我国公务员交流的形式分为调任、转任和挂职锻炼三种。第四节公共行政人员33四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员33四、公务员制度的基本内容回避是指在国家机关中，为了防止公务员出于某种亲情关系或个人利益，不能秉公执行公务，甚至徇私枉法、以权谋私，而对其任职和执行公务等做出的事前限制性措施。我国公务员制度规定应回避的亲属关系包括：夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系和近姻亲关系。我国公务员回避的方式一般包括：任职回避、公务回避和地区回避。第四节公共行政人员34四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员34四、公务员制度的基本内容(六)辞职、辞退与退休辞职是指公务员依照有关法律规定，根据本人意愿，主动辞去所任公职或所任领导职务的行为。这里有两种情况：一是公务员辞去公职，包括领导职务和非领导职务，其直接结果是取消公务员身份，机关与公务员的任用关系随之消失；二是担任领导职务的公务员辞去现任领导职务，可以按照规定另行任职，但不丧失公务员身份。第四节公共行政人员35四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员35四、公务员制度的基本内容辞退是指国家机关依照法律、法规规定，通过一定的法律程序，在法定的管理权限内做出的解除与公务员的任用关系的行为。退休是指公务员达到一定的年龄、工龄或者由于丧失工作能力，依照法定程序退出工作岗位，享有领取一定数额的退休金和其他待遇等权利的行为。第四节公共行政人员36四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员36四、公务员制度的基本内容(七)工资、福利与保险工资是在公务员依法履行职责、完成本职工作后，国家以法定货币的形式支付给公务员个人的劳动报酬。福利是指国家和单位为保障和解决公务员工作、生活及家庭中的基本需要和特殊困难，在工资和保险之外给予的非货币化的报酬。保险是国家对公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下提供的必要的帮助和补偿。第四节公共行政人员37四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员37四、公务员制度的基本内容(八)申诉与控告申诉，是指公务员对国家机关作出的涉及本人权益的人事处理决定不服，依法向法定机关提出意见和要求，要求法定机关重新进行处理的法律活动。控告，是指公务员对国家机关及其领导人的失职、渎职、打击报复、栽赃陷害、以权谋私以及其他侵害自己合法权益的违法乱纪行为，向上级机关或者纪检、行政监察机关提出的指控。第四节公共行政人员38四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员38公务员考试公务员考试是中国国家行政机关选拔录用公务员的一种特定的人才甄别方式。它一般通过试卷、询问、实际操作检验、心理测验等方式来测量和评定报考公务员的知识、能力、专业技术水平、性格及品德状况等是否符合国家行政机关某些职位的要求。然后得出一个综合评价的结果，并以此为依据来决定是否予以录用。由于报考公务员的人数剧增，和大学生就业状况的持续走低，公务员考试被称为“中国第一考”。39公务员考试公务员考试是中国国家行政机关选拔录用公务员的一种特考试方式笔试（行政能力测试、申论）面试40考试方式笔试（行政能力测试、申论）40行政能力测试言语理解与表达数量关系判断推理常识判断资料分析41行政能力测试言语理解与表达41第一部分：言语理解与表达大纲内容：言语理解与表达主要测查应试者运用语言文字进行交流和思考、迅速而又准确地理解文字材料内涵的能力。它包括根据材料查找主要信息及重要细节；正确理解阅读材料中指定词语、语句的准确含义；概括归纳阅读材料的中心、主旨；判断新组成的语句与阅读材料原意是否一致；根据上下文合理推断阅读材料中的隐含信息；判断作者的态度、意图、倾向、目的；准确、得体地遣词用字等。选词填空片段阅读42第一部分：言语理解与表达42例题《红岩魂——白公馆、渣滓洞革命斗争史展览》继在京城轰动之后，又在全国五十多个大中城市的巡回展出中连接引起轰动。尽管每次展览时间一再延长，但展厅内外依旧人如潮涌。最能准确复述这段话主要意思的是()。A.《红岩魂》在北京及全国五十多个大中城市展出B.《红岩魂》展览在展出城市引起轰动C.《红岩魂》应该多举办几次D.《红岩魂》是很不错的展览【解析】片段前半部分主要说明《红岩魂》在展出城市引起的轰动，后半部分是对轰动的进一步解释，即展览时间一再延长，展厅内依旧人如潮涌。故选项B正确。43例题《红岩魂——白公馆、渣滓洞革命斗争史展览》继在京城轰动之一方水土一方人，一方人筑一方城，边地城市风貌的千姿百态，原先就是__的事情。填入划横线部分最恰当的一项是：()A.水到渠成B.司空见惯C.顺其自然D.顺理成章【解析】第一句指出原因，第二句是其逻辑结果，两句之间存在逻辑的顺承。“顺理成章“比喻某种原因合乎逻辑或常理发生某种结果，强调的是合乎逻辑或常理，与题干逻辑结构符合;“顺其自然”强调的是不人为干涉事物发展进程，但题干讲的是城市风貌的形成，这与人的活动密切相关;“水到渠成”本义指水流过的地方自然形成一条水道，引申为只要条件成熟，事情自然会成功，强调的是条件要充分;“司空见惯”比喻本来有些奇怪的事情，现在大家看惯了也就不觉得奇怪了，与习以为常近义，多带贬义。选择D44一方水土一方人，一方人筑一方城，边地城市风貌的千姿百态，原先第二部分：数量关系大纲内容：数量关系主要测查应试者理解、把握事物间量化关系和解决数量关系问题的技能，主要涉及数字和数据关系的分析、推理、判断、运算等。主要有两种类型的题型。第一种题型：数字推理。每道题给出一个数列，但其中缺少一项，要求报考者仔细观察这个数列各数字之间的关系，找出其中的排列规律，然后从四个供选择的答案中选出最合适、最合理的一个来填补空缺项，使之符合原数列的排列规律。第二种题型：数学运算。每道题给出一道算术式子，或者表达数量关系的一段文字，要求报考者熟练运用加、减、乘、除等基本运算法则，利用基本的数学知识，准确、迅速地计算出结果。45第二部分：数量关系452、某数除以11余8，除以13余10，除以17余12，那么这个数的最小可能值是()A.140B.569C.712D.998D选项中只有998加上3能整除11和13，加上5能整除17。462、某数除以11余8，除以13余10，除以17余12，那么27，41，45，65，95，()A.125B.130C.135D.140D

每一项加上其各位数字之积等于下一项，依此类推，95+9x5=(140)。4727，41，45，65，95，()47第三部分：判断推理大纲内容：判断推理主要测查应试者对各种事物关系的分析推理能力，涉及对图形、语词概念、事物关系和文字材料的理解、比较、组合、演绎和归纳等。第一种题型：图形推理每道题给出一套或两套图形，要求应试者认真观察找出图形排列的规律，选出符合规律的一项。第二种题型：定义判断大纲内容：每道题先给出一个概念的定义，然后分别列出四种情况，要求应试者严格依据定义选出一个最符合或最不符合该定义的答案。第三种题型：类比推理大纲内容：给出一对相关的词，然后要求应试者仔细观察，在备选答案中找出一对与之在逻辑关系上最为贴近或相似的词。第四种题型：逻辑判断大纲内容：逻辑判断。每道题给出一段陈述，这段陈述被假设是正确的，不容置疑的。要求应试者根据这段陈述，选择一个最恰当答案，该答案应与所给的陈述相符合，应不需要任何附加说明即可以从陈述中直接推出。48第三部分：判断推理48从四个选项选择最合适的一个填入问号处，使之呈现一定的规律性：()49从四个选项选择最合适的一个填入问号处，使之呈现一定的规律性：每道题先给出一组相关的词，要求你在备选答案中找出一组与之在逻辑关系上最为贴近、相似或匹配的词。赣：江西：赣江()A.辽：辽河：辽宁B.桂：广西：漓江C.粤：广东：珠江D.湘：湖南：湘江拱桥对于()相当于樟树对于()A.建筑绿化B.高超高大C.技艺生长D.桥梁树林50每道题先给出一组相关的词，要求你在备选答案中找出一组与之在逻某高校外语教研室新招进五位外语老师，每位老师只教授一门外语。并且满足以下条件:（1）如果小钱教德语，那么小孙不教俄语（2）或者小李教德语，或者小钱教德语（3）如果小孙不教俄语，那么小赵不教法语（4）或者小赵教法语，或者小周不教英语。以下选项如果为真，可以得出“小李教德语”的结论？A.小孙不教俄语B.小钱教德语C.小周教英语D.小赵不教法语这是一道翻译推理题，要想小李教德语，根据第二个条件，小钱不能教德语，要想小钱不能教德语，要根据第一个条件，否后才能必然的否前，小孙要教俄语，如果小孙要教俄语，根据第三个条件否后才能必然的否前，小赵要教法语，想要必然的得出小赵教法语的结论，根据第四个条件，选言命题的否定肯定式，小周一定要教英语，所以选C。51某高校外语教研室新招进五位外语老师，每位老师只教授一门外语。第四部分：常识判断大纲内容：主要测查应试者的法律知识运用能力，涉及宪法、民法商法、行政法、经济法、刑法、诉讼法等。第五部分：资料分析大纲内容：主要测查应试者对各种形式的文字、图形、表格等资料的综合理解与分析加工的能力，这部分内容通常由数据性、统计性的图表数字及文字材料构成。52第四部分：常识判断521.公共行政组织的特征及其构成要素是什么？2.简述公共行政组织的纵向结构和横向结构的优缺点。3.管理幅度与管理层次之间有何关系？4.联系实际，对首长制与委员会制、集权制与分权制进行比较分析。5.简述行政人员的职业特殊性的表现。6.简述人事行政的不同发展阶段。7.简述公务员制度的结构特征。8.简述我国公务员制度的基本内容。9.结合实际，谈谈应如何进一步健全与完善我国的公务员制度。复习思考题

531.公共行政组织的特征及其构成要素是什么？复习思考题53公共行政组织及其人员54公共行政组织及其人员1公共行政组织的含义、特征与构成要素公共行政组织的类型公共行政组织结构的内涵与分类管理幅度与管理层次的关系公共行政组织体制的内涵与类型公共行政人员的职业特殊性公务员制度的概念、特征与基本内容本章重点问题

55公共行政组织的含义、特征与构成要素本章重点问题2第一节公共行政组织概述公共行政组织是所有社会组织中最重要的组织形态，也是公共组织中规模最大、结构体制最为稳定和成熟的一种形态。公共行政组织是公共行政的主体，也是公共行政的载体，是公共行政活动得以展开的物质承担者，一切公共行政都是靠公共行政组织来推动的。公共行政组织始终是公共行政领域最基本的问题之一。56第一节公共行政组织概述公共行政组织是所有社会组织中最重要一、公共行政组织的含义(一)广义与狭义的角度从广义上讲，公共行政组织泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、监督和控制等管理功能的组织机构，它既包括国家行政机关，也包括国家的立法、司法机关中管理行政事务的机构，同时还包括企业、事业以及社会团体中管理行政事务的机构。从狭义上讲，公共行政组织主要指国家行政机关，即指依法成立的享有和行使国家行政权力、管理国家事务和社会公共事务的政府组织。

第一节公共行政组织概述57一、公共行政组织的含义第一节公共行政组织概述4一、公共行政组织的含义(二)静态与动态的角度从静态的角度理解，公共行政组织是一种特定的静态组织结构，即国家为执行行政管理任务依法组建的行政机关体系。从动态的角度理解，公共行政组织是一种特定的动态组织行为，即行政机关为完成行政管理职能而进行的各种组织活动和运行过程。第一节公共行政组织概述58一、公共行政组织的含义第一节公共行政组织概述5一、公共行政组织的含义(三)心态与生态的角度从生态的角度讲，公共行政组织是一个有机的生命体和发展体，是一个随着内外环境的变化而不断调整的社会生态系统。从心态的角度讲，公共行政组织是一个社会心理系统，公共行政组织是其内部工作人员对权责观念的认识、感情交流与思想沟通所形成的一种集体意识。第一节公共行政组织概述59一、公共行政组织的含义第一节公共行政组织概述6二、公共行政组织的特征

政治性法治性权威性社会性

第一节公共行政组织概述60二、公共行政组织的特征第一节公共行政组织概述7三、公共行政组织的要素

职能目标机构设置行政人员权责划分物质条件法制规范价值观念

第一节公共行政组织概述61三、公共行政组织的要素第一节公共行政组织概述8四、公共行政组织的类型

根据管辖的地域范围，可以分为中央的、地方的和基层的行政组织。按照权限性质，可以分为一般权限机关和专门权限机关。根据功能和作用的不同，公共行政组织可以分为领导机关、职能机关、监督机关、辅助机关、咨询机关和派出机关。第一节公共行政组织概述62四、公共行政组织的类型第一节公共行政组织概述9组织的结构形式影响着组织的性质和功能，不同结构形式的组织具有不同的性质与功能。研究公共行政组织结构的目的，就在于优化各类公共行政组织结构，使其功能得以充分发挥。公共行政组织结构是公共行政组织的基本框架，只有通过公共行政组织结构的设置，才能显示出组织内部成员之间的权责关系以及各部门之间的分工合作关系、工作程序、活动方式、控制方式，也才能表达出组织内部许多变量之间的关系。第二节公共行政组织的结构框架

63组织的结构形式影响着组织的性质和功能，不同结构形式的组织具有一、公共行政组织的纵向结构

公共行政组织的纵向结构也叫公共行政组织结构的层级化或层次化，是指在公共行政活动中，上下级公共行政组织之间以及各级公共组织所属部门内部的工作、权力、责任划分及其相互关系。在这种结构中，不同层级所管辖的业务性质大体相同，只是所管辖的范围随着层级的降低而逐步缩小。这一结构形式最突出的特点是不同层级间垂直的领导与被领导、服从与被服从的上下级关系。第二节公共行政组织的结构框架64一、公共行政组织的纵向结构第二节公共行政组织的结构框架1一、公共行政组织的纵向结构纵向层级制结构具有指挥统一、行动迅速的优点，同时也存在不少问题。实践中，层级制结构仅适用于从事简单作业活动的组织。第二节公共行政组织的结构框架65一、公共行政组织的纵向结构第二节公共行政组织的结构框架12二、公共行政组织的横向结构公共行政组织横向结构的含义公共行政组织的横向结构就是公共行政组织的部门化，也称为部门制、职能制、分部化或分部制。它源于公共行政组织的横向分工，是以公共行政组织内部各功能单元之间以协同与制约关系为主要内容的结构形式，即在层级制的统一系统之外，按照专业化原则设置的职能系统，它是公共行政组织的一种水平延伸。

第二节公共行政组织的结构框架66二、公共行政组织的横向结构第二节公共行政组织的结构框架1公共行政组织的横向分工方式

按业务性质或职能分工按行政程序或流程分工按管理和服务对象分工按地区或地域分工

第二节公共行政组织的结构框架67公共行政组织的横向分工方式第二节公共行政组织的结构框架1三、管理层次与管理幅度管理层次是指公共行政组织中自上而下从最高管理层到具体执行层之间的不同管理层次。管理幅度是指同一个层级的公共行政组织或者某一位行政首长直接控制的下级机构或者人员的数目。在规模不变的同一组织系统内部，管理层次和管理幅度呈反比例关系。这种制约关系使组织形态及其功能存在两种明显的差异：一种是幅度小而层次多，公共行政组织的外部形态呈“锥形结构”。另一种是幅度大而层次少，公共行政组织的外部形态呈“扁平结构”。

第二节公共行政组织的结构框架68三、管理层次与管理幅度第二节公共行政组织的结构框架15第三节公共行政组织体制一、首长制和委员会制

(一)首长制首长制又称为一长制或独任制，是指公共行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的公共行政组织体制。基本特征是首长对行政机关各种事务具有最终决定权。优点：权力集中，责任明确，指挥统一，易于保密，有利于提高行政效率，迅速完成任务。缺点：首长一人大权独揽，有可能导致权力滥用，独断专行；不易监督，易于营私舞弊，且受首长个人精力与能力的限制，容易造成决策失误。69第三节公共行政组织体制一、首长制和委员会制16第三节公共行政组织体制一、首长制和委员会制

(二)委员会制委员会制又称合议制，是指公共行政组织的法定最高决策权由两个以上人员组成的集体或委员会所执掌的一种公共行政组织体制。基本特征是公共行政组织的最高决策权属于全体委员。优点：能够集思广益，采纳多方观点，有利于决策的民主化与科学化；委员能相互监督，防止营私舞弊。缺点：权力分散，责任不够明确，容易造成争功诿过的现象；委员间意见难以协调，导致决策迟缓，决策成本增加，并且容易泄露决策机密。

70第三节公共行政组织体制一、首长制和委员会制17第三节公共行政组织体制二、层级制和职能制

(一)层级制层级制又称为直线制、分级制、层次制或者系统制，是指公共行政组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，上下对口，下级对上级负责，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的制度形式。优点：层级节制，上下统属，权力关系清楚，有利于统一领导、提高效率、推行政策；责任明确，有利于监督；上下贯通，利于协调。缺陷：层级节制严格，不利于调动下级组织的积极性；行政首长管辖事务过于繁重，无暇顾及组织的变革与发展等重大问题。71第三节公共行政组织体制二、层级制和职能制18第三节公共行政组织体制二、层级制和职能制

(二)职能制职能制又称为分职制、机能制或者幕僚制，是指公共行政组织在横向上平行地设置若干个职能部门，各部门业务性质不同，但管辖范围大致相同的权力结构形式。优点：强调专业分工，有利于专业化管理，同时使行政首长从繁重的事务中摆脱出来，使其能专注于组织的重大问题，从而提高效率，适应公共行政复杂化的需要。缺点：分工过细，会造成部门林立、权力交叉，各单位之间缺乏合作精神、协调困难，不利于统一领导和统一指挥，从而影响行政效率的提高。72第三节公共行政组织体制二、层级制和职能制19第三节公共行政组织体制三、集权制和分权制

(一)集权制集权制又称为独立制，是指中央政府或上级行政组织对地方政府或下级行政组织有完全的指挥监督权，地方政府或下级行政组织必须接受中央政府或上级行政组织的命令的一种公共行政组织体制。优点：政令统一，便于统一领导、统一指挥；因为权力集中，行政首长反应灵活，决策及时，效率较高；具有协调配合的全局观念。缺陷：组织结构僵化，下级缺少自主权，缺乏主动性和积极性；决策过于集中，容易产生官僚主义、主观主义而造成决策失误，也容易出现文牍主义；层级过多导致信息传递迟缓，对外部环境反应较慢，不利于处理突发事件。73第三节公共行政组织体制三、集权制和分权制20第三节公共行政组织体制三、集权制和分权制

(二)分权制分权制是指地方或下级行政组织对其管辖地区内的行政事务有自主决定的权力，中央或上级政府一般不予干涉的公共行政组织体制。优点：独立自主，可以因地制宜地进行决策和管理；分层授权，分级管理，有利于调动下级积极性和主动性；反应灵活，信息传递较快，对外部环境反应也较快。缺点：权力分散，不利于形成统一意志，不利于统一领导、统一指挥；分权不易于集中资源，统筹规划；过度分权容易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。74第三节公共行政组织体制三、集权制和分权制21第四节公共行政人员行政人员是行政过程的第一要素，他们肩负着实现行政目标的任务和使命。公共行政是一种特殊职业形式，它需要一种终身制的，能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚人员。75第四节公共行政人员行政人员是行政过程的第一要素，他们肩负着一、行政人员的职业特殊性

行政人员的概念行政人员，也就是我们常说的行政工作人员，一般是指国家行政组织中代表国家掌握并运用行政权力、从事行政活动的人员。第四节公共行政人员76一、行政人员的职业特殊性第四节公共行政人员23行政人员职业特殊性的表现

行政人员的职业特殊性表现在这种职业的公共性行政人员的职业特殊性表现在这种职业的服务性。行政人员的职业特殊性表现在这种职业的政治性和权威性。行政人员的职业特殊性要求这种职业有着特殊的法律要求和道德要求。第四节公共行政人员77行政人员职业特殊性的表现第四节公共行政人员24二、人事行政与公务员制度

(一)人事行政的含义人事行政是政府从政治建设和经济发展的全局高度，以国家政权力量为依托，对整个社会以及政府工作人员的人事活动进行规划、引导、规范、调控的宏观管理。人事行政主要经历了三种不同的发展形态：一是以恩赐官职制为主要内容的人事行政；二是以“政党分肥制”为主要内容的人事行政；三是以“功绩制”为主要内容的人事行政。第四节公共行政人员78二、人事行政与公务员制度第四节公共行政人员25二、人事行政与公务员制度(二)公务员制度的含义公务员制度，在西方国家也称为文官制度，是以“功绩制”为主要内容的人事行政模式的制度化。公务员制度是现代国家最基本的人力资源管理制度，也是现代人事行政制度的主要存在和表现形式。第四节公共行政人员79二、人事行政与公务员制度第四节公共行政人员26三、公务员制度的结构特征

公开考试、择优录用严格考核、晋升唯功政治中立、职务常任人事分类、法制管理专业培训、素质更新第四节公共行政人员80三、公务员制度的结构特征第四节公共行政人员27四、公务员制度的基本内容(一)职位分类职位分类就是根据职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件，分为不同的类别和等级，然后用文字的形式固定下来，形成规范性文件，为公务员的考试录用、考核、晋升、培训、奖惩、工资待遇等各项管理提供依据。我国公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。第四节公共行政人员81四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员28四、公务员制度的基本内容(二)考试录用考试录用，是指国家机关根据用人计划，按照规定的条件和程序，通过公开竞争考试，择优录用人才进入公务员队伍的做法。考试录用的基本原则是平等、公开、竞争和择优。第四节公共行政人员82四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员29四、公务员制度的基本内容(三)考核与奖惩公务员考核是指按照管理权限，机关或公务员管理部门根据有关法律规定所确定的考核内容、方法和程序，对所管辖的公务员进行的考察和评价。考试录用的基本原则是平等、公开、竞争和择优。奖惩，是指国家机关依据有关法律、法规，对公务员的表现情况进行奖励或惩戒。奖励是运用激励手段，促进公务员奋发进取、积极向上。惩戒则是惩治过失，以此规范公务员的行为，制止和预防越轨行为发生。第四节公共行政人员83四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员30四、公务员制度的基本内容(四)职务升降与任免

职务升降是升职和降职的简称。升职是根据机关工作需要和公务员本人的工作表现，提高公务员原有的职务，由较低层次的职务升任至较高层次的职务。降职是对不称职的公务员，依一定程序，降低其原有的职务，由较高层次的职务改任较低层次的职务。任免包括任职和免职。任职是指由有任命权的机关按有关法律规定，把符合条件而又需要的人员安置在国家机关的一定职位上，并授予与其职务相联系的权利和义务的法律程序。免职是指经过任命的人员，如不胜任工作或调动工作，或辞职辞退，或退休退职时，要经过一定手续，免去其原任职务的程序。第四节公共行政人员84四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员31四、公务员制度的基本内容(五)培训、交流与回避培训是指国家机关根据国民经济和社会发展的需要以及职位的要求，通过各种形式，有计划、有组织地对公务员进行政治理论、文化知识、科学技术、操作技能等方面的培养和训练。我国公务员培训主要包括五种类型：初任培训，任职培训，专门业务培训，在职培训，后备领导人员培训。第四节公共行政人员85四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员32四、公务员制度的基本内容交流是指国家机关根据工作需要或公务员个人愿望，通过法定形式在机关内部调整公务员的工作职位，或者将非公务员身份的公职人员调入机关担任一定层次公务员职务的管理活动。目前我国公务员交流的形式分为调任、转任和挂职锻炼三种。第四节公共行政人员86四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员33四、公务员制度的基本内容回避是指在国家机关中，为了防止公务员出于某种亲情关系或个人利益，不能秉公执行公务，甚至徇私枉法、以权谋私，而对其任职和执行公务等做出的事前限制性措施。我国公务员制度规定应回避的亲属关系包括：夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系和近姻亲关系。我国公务员回避的方式一般包括：任职回避、公务回避和地区回避。第四节公共行政人员87四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员34四、公务员制度的基本内容(六)辞职、辞退与退休辞职是指公务员依照有关法律规定，根据本人意愿，主动辞去所任公职或所任领导职务的行为。这里有两种情况：一是公务员辞去公职，包括领导职务和非领导职务，其直接结果是取消公务员身份，机关与公务员的任用关系随之消失；二是担任领导职务的公务员辞去现任领导职务，可以按照规定另行任职，但不丧失公务员身份。第四节公共行政人员88四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员35四、公务员制度的基本内容辞退是指国家机关依照法律、法规规定，通过一定的法律程序，在法定的管理权限内做出的解除与公务员的任用关系的行为。退休是指公务员达到一定的年龄、工龄或者由于丧失工作能力，依照法定程序退出工作岗位，享有领取一定数额的退休金和其他待遇等权利的行为。第四节公共行政人员89四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员36四、公务员制度的基本内容(七)工资、福利与保险工资是在公务员依法履行职责、完成本职工作后，国家以法定货币的形式支付给公务员个人的劳动报酬。福利是指国家和单位为保障和解决公务员工作、生活及家庭中的基本需要和特殊困难，在工资和保险之外给予的非货币化的报酬。保险是国家对公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下提供的必要的帮助和补偿。第四节公共行政人员90四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员37四、公务员制度的基本内容(八)申诉与控告申诉，是指公务员对国家机关作出的涉及本人权益的人事处理决定不服，依法向法定机关提出意见和要求，要求法定机关重新进行处理的法律活动。控告，是指公务员对国家机关及其领导人的失职、渎职、打击报复、栽赃陷害、以权谋私以及其他侵害自己合法权益的违法乱纪行为，向上级机关或者纪检、行政监察机关提出的指控。第四节公共行政人员91四、公务员制度的基本内容第四节公共行政人员38公务员考试公务员考试是中国国家行政机关选拔录用公务员的一种特定的人才甄别方式。它一般通过试卷、询问、实际操作检验、心理测验等方式来测量和评定报考公务员的知识、能力、专业技术水平、性格及品德状况等是否符合国家行政机关某些职位的要求。然后得出一个综合评价的结果，并以此为依据来决定是否予以录用。由于报考公务员的人数剧增，和大学生就业状况的持续走低，公务员考试被称为“中国第一考”。92公务员考试公务员考试是中国国家行政机关选拔录用公务员的一种特考试方式笔试（行政能力测试、申论）面试93考试方式笔试（行政能力测试、申论）40行政能力测试言语理解与表达数量关系判断推理常识判断资料分析94行政能力测试言语理解与表达41第一部分：言语理解与表达大纲内容：言语理解与表达主要测查应试者运用语言文字进行交流和思考、迅速而又准确地理解文字材料内涵的能力。它包括根据材料查找主要信息及重要细节；正确理解阅读材料中指定词语、语句的准确含义；概括归纳阅读材料的中心、主旨；判断新组成的语句与阅读材料原意是否一致；根据上下文合理推断阅读材料中的隐含信息；判断作者的态度、意图、倾向、目的；准确、得体地遣词用字等。选词填空片段阅读95第一部分：言语理解与表达42例题《红岩魂——白公馆、渣滓洞革命斗争史展览》继在京城轰动之后，又在全国五十多个大中城市的巡回展出中连接引起轰动。尽管每次展览时间一再延长，但展厅内外依旧人如潮涌。最能准确复述这段话主要意思的是()。A.《红岩魂》在北京及全国五十多个大中城市展出B.《红岩魂》展览在展出城市引起轰动C.《红岩魂》应该多举办几次D.《红岩魂》是很不错的展览【解析】片段前半部分主要说明《红岩魂》在展出城市引起的轰动，后半部分是对轰动的进一步解释，即展览时间一再延长，展厅内依旧人如潮涌。故选项B正确。96例题《红岩魂——白公馆、渣滓洞革命斗争史展览》继在京城轰动之一方水土一方人，一方人筑一方城，边地城市风貌的千姿百态，原先就是__的事情。填入划横线部分最恰当的一项是：()A.水到渠成B.司空见惯C.顺其自然D.顺理成章【解析】第一句指出原因，第二句是其逻辑结果，两句之间存在逻辑的顺承。“顺理成章“比喻某种原因合乎逻辑或常理发生某种结果，强调的是合乎逻辑或常理，与题干逻辑结构符合;“顺其自然”强调的是不人为干涉事物发展进程，但题干讲的是城市风貌的形成，这与人的活动密切相关;“水到渠成”本义指水流过的地方自然形成一条水道，引申为只要条件成熟，事情自然会成功，强调的是条件要充分;“司空