第十二章-教育政策回顾与展望课件

第十二章教育政策：回顾与展望当今教育政策环境为什么如此骚动不休？美国未来教育政策的可能取向是什么?第十二章教育政策：回顾与展望当今教育政策环境为什么如此骚动1四种理论框架：（1）竞争价值理论“政策…在于…充满价值积淀的公共信念之中”。公共价值分为三大类：一般社会价值（秩序和个人主义）、民主价值（自由、平等和博爱）和经济价值（效率、经济增长和质量）。所有这些价值都是影响美国教育政策的因素，并存在于美国教育政策之中。四种理论框架：（1）竞争价值理论“政策…在于…充满价值积淀的2然而，各种价值的相对重要程度却是不断变化的。运用竞争价值理论框架分析政策的人士认为，在任何特定的历史阶段，只有两到三种价值占据支配地位，因而，不同具体价值的倡导者相互竞争，努力使自己偏爱的价值攀上价值系列的顶端。一旦一种价值成为教育政策中的最高支配价值，通常总是保持相当长一段时间居高不下。这种情形形成了历史上价值的周期性变动。由于不同价值支撑的各种政策之间存在巨大差异，因而我们看到，教育政策也总是呈现周期性波动，有时，这种波动被称为重组，其发生周期大约每40年左右一次。然而，各种价值的相对重要程度却是不断变化的。运用竞争价值理论3（2）鲁尹（Lowi）的政策类型理论政治科学家鲁尹（Lowi,1964;Lowi&Ginsberg,1994）提出政策类型理论（分配性政策、规范性政策和再分配性政策），认为每种类型的政策都会形成独特的政治场景。因而，在不同的历史时期，人们总是倾向于选择不同类型的政策。例如，在19世纪以前，政府采用的主要政策是分配性政策，但在19世纪，规范性政策更多地成为管理社会的手段，而到了20世纪，世界上的许多政府基本上运用再分配性政策取代规范性政策和分配性政策来追求社会目标，包括社会福利和社会保障。这种沿革形态表明，理解历史上政策变化的一种思路，是运用政策类型理论，分析不同历史时期偏好何种政策类型。（2）鲁尹（Lowi）的政策类型理论政治科学家鲁尹（Lowi4（3）制度选择理论柯伯（Kirp,1982）指出，比较和区别不同民族的学校制度的一种途径，是审视其组织形态以何种程度反映以下五种制度性质：（1）官僚化；(2)法治化；(3)专业化；(4)政治化；（5）市场化。在他看来，很少有学校制度表现出一种单纯的制度性质，相反，更多的是融合五种制度性质，但是，其中一种或两种制度性质占据主导地位，并铸就整个组织的基本特征，制约整个组织的政策方向。柯伯运用制度选择理论比较不同国家的学校制度。（3）制度选择理论柯伯（Kirp,1982）指出，比较和区别5学校制度能够运用的第一种制度形态是官僚化。一种官僚组织就是一种等级组织，其中所有成员都在组织的从上而下的角色系统中占有一个明确的角色，履行各自的职能。在官僚化组织中，规则、标准和基于规则、标准的工作程序具有特别重要的意义，这些规则、标准和程序的主要形式是书面文件、政策手册、会议记录。在官僚化组织中，能否获得晋升的决定性基础是绩效，这种绩效是通过所谓的测试或标准化考试方式测量的。学校制度能够运用的第一种制度形态是官僚化。一种官僚组织就是一6高度合法化的制度是一种运用法律作为最终控制手段的组织。倘若发生纠纷，人们诉诸法院，让法官作出最终裁定。合法化组织具有与自身性质迥然而异的风格，这就是所有人都高度关注保护自己的权利。也许没有一种组织在结构上自觉选择合法化性质的制度为其基本制度，但是，许多组织内部充满冲突，而不得不依赖司法制度解决内部纷争。高度合法化的制度是一种运用法律作为最终控制手段的组织。倘若发7专业化是指组织内部结构中包括不同职业的成员，这种组织是在历史的专业化过程中形成的。专业人员接受专业内部规范控制，在专业人员成长中，同一专业领域的年长的成员运用专业内部规范促进其社会化过程，养成恪守专业内部规范的心理和习惯。专业化是指组织内部结构中包括不同职业的成员，这种组织是在历史8专业的进入过程具有高度竞争和选拔的特点；在专业人员的成长过程中，培训周期相当长久，培训过程相当艰苦，学习者必须经历各种环节或者程序，包括难度极高的考试，或者耗神费力的现场磨练。在训练课程毕业之际，专业人员还得度过一个在导师指导下的实习期，并在这一过程中接受进一步的社会化熏陶。在专业领域，专业内部成员决定什么样的人可能进入，什么样的人由于没有胜任能力，必须离开专业。专业人员自主工作，没有直接监督。医学是最好的和典型的专业例证。专业的进入过程具有高度竞争和选拔的特点；在专业人员的成长过程9政治化同样可能是教育制度基本结构的原则。在政治环境下，人们努力形成权力，从而促进自身的利益或价值。政治游戏通常需要谈判或协调，达成妥协，并常常借助利益交换，保持游戏的展开。一个明显的事实是，所有政治组织都包容着某些政治要素，没有例外，只是一些组织中的政治化性质更为明显，而一些组织中的政治化性质并不十分明显。民主政府的立法机关是政治性最强的组织，许多国家的立法机关制定着大量的教育政策，相反，非民主制国家政府部门的立法机关制定的教育政策相对较小。在学校制度方面，不同国家的政治化程度也存在着差异。政治化同样可能是教育制度基本结构的原则。在政治环境下，人们努10人们可以根据市场机制安排组织制度。在市场上，相互之间的竞争者提供产品和服务，这些竞争者用诱人的价格和产品的特性吸引顾客。在运行良好的市场上，竞争者的存在促进着效率的提高，以及产品和服务质量的改善，因为产品和服务的提供者如果不能取悦顾客，就会失去顾客并面临失败。在现代社会中，由于经济制度主要依据市场化原则运行，因而一些组织，包括学校制度，也吸收和运用了市场的一些要素。人们可以根据市场机制安排组织制度。在市场上，相互之间的竞争者11（4）国际趋同理论比较教育专家提出一种理论，主张世界各国的学校制度正在趋同――在结构、课程和目标方面，越来越趋同。这一趋势并不是最近发生的。早在19世纪，托马斯.杰弗逊和法国政治领袖马奎斯.康多塞（ThomasJefferson&MarquisdeCondorcet）就曾通信讨论学校类型，主张建立同样的学校制度，促进民主政府的诞生和进步；两位政治领袖的主张后来在各自国家的学校制度中得到了体现。（4）国际趋同理论比较教育专家提出一种理论，主张世界各国的学12在整个19世纪，国际之间的教育影响持续存在。一个典型的例子是，在明治维新期间，日本的政治领导人访问欧洲和北美的学校，收集相关情报，用于建设自己国家的学校制度，而这是日本全部现代化努力的组成部分。今天，随着世界经济的全球化，国际趋势在许多方面影响着国家生活，包括教育，没有一个国家可以逃避国际趋势的影响，因而，在整个世界范围内，学校制度日益走向同化。在整个19世纪，国际之间的教育影响持续存在。一个典型的例子是13民族国家必须越来越敏锐地面对（经济）压力，不断地改进自己的比较优势，这一切催生出一个十分重要的现象：日益扩张的市场网络，促进着主要工业国家建立标准化的知识体系。国家通过正规教育承担着组织和传播知识的使命，这样，这些发达国家就在学校制度上形成了趋同势态。民族国家必须越来越敏锐地面对（经济）压力，不断地改进自己的比14各种理论对教育政策的历史透视公立学校兴起阶段（1831－1900）概览。到了19世纪30年代，这个国家不再年轻了，而且变化极其迅速。在这一历史阶段，工业化是社会广泛和深刻变化的主要原因。

各种理论对教育政策的历史透视公立学校兴起阶段（183115

在整个西北部，工厂雨后春笋般地拔地而起，在农场上长大的年轻男女蜂拥进城，在工厂打工。他们不是唯一的打工群，同他们一起来的还有移民，主要来自爱尔兰和德国。许多移民信奉罗马天主教，这些新来的人口使当时占人口多数的新教徒非常不快。人口增长的结果是城市膨胀，迅速占去原来属于农村的地方，伴随而来的是犯罪率上升和贫困加剧。这些快速的变化困扰着许多美国人，新英格兰的情形尤其严重，这儿的人们对此作出的反应具有典型的美国特征――发起一系列的社会改革运动，人们相信，所有变革运动都是帮助美国摆脱威胁其存在的灾难的治世良方。在整个19世纪30年代，禁酒、女性参政投票、废除黑奴制度和监狱改造――所有这些运动蓬勃兴起。公立学校运动是这些改革的组成部分，其目标是改革美国的教育。

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公立学校运动的主要领导者是新英格兰人贺拉斯.曼（HoraceMann），一位不知疲倦的演讲者和多产的作家，一位有着自己的改革理想的教育家。贺拉斯.曼深深忧虑美国社会差距扩大和犯罪率上升，努力使人们相信公立学校运动是消除人口差异和减少犯罪的基本的有效的途径。在他看来，既有的学校教育制度远远不足，“而且每个学校都在其固有的习惯、传统和地方风俗统治之下”（转引自Perkinson,1991,p.22），结果是学校沦落为极不协调的教育大杂烩，停留于无知和落后状态；必须进行改革，否则教育无法走出这种状态。贺拉斯.曼的改革方法是建立公立学校，其任务是面向所有白人男女儿童提供初等教育，不管其民族、宗教和社会经济地位如何。贺拉斯.曼及其改革的追随者们制定了教育改革方案，志在美国建立一种高度协调一致的教育制度。图12.1列出了改革方案纲要。公立学校运动的主要领导者是新英格兰人贺拉斯.曼（Hora17公立学校运动的主要主张

入学率更加稳定学年延长学校教育分阶段实施淡化学区体制成立各州教育管理机关建立县级督学体制改善教师的职业待遇举办教师培训学校

公立学校运动的主要主张入学率更加稳定18到1860年，美国北部的公立学校已经普及；在美国南部，公立学校制度的建立却花费了很长时间，但是，到19世纪晚期，公立学校教育形成了普遍的种族隔离制度（Kaestle,1983;Perkinson,1991;Spring,1994）。当今许多教育者在很大程度上想当然的和熟悉的教育状态也就在这时候诞生并延续下来的。到1860年，美国北部的公立学校已经普及；在美国南部，公立学19竞争价值理论视角

在青年合众国时代向公立学校时代过渡期间，推动美国教育政策变化的价值发生了剧烈的变化：自由和个人主义转变为博爱、秩序和经济增长。博爱作为凝聚国家的情感，是贺拉斯.曼及其改革追随者的最高价值取向，他们担心，1830年左右已经相当明显的种族背景、宗教信仰和社会阶层裂痕，将会瓦解美国社会，这种担心在1837年的波士顿骚乱后更加强烈，在这场骚乱中，天主教徒和新教教徒在城市的大街上混战。贺拉斯.曼等改革者认为，向不同背景的儿童提供教育机会，使其能够通过学校教育相互了解，有助于防止这种冲突的发生，形成儿童共有的美国国家认同感，淡忘阻隔在他们之间的障碍。竞争价值理论视角在青年合众国时代向公立学校时代过渡期间，20当时，除了博爱，秩序也是公立学校运动领导者们的一种重要价值追求。一位历史学家甚至指出：“贺拉斯.曼病态性地忧虑着社会不安和骚乱”（Perkinson,1991,p.23）。也许这种苛刻的评价更多地反映了作者没有历经社会动乱的体验，而没有真实地再现贺拉斯.曼的忧虑的合理之处，但也从一种极端的角度告诉人们，贺拉斯.曼确实渴望当时美国社会拥有稳定的秩序。经济增长虽然并非贺拉斯.曼追求的最重要的价值，却是其许多支持者高度强调的。新兴的工厂需要工人，雇主希望这些工人掌握初步的读写和计算技能，要求他们努力工作，懂得自律和服从。因而，公立学校运动鼓励受教育者形成相应的品质。在公立学校运动中，教科书充斥着一些鼓动性的口号，诸如“懒惰就是贫穷和凄惨”和“懒惰是万恶之源”（引自Kaestle,1983,p.82）。当时，除了博爱，秩序也是公立学校运动领导者们的一21政策类型理论视角在19世纪30年代以前，教育政策主要是分配性政策，然而，公立学校运动倡导规范性政策，这种情形可以在前列图12.1中看到。强制性教育的法律颁布了，学年延长了，规范的学校组织法令也实施了。更重要的是，在州和县两级政府体制中，专门的教育行政机关建立起来了，其职能就是实施新的规定，收集学校业绩统计数据。学校再也不能象以前那样随心所欲；现在，位于学校之上掌握着管理学校权力的官僚们小心和严格地控制着学校。公立学校运动的主要政策目标就是“系统性和统一性――统一的教材、统一的课程、统一的教学方法、统一的管理、统一的纪律和接受过统一培训的教师”（Kaestle,1995,p.19）。实现统一性的基本途径就是规范化管理。政策类型理论视角在19世纪30年代以前，教育政策主要是分配22制度选择理论视角在青年合众国时代，市场是主导性的社会制度安排，然而，到了公立学校时代，其在制度系统中的重要性明显下降，公立学校运动的改革者偏爱官僚化制度，促使其成为州和地方政府主导性制度性质。正是在这种制度选择之下，州的教育厅成立了，并接受州的公立学校督学领导。在地方一级，督学和其他督导的基本职能就是确保州政府的法令得以实施。在公立学校运动晚期，官僚化的制度性质甚至开始在学校中出现，老师和校长的角色开始分化，在1900年左右，等级性的官僚组织结构已经普遍存在于美国学校之中。制度选择理论视角在青年合众国时代，市场是主导性的社会制度安排23虽然公立学校运动的改革者们偏爱官僚化制度，但他们同样看重政治化和专业化的制度选择。与以往的美国历史相比，在这一时期，政治化制度的性质更加深刻地扎根于美国学校制度之中。为建立公立学校而战，本身就是一场声势浩大的政治斗争，呼吁立法机关或议会建立教育管理机关，设置督学――最重要的是――向公民征税，资助公立学校的建立。所有这些主张都饱含着高度的争议。此外，在这一时期，公立教育已经被确认为“公共政策对象”（Spring,1994,p.19）,政治家们对公立教育的兴起也比以往任何时候都更加强烈。在政治家们看来，公立教育是培养驯服的工人，养成爱国的精神工具和解决青少年问题的工具，这意味着教育政策和其他公共政策已经高度交织和渗透。虽然公立学校运动的改革者们偏爱官僚化制度，但他们24在公立学校运动中，专业化也是改革者们重视的一种制度安排。尽管那时的教学没有充分地专业化，但是已经呈现出一些专业化特征，包括师范院校培养教师、提高教师待遇、出版专业刊物、成立专业协会、举行专业会议等等。然而，这一时候女性仍然是公立学校中教师的主体，因而，教师仍然是相对容易进入的职业，教师的职业流动也相当频繁，因为许多年轻女性在结婚之后便离开教师职业（Lortie,1975）。在公立学校运动中，专业化也是改革者们重视的一种制度安排。尽管25合法化和市场化是公立学校运动中最为次要的制度选择，但是，两种制度性质并没有完全消失。在这一时期，许多学校法律颁布，一些教育诉讼现象在法院发生，征税支持公立学校经常引起官司，而法院总是支持征税。就市场化而言，公立学校运动的改革者们只是弱化了旧的学区体制，并没有取消它。这表明，家长们，尤其是那些郊区的家长们仍然能够通过选择学区来为自己的孩子选择学校。表12.1概括了各种价值的相对重要程度，这时不再详细说明。合法化和市场化是公立学校运动中最为次要的制度选择，但是，两种26国际趋同理论视角公立学校时代的政府和实业领袖们已经开始担心国际经济竞争的压力，就象今天的情形一样。大不列颠是当时世界上的主导力量，美国人没有象现在这样，有时把英国想象成自己的祖国，相反，美国独立战争和1812年战争的记忆依然栩栩如生，在那时的美国人心目中，大不列颠及其强大的海军力量和全球抱负，始终是自己的巨大威胁。此外，普鲁斯（现在德国的北部地区）已经建立起强大的军事力量和经济实力，这也使美国人为之忧心忡忡。再有，法国、日本和俄国虽然没有英国和普鲁斯那么令人如坐针毡，却也使美国人坐卧不宁。当时的领导人们相信，教育是赢得这场日益激烈的国际竞争的主要武器。国际趋同理论视角公立学校时代的政府和实业领袖们已经开始担心27因此，贺拉斯.曼和其他公立学校运动的改革者们支持访问欧洲学校，尤其是访问普鲁斯和法国的学校，获取新的启迪。欧洲的教育就这样很明显的成为公立学校运动的学习对象，尤其是培养教师的师范院校的学习榜样。事实上，师范学校（normalschool）这一概念，正是师范学院的翻译（Kaestle,1983）。在这些意义上可以说，公立学校改革也是一场逐步摒弃美国独有的旧的教育体制，建立日益与国际教育规范相一致的教育制度的运动。因此，贺拉斯.曼和其他公立学校运动的改革者们支持访28本节思考从许多方面可以看出，公立学校本质上乃是19世纪的制度产物。与这个世纪的其他许多组织一样，包括产业公司和政府机构，公立学校的结构也是官僚化和等级化的，强调规范性政策，以此为其主要政策类型。在整个19世纪，付诸实施的规范性政府数量和政府实施规范性政策的能力呈几何形态增长（Lowi,1964）。这一切都在折射这个时代的国家目标，即强化民族国家权力、国家意识及其在世界舞台上的影响力。然而，当人类跨进20世纪时，公立学校面临新的难以承受的挑战，因而，在20世纪早期，与19世纪30年代一样，学校教育再次迈向了改革的岁月。本节思考从许多方面可以看出，公立学校本质上乃是19世纪的制度29“科学”分类机器时代（1900－1982）概览。如同19世纪30年代一样，20世纪早期也是一个改革的时代，许多重大改革堪与那个时代媲美。例如，在1900－1910年期间，来美国的移民850万，在1910－1920年期间，这一数字是400百万，创下历史最高记录；高度工业化的经济体制使产业享有极高的社会声誉，从而能够对国家公共事务产生巨大的影响；无数科学创造和科学进步，使人们的日常生活更为舒适，极大地改善了人们的健康水平，延长了人们的生命历程。然而，在人类脚步迈进20世纪之际，欧洲上空汇集和飘荡着暴风骤雨。“科学”分类机器时代（1900－1982）概览。如同19世纪30在20世纪之初，美国教育政策面临两大中心问题，一是如何适应教育和社会变化改革公立学校管理体制，二是怎样应对高中日益增加的入学人口。世纪转换之际的进步主义改革者们寻求改革地方政府，包括改革地方教育管理体制，这些改革者认为，城市政府在几十年的发展中已经蜕变，彻底陷入腐败，并因此提出一系列的法制改革措施，而这些改革的目标是减少党派控制、裙带关系和贪污受贿。不幸的是，这些改革措施产生了一些副作用，即弱化公民在地方上的政治参与。在教育领域，进步主义改革者倡导缩小学校委员会的规模，促进学校委员会选举摆脱党派控制，扩大学区管理机关的规模，向其输入受过科学管理教育的训练，并在产业界享有良好声誉的各科专家。专家是“科学的”――特别是在这些专家自称是科学的时候，成为社会高度公认的信念，同时，以往官员选举、教师聘用和校长选拔的决定权限，现在也转由学区管理机关专家们掌握。在20世纪之初，美国教育政策面临两大中心问题，一是如何适应教31高中招生规模的扩大也成为当时的一个主要教育政策问题，究竟应该如何面对这一问题，形成了两种截然不同的主张。一个主张是公立学校“十人高中研究委员会”提出的，集中表现在其于公立学校时代晚期的1892年发表的报告中。“十人高中研究委员会”主张建立教学同样课程的高中，这种课程具有单一的学术取向，简言之，“十人高中研究委员会”主张将公立学校运动延展至高中阶段。高中招生规模的扩大也成为当时的一个主要教育政策问题，究竟应该32另一主张是建立不同的高中课程体系，在原有的高中教学这一新的不同的课程体系的组成要素（或者说轨迹）。这一主张的一个具体代表是全美教育协会（theNationalEducationAssociation,NEA），其于1918年发表的报告《高中教育的主要原则》（theCardinalPrinciplesofSecondaryEducation）充分反映了这一主张的精神。报告呼吁建立不同于学术倾向的课程体系，并且说明，“这是学校教育为之服务的社会的要求，是受教育者个性发展的要求，是教育理论知识和实践的要求”。在日益活跃于美国教育政策领域的联邦政府话语和经费的支持下，后一主张成为两种对立主张冲突中的胜者。例如，在1917年，联邦国会通过《斯密.休司法案》（theSmith-HughesAct），提供资源促进职业教育的发展。在20世纪最初的15年中，美国教育领域中还产生了一系列其他政策，促进高中课程分化，形成不同的高中课程轨道。图12.2列出了其中的一些主要政策。另一主张是建立不同的高中课程体系，在原有的高中教学这一新的不33

倡导高中课程分化的政策内容能力分组政策课外活动政策职业咨询政策智商测验政策建立初级中学政策促进学校心理学发展政策标准化学业成就考试政策职业指导政策

倡导高中课程分化的政策内容3419世纪晚期，欧洲列强竞争日益激烈，局势越来越紧张，在这样的背景下，这一历史阶段的最大特点就是国际纷争不断，其中爆发于1914年的第一次世界大战和绵延于1939年至1945期间的第二次世界大战，以及战后的冷战格局尤其突出，都成为美国公共政策的基础。战后，美国成为最大的赢家，国际地位迅速上升，从第一次世界大战后的世界列强之一，上升成第二次世界大战后统治世界的两大超级强权之一。所有这一切变化都对美国教育政策产生了重大影响。19世纪晚期，欧洲列强竞争日益激烈，局势越来越紧张，在这样的35在整个这一历史阶段，美国社会各界领导普遍认为，公立学校是实施公共政策的主要工具，政府能够也确实使用这一工具满足广泛的社会需求和经济需求：培训未来的工人；辨别年轻一代的能力水平，并据此引导其通往合适的职业生涯，帮助国家保持经济和军事优势；帮助学生“校准”（adjust）自己的能力倾向，而非发展和提高那种在工作场所没有作用的认知技能作为历史学家，恰当地把这一历史阶段的学校制度称为“分类机器”。这一称呼也衬托了许多教育者引以为自己熟悉的“肯萨斯的另一半”的情形。但是，到了1930年，这一情形消失了，许多教育者也随之迷失了自己熟悉的“肯萨斯”。在整个这一历史阶段，美国社会各界领导普遍认为，公立学校是实施36然而，“科学”分类机器时代深处包容着巨大的矛盾。虽然“科学”分类机器饱受赞美，称其为全体儿童提供了平等的教育机会，但是，人们无法依据某一新的智商测验，认为智商测验得分优秀的学生都是天才，并据此忽略修辞和现实之间的巨大差异。无论是在美国南部还是北部，非裔美籍学生接受教育的种族隔离学校都比他们的白人同伴接受教育的学校低劣。此外，在这个国家的一些地区，政府规定西班牙裔美籍学生、土著美国学生和亚裔美籍学生必须到隔离的不平等的学校接受教育。“科学”分类机器也歧视女童。在《高中教育的主要原则》作者眼中，女童没有必要接受高等教育，相反，应该为未来的家庭生活作好准备。性别歧视突出地表现在职业辅导人士建议女童选择职业的过程中，事实上，女生的确没有平等地参加某些课外活动的机会，尤其是在一些体育项目上，机会更为不平等。至于残疾儿童，他们原本就被排斥在正规的教育渠道之外，搁置在特殊学校之中，或者干脆被剥夺了任何接受教育的机会。在第二次世界大战之后，所有这些不谐都越来越被看作是无法忍受的现象，并且逐步消失或减少，联邦政府也越来越多地在制定和实施促进教育机会平等的政策中发挥作用。在这一历史阶段行将谢幕之际，人们对公立教育的不满与日俱增，昭示着又一个改革时代已经在远处的地平线上出现。然而，“科学”分类机器时代深处包容着巨大的矛盾。虽然“科学37竞争价值理论视角在“科学”分类机器时代，效率是主导价值，在重要程度上仅接其后的是平等价值。在这一历史阶段，效率价值在人们的思想中是如此重要，以至于卡莱汉（Callahan,1962）将其研究20世纪早期美国学校管理改革的经典之作命名为《教育与效率崇拜》（EducationandtheCultofEfficiency）。效率迷信表现在许多方面。督学工作更多地指向学校财政，而不是教育管理。学校、学区、家长和社会各界更多地依据考试成绩判断学生的学习状况，而不是教师的专业评价。考试本身也在变化，随着时间的推移，比较容易的考试题型（评价耗时，因而成本也相对较高）越来越多地被多项选择取代（能够迅速清晰地通过机器评分）。实际上，整个“科学”分类机器的目的就是高速度地对学生进行分流，使其进入通向美国社会最为需要的职业轨道，提高整个美国社会的效率。然而，在这一历史阶段即将过去之际，平等价值的重要意义日益突出，这一在“科学”分类机器时代被理解为实现成功机会平等的价值，却成为20世纪60年代和70年代一系列权利运动的驱动价值。需要说明的是，没有一次运动真正触动了分类机器的基本假设，或者明确主张美国的学校应当追求另一种平等。竞争价值理论视角在“科学”分类机器时代，效率是主导价值，38政策类型理论视角在“科学”分类机器时代，人们所偏向的政策类型是规范性政策和资源再分配性政策。在这一历史阶段的早期，规范性政策得到强调，许多新的规范性政策收进了政策手册。例如，与这个时代追求专长的取向一致，教师资格证书标准大幅度提高了，管理专业资格证书出现了。到了后期，再分配性政策越来越受欢迎，具体的规范性政策则是其附则。《1965年初等和中等教育法》“第一章”附带了大量的随着时间变化的政策指引；20世纪70年代颁布的一系列残疾儿童保障法案，同样附有大量的政策指引。随着这些规则的积累，60年代和70年代的再分配性政策开始把更多的资源从原来的“规范性”学校的儿童，转到贫困家庭儿童、残疾儿童、非英语母语儿童和其他弱势儿童这里。正如人们能够预料的那样，在规范性政策和再分配性政策同时发挥作用的过程中，政治领域越来越躁动不安。迪安.莱韦切(DianeRavitch,p.1983,p.311)曾经这样描述“科学”分类机器时代的政治情形：政策类型理论视角在“科学”分类机器时代，人们所偏向的政策类型39

无论谁是倡导者，也无论是代表黑人、女性、残疾儿童或者非英语母语的少数弱势群体，政治纷争同样都会出现：回避教育行政权力机构，而与同情自己立场的国会委员会携手共进；或者争取司法监管等等。每一次胜利都会产生更多的学校法令…，以及约束学校官员的准则，催促学校及其领导者们立即行动，履行法令和规则规定的职责，似乎如果没有这样的催促，学校及其领导者们就会慢呑呑地行动，或者不愿行动，或者根本不行动。作为外部介入力量，这些法令和规则的性质实际上弱化了教育管理者的权威…。无论谁是倡导者，也无论是代表黑人、女性、残40制度选择理论视角与公立学校运动的领袖们相比，“科学”分类机器时代的关键人物更愿意选择官僚化，因为这样的制度性质与其高度信任专长的倾向一致，因而，他们不仅维持着早在19世纪就已经问世的官僚化制度，而且拓展和强化了这一制度安排，这些努力也直接促进了已经存在的劳动的专门化和劳动分工。在20世纪60年代，一大批各类专家来到学校谋生――职业咨询专家、学校心理学专家、阅读教师、特殊教育教师、课程专家、职业安置专家等等。与这样的情形相应，课堂教学和校长办公室的教育意义和权威也开始淡化，越来越集中于这些专家领域。制度选择理论视角与公立学校运动的领袖们相比，“科学”分类机器41专业化制度性质也同样存在，但有着清晰的边界。人们普遍仰慕知识，普遍追求拥有知识，相应地，这一历史阶段的领袖们特别信任证书，因而，提高教师资格要求，设置管理专业课程，强调在职培训。然而，就在同一过程中，这种强化专业和既有的劳动分工趋势，却弱化了教师和校长的自主。一种越来越普遍的现象是，“科学”分类机器时代的领袖们成为经理，而不是教育领导，后者常常发现自己是在贯彻其他人的指示，按照专家们制定的“教学标准”课程实施教学（Ravitch,1983;Spring,1994）。专业化制度性质也同样存在，但有着清晰的边界。人们普遍仰慕知识42“科学”分类机器时代的领袖拒绝信任政治，令人啼笑皆非的是，这种不信任促进了美国教育领域中合法化制度性质的进程，后者引发更为激烈的政治争议。20世纪早期的进步主义改革呼吁“放逐教育领域的政治”，并且在很大程度上获得了成功。那时，无党派控制的学校委员会成立了，那时的无党派控制的委员会既远离普通公民，也对联邦和各州政府的政治保持戒心，对其施加政治影响相当困难，因而，美国公民如果遭遇不满，便绕开学校委员会，直接向联邦法院和各州法院起诉。在1946－1956年这十年中，联邦法院审理并判决了112件教育诉讼，然而，在1956－1966年的十年中，却审理和判决了729件教育诉讼，在1966－1970年十年中，审理和判决了1200件教育诉讼案例（Ravitch,1983），这一事实充分表明了教育领域中的合法化制度性质。司法积极介入教育的结果是引起多方面的抱怨，从而奠定了一种政治舞台，在这个舞台上，议员和公民团体能够重新运用政治工具表达自己的利益。“科学”分类机器时代的领袖拒绝信任政治，令人啼笑皆非的是，这43虽然“科学”分类机器时代的领袖们也不信任市场，却不情愿地在强化市场的作用。城市里的一些学生家长不满于法院作出的消除种族隔离学校的判决，以及用汽车接送不同种族学生进入同一学校的政治性质，逃到了郊区，这儿有许多小型学区相互竞争，实行低税率，提供优良精致的设施吸引城内的学生家长，其结果是促进了城市周边教育市场的发达，郊区之间相互竞争，争取更多的居民，引来了大多数城内的中学生。虽然“科学”分类机器时代的领袖们也不信任市场，却不情愿地在强44国际同化理论视角与公立学校运动时代的教育制度相同，“科学”分类机器时代的教育也映出世界各国的影响。欧洲主要发达国家和日本都在19世纪建立了包容高度分流性质的教育制度，尽管设置了双轨或三轨分流的教育制度，人们却普遍接受一种观念：儿童未来的职业生涯存在差异，因而应当学习不同的教育课程，这些不同的课程应当分别由不同学校提供。分流的教育制度及其相应的观念，在现实中的一个典型表现就是，希望最终走向专业生涯的学生进入名牌学校，接受大学预备训练，然后进入大学；其他学生应在职业或技术学校学习学术性向要求宽松的课程。所有这些学校都接受政府的教育经费，因而都是公立的，但其地位却差异甚大。国际同化理论视角与公立学校运动时代的教育制度相同，“科学”分45家庭社会阶层背景成为决定儿童进入何种类型学校的主要决定因素，这一趋势并不是巧合。可以看出，美国学校教育过程的“分轨”制度的推行，折射出美国教育在向当时主流性的国际教育模式靠拢。事实上，美国那些确立职业教育课程的人士，特别明显地推崇德国的三轨学校教育制度。家庭社会阶层背景成为决定儿童进入何种类型学校的主要决定因素，46国际同化趋势并不是单向的。在这一历史阶段，美国成为世界超级强国，其他国家也开始熟悉美国综合性的高中教育制度，并逐步加以吸收和融合。在20世纪50年代、60年代和70年代，许多国家改革自己的教育制度，使其接近美国的公立学校教育制度。到了这一历史阶段的晚期，日本和西欧的一些国家，包括法国、意大利和斯堪塔维亚半岛一些国家的教育制度，实际上比起美国教育制度更具有公立学校教育制度的性质。国际同化趋势并不是单向的。在这一历史阶段，美国成为世界超级强47本节思考在20世纪的绝大部分岁月中，“科学”分类机器是理想的学校教育制度。这一时期的学校在组织形态上模仿当时的公司，培养出了符合工厂和军队需要的人才，为学术课程成绩和智商水平前20%的优秀学生提供具有学术难度的课程，同时要求其余学生掌握基本知识和实际工作技能，响应社会的需求（Reich,1991）。就美国所取得的巨大的经济成就和军事进步而言，人们不应将这一历史阶段的学校教育说成是一种彻底的失败。当然，人们应该看到，在20世纪80年代，“科学”分类机器受到了持续和猛烈的攻击。本节思考在20世纪的绝大部分岁月中，“科学”分类机器是理想的48探索新的教育范式（1983年至今）概览。在20世纪80年代，人们对公立教育的不满进一步加剧，这些不满充分地表现在美国联邦政府一个委员会的报告之中，这就是1983年出台的《国家处于危险之中》（ANationatRisk）。报告的作者把美国社会中的大多数问题归罪于美国学校的失败，指责其没有为学生作好足够的准备，应付竞争激烈的全球经济，在此基础上描绘了一幅报告作者认为拯救处于危险中的美国必需的的改革蓝图。许多教育改革的领导人士汇集在报告提出的主张之下，但是其中的一些人士并不完全赞同报告提出的改革方案。报告催生了一场声势浩大的改革运动（确切地说，是一场包容相互交叠和相互矛盾的主张的改革运动），一直延续至今。探索新的教育范式（1983年至今）概览。在20世纪80年代，4980年代和90年代的改革运动可以被理解为是对70年代整个教育制度的冲击。在70年代，二战刺激生成的经济繁荣告终，这一重大历史事件――并非人们立即意识到的――产生了令人焦虑的经济症状：经济通胀和经济萧条并存，失业率居高不下，经济增长迟缓。同时，美国人看到，贫穷国家与美国的经济差距正在缩小。虽然美国仍然拥有世界上最高的生活水平，日本和西欧的一些国家正在迎头赶上，在一些领域，这些国家已经超过美国。日本在美国销售汽车的巨大成功，以及美国商店中越来越多的欧洲产品，使许多美国人从原来的自鸣得意的状态中惊醒。这个世界在缩小，美国许多患难与共的盟友正在成为全球市场上的竞争对手。很明显，美国人应该采取措施解决这些问题（Reich,1991;Thurow,1992）。其中一项重大措施就是改革美国的学校。80年代和90年代的改革运动可以被理解为是对70年代整个教育50一些人士指出，学校改革运动是一种人为的话语中心，其目的是转移公众对美国经济失败和政治领袖失误的关注力。这种看法在某种程度上反映了一定的真相。长久以来，美国人一直把教育看成是包治百病的良药，无论这个国家在受何种病魔折磨，似乎都可以通过改革教育加以治疗，尤其是面临经济问题时，修补学校教育制度似乎收效更加突出。然而，需要指出的是，把教育改革理解成对经济危机的修饰和掩盖，是一种过于简单的看法。人们应该看到，教育改革并不是美国特有的现象，而是一种世界现象，实际上所有发达国家20世纪80年代以来都推行了重大教育改革。这意味着教育改革运动的背后有着更为深刻的原因，而不仅仅是政治原因。无疑，导致教育改革的一个明显却深刻的原因是，几乎所有发达国家的教育制度都诞生于19世纪，到了20世纪80年代，这样的教育制度开始表现出其英雄暮年迹象。一些人士指出，学校改革运动是一种人为的话语中心，其目的是转移51在美国政治领域，人们同时提出了多种更新学校教育制度的主张。这些主张分为三类：（1）强化古老的官僚体制；（2）重新组合；（3）重新设计。下列图12.3归纳了第一类改革主张，这一类改革主张提出最早，最小改革彻底性。概括地说，这一类主张的具体内容是，虽然对“科学”分类机器时代的学校教育的某些侧面持有怀疑态度，却接受美国学校教育制度的基本结构，尤其是公立学校的组成部分。这一类主张暗含的态度是，公立学校教育制度从来没有完全实行，因而倡导充分和彻底地实行公立学校教育制度。因而，一些人士呼吁推行国家质量标准和课程改革，这些改革措施将进一步促进教育的制度化；一些人士对学校财政平等具有强烈的兴起，主张取消分流和分隔，这些主张将使美国学校制度更加逼近古老的公立学校运动的理想。在美国政治领域，人们同时提出了多种更新学校教育制度的主张。这52完成、回归或更新公立学校的改革主张重组课程取消分流取消隔离提高毕业标准延长学年和学日推广教育技术改革学校财政建立各州和全美统一质量标准推行各州和全美统一课程考试推行各州学习能力考试推行课程标准系统地实施改革

完成、回归或更新公立学校的改革主张重组课程53图12.4归纳了第二类改革主张，其主要精神是，呼唤沿着更显著的专业化方向，重新组合美国学校教育制度的构成部分。主张如此进行教育改革的人士认为，现有的教育制度要求教师恪守旧的工厂模式组织教学，无法把儿童培养成为具有批判精神和创造精神的思想者，在这些改革者看来，倘若赋予教师更多的课堂教学自主空间，更多的在学校内部决策的权力，更多的在学校外部实施专业管理的权力，那么学校就会培养出更多和更好的适应21世纪要求和美国社会需要的员工。图12.4归纳了第二类改革主张，其主要精神是，呼唤沿着更显著54教育专业化的改革主张推行真实性评价（authenticassessment）建立职业阶梯实行教师分类推行五年制教师教育提高教师工资实行新教师入门培训推行相互评价推行业绩评价建立专业发展学校建立专业标准委员会实行校本管理推行教师辅导学生制度培养教师团队精神教育专业化的改革主张推行真实性评价（authenticas55图12.5概括了第三类教育改革主张，坚持沿着市场化方向重新组合美国教育制度的组成部分，使之更象市场。在这一类改革的倡导者看来，公立教育的主要问题是，政府垄断学校教育，学校因而对消费者的需求反应迟钝，所以主张把教育变为市场，至少引进市场的某些要素，形成竞争氛围，提高学校的敏感性和效率。图12.5概括了第三类教育改革主张，坚持沿着市场化方向重新组56教育市场化的教育改革主张建立特许学校学区内部开放入学学区之间开放入学建立磁性学校推行绩效报酬制度推行中学后教育开放入学制度实行学校服务的私有化实行学校管理的私有化补贴私立学校推行教育券制度教育市场化的教育改革主张建立特许学校57以上三类政策主张分别由不同的政策网络和联盟提出，这些网络和联盟在国会和各州议会中相互竞争，努力使自己的主张被正式采纳。政策制定者们轻松地从三类主张中获取自己所需要的东西，而无视其在实践中总是相互颉颃。迄今为止，没有一派教育主张胜出。很明显，人们仍然在探索新的教育范式。然而，对学校和教育制度的领导者们来说，层出不穷的新政策和新主张，营造了一幅有时十分陌生的教育图景，因而常常感到措手不及。以上三类政策主张分别由不同的政策网络和联盟提出，这些网络和联58竞争价值理论视角一些人士认为，在20世纪晚期的教育改革运动中，自由和优异是两种最为核心的价值。无疑，自由――被理解为选择自由――是这一历史时期教育改革运动的中心价值。自由不仅驱动和解释着大多数择校教育政策主张，在呼吁专业自主和增强教师专业化的政策主张背后，也已经看到自由这一价值的影子。人们还能感觉到，在改革运动的喧嚣声中，有着追求优异价值的共鸣――这种共鸣包括人们所理解的更高的学术标准、对批判性思维的强调，以及提倡更有难度的学术评价方式。然而，需要注意的是，没有人提倡为优异而优异，在这里，准确的说法应该是追求经济增长，而制定更高的学术标准被认为是培养能够赢得全球经济竞争的员工的一种途径。因此，在这一历史时期，自由和经济增长是教育改革运动中的最为核心的两种价值，而优异是实现后一种价值的最好途径。竞争价值理论视角一些人士认为，在20世纪晚期的教育改革运动中59政策类型理论视角教育改革运动中的不同流派，选择不同的政策类型。对旧的公立学校运动保持基本忠诚的人士，倡导彻底实现公立学校的理想，通常借助规范性政策表达自己的政策主张。例如，在20世纪80年代，一些议员投票赞成立法，提高毕业标准，延长学日或学年，这些法律对学校教育工作提出了一系列的具体规定。拥护沿着专业化方向或市场化方向重构学校教育制度的人士，支持再分配性政策。但是，与其60年代和70年代的先辈不同，80年代的重构学校教育制度的改革者更加赞同重新分配权力，而不是重要分配资源。其中，追求专业化方向的学校教育制度重构论者希望将更多的权力从学区移到基层学校，从校长移到教师手中。择校主张的拥护者希望把全体教育者手中的权力移向家长手中。政策类型理论视角教育改革运动中的不同流派，选择不同的政策类型60制度选择理论视角三类改革主张的倡导者都希望选择新的制度安排，运用新的教育模式，改造既有的学校教育。忠于旧的公立学校运动理想的人士呼吁进一步完善官僚制度，澄清管理规则、管理要求和组织等级。拥护专业化方向的改革者追求更强的教学职业专业化，使之更象医生职业和律师职业。向往市场化的改革者们盼望择校，希望学校教育走市场之路，在市场上，生产者及其产品多种多样，人们依靠竞争维持秩序。现在，三类改革者都在政治上相当活跃，但是，只有第一类改革者相对明确地声明了自己的制度选择，在他们看来，完善的官僚化制度应该成为政府的制度选择，其法令应当经由议员投票表决是否采纳和实施。需要注意的是，虽然今天公立学校运动的一些拥护者非常重视法院的作用――尤其是那些主张学校财政平等和取消一切隔离的人士，但是，没有任何人士把法治化制度视为理想的制度选择。制度选择理论视角三类改革主张的倡导者都希望选择新的制度安排，61国际同化理论视角从国际视角来看，三类流派的改革运动都可以被理解为走向统一的国际教育规范的努力。那些致力于实现公立学校的人士可能指出，大多数发达国家，以及许多发展中国家，都有全国性的或地方性的统一的教育质量标准、全国性的或地方性的统一的课程体系和全国性的或地方性的统一的考试；此外，与美国相比，世界上其他国家的教育制度更统一、更有系统，或者更紧凑（也就是说，更充分地表现出官僚化制度性质）。同理，全美教师联合会（theAmericanFederationofTeachers,AFT,1995）在比较研究的基础上发表研究报告指出，与美国相比，其他发达国家的教学具有更充分的专业化性质。还可以看出，虽然欧洲大陆或日本并不特别热衷于教育市场，但是，80年代以来，教育的“市场化”却在所有英语国家相当流行。在这里可以看出，三种改革流派都在不同的角度依托国际范例捍卫自己的改革主张。国际同化理论视角从国际视角来看，三类流派的改革运动都可以被理62本节思考目前的教育改革运动在很大程度上是对源于19世纪和20世纪早期的日益衰老的学校组织结构的冲击，也可以看作是对新的教育范式的探索。其中，受到冲击最大的是旧体制中的“科学”分类机器时代的一些组成要素，这些要素受到三类改革运动的鞭笞。主张彻底实现公立学校理想的人士和追求教育市场化的人士都在某种程度上将美国学校教育的某一历史阶段视为理想，前者渴望彻底实现公立学校运动时代的理想，后者向往青年合众国时代的教育，相形之下，追求专业化目标的人士无法在美国历史上找到自己的知音，因为在美国历史上，教学从未充分实现过专业化，因而不得不向世界寻求榜样。但是，其他两类改革流派同样与国际教育潮流有着密切的关系。这样的现象不会让人诧异，因为学校改革运动是一种国际趋势，而不是美国所独有。最终从今天的教育改革运动中突破出来的新的教育模式，必然是世界各国教育实验和改革的产物，而不会只是单纯地反映美国教育制度中的组成要素。本节思考目前的教育改革运动在很大程度上是对源于19世纪和2063教育政策走向何方？尽管当代教育政策领域充满差异，政策之间相互矛盾，但是，所有这些最终都会消解，展现在人们面前的是历经改革之后的教育制度画面。应该承认，试图预测未来是一项危险的工作。然而，历史、理论和当今的权力平衡状态确实在昭示着某种最有可能的未来结果。

教育政策走向何方？64预测之一：新的教育范式需要经历相当长的历史阶段，才能得到广泛的认同。结构性变革基本上都需要经历很长一个历史阶段，因为这种性质的变革都具有再分配性质，并会遭到强有力的抵制。人们记得，推行公立学校这一教育模式，花了将近70年时间，这一改革同样包括重构原有的教育制度要素。

预测之一：新的教育范式需要经历相当长的历史阶段，才能得到广泛65预测之二：教学专业化程度将会更为充分，但是，在新的教育模式中，专业化很难占据主导地位。许多教育者可能都会拥护教学的充分专业化，但是，这种呼吁与美国的核心价值并不一致。本书第五章指出，自由和个人主义深深地扎根于美国社会。个人自由的一种表达方式是人民主义，相信普通公民所知道的事物与所谓的专家们一样多，甚至更多。人民主义很好地解释了美国人为什么广泛地选举地方官员，包括为那些需要专门知识的岗位选举官员，如行政司法长官和法官。因此，绝大多数美国公民不太可能支持学校教学的彻底的专业化，因为这会压缩公众对教育的控制范围。当然，与美国相比，德国、法国和日本的学校教学专业化程度更高，但是，这些国家的公民也比美国公民更加尊重专家权威。因此，在这方面，国际同化趋势将会受到美国核心价值的限制。预测之二：教学专业化程度将会更为充分，但是，在新的教育模式中66预测之三：人们将会广泛接受公立学校制度中的许多历经革新和完善的组成要素，但是公立学校制度很难成为终极的占据支配地位的教育模式。比起专业化主张，公立学校的理想与美国核心价值更一致，其对博爱和平等理想的追求，与其对秩序的向往一样，有着广泛的吸引力；公立学校理想提出的系统性地建构课程和考试制度的主张，为实现优异提供了最为有效的途径，而许多政治领袖相信，优异这一价值是实现经济增长的先决条件；同时，经过革新之后的公立学校制度在许多方面与法国、德国和日本的教育制度极为相似，美国的政治领袖对这些国家在国际教育比较中的高分非常着迷。这一模式还受到美国高层的充分肯定，包括布什内阁（Bush）、克林顿内阁（Clinton）和一些著名的思想库。即便如此，公立学校理想有着致命的弱点。在我们这个时代里，自由是支配性的政策价值，然而，即使是经历革新的公立学校理想，也没有采用任何措施促进这一价值的进步。这一缺陷也许将会妨碍公立学校理想成为主导性的新的教育范式。预测之三：人们将会广泛接受公立学校制度中的许多历经革新和完善67预测之四：教育市场化的许多要素都会被广泛认可，但是，这一改革主张也很难成为终极的占据支配地位的教育模式。在学校教育制度中引进市场要素比专业化更切近美国的核心价值。与公立学校运动的理想不同，市场范式促进着自由，市场的那种竞争和放任自流性质，也营造了个人主义表达的氛围和舞台。此外，市场模式在今天的政治领域中拥有强有力的支持者。许多州的立法机关或议会收到多种多样的择校和私有化政策主张提案，并且有许多州通过了这样的立法提案。在2002年，美国联邦最高法院在兹尔曼诉西蒙和哈理斯案中，判决支持一项公立学校教育券计划。然而，市场模式面临一些问题，这些问题的存在使其很难成为未来的无可挑剔的教育范式。预测之四：教育市场化的许多要素都会被广泛认可，但是，这一改革68第一，市场范式促进优异和经济增长目标实现的能力仍然面临疑问。虽然市场化的拥护者满怀热情地宣称，家长知道怎样为自己的孩子选择好的学校，怀疑论者同样满怀热情地指出，在家长理想中的好学校与21世纪所需要的教育类型之间，存在着巨大的距离。这种怀疑态度得到了一系列研究成果的支持。这些研究表明，虽然家长十分重视学术质量，但是，学术质量并非家长选择学校必须考虑的中心问题。第二，如果真的象一些人士预料的那样，美国实行彻底的市场化教育制度，那么美国就会成为发达国家中独一无二的采用市场化教育制度的国家，迄今为止，没有一个发达国家在教育中运用彻底的市场化范式；相反，在教育中不同程度地贯彻市场化机制，却是典型的发展中国家的特点。美国历史上就非常关注自己在国际竞争中的优势地位，并因而十分关注国际教育趋势，基于此，以及上述原因，在未来，完全采用市场化教育模式几乎不可能。第一，市场范式促进优异和经济增长目标实现的能力仍然面临疑问。69预测之五：即将展现在人们面前的教育范式，将会吸收和综合历经革新的公立学校理想和市场化教育模式中的合理因素。以上两种范式完全具备新的教育范式的所有条件：充分表达了自由价值和基于优异的经济增长，拥有来自不同阵营的广泛的政治支持，与国际同化理论一致。并且，两种范式本质上能够相容。许多择校主张规定向家长提供详尽的学校信息，供其了解学校之用；全州或全美统一的质量标准、课程体系和考试制度的实施，也使家长了解学校和选择学校更加容易。此外，已经形成的所有学校都必须达到的州或全美的期望标准，使美国公众更容易接受一些政策主张，包括教育券计划和特许学校方案，因为美国公众相信，这些政策主张有可能确保学校面向全体学生提供具有学术价值的课程计划。预测之五：即将展现在人们面前的教育范式，将会吸收和综合历经革70因此，革新之后的公立学校理想中的一些组成要素，能够很容易地与不同的择校计划结合起来，形成新的教育范式，同时促进自由、优异和经济增长这些政策价值的实现。以这种方式融合两种教育范式的可能性，毫无疑问，只是一种理论假设。在撒切尔（Thatcher）政府期间，英国在20世纪80年代采用了一种与此十分相近的教育范式（Cooper,1988）。在英国国家中存在这样一种十分相近的国际教育范式，这一事实当然也从现实的角度增加了美国最终采用这种新的范式的可能性。本书作者认为，这是目前声势浩大的教育改革运动最有可能获得的结果。因此，革新之后的公立学校理想中的一些组成要素，能够很容易地与71问题和活动1.在你所在的学区，公立学校运动和“科学”分类机器时代的哪些政策要素清楚可辩？2.列举过去10年中，你所在的学区产生的主要教育改革和改革主张，运用本章讨论的三种分类框架，对这些主要教育改革和改革主张进行分类。你看到了什么趋势？4.辨别过去10年中你所在的学区提倡教育改革的个体和团体，哪一类教育改革受到了最有力的政治支持？5.运用图12.3、12.4、12.5，列举你最喜欢的教育改革。怎样努力才能促使这些改革在你所在的学区得到采纳？问题和活动1.在你所在的学区，公立学校运动和“科学”分类机器72第十二章教育政策：回顾与展望当今教育政策环境为什么如此骚动不休？美国未来教育政策的可能取向是什么?第十二章教育政策：回顾与展望当今教育政策环境为什么如此骚动73四种理论框架：（1）竞争价值理论“政策…在于…充满价值积淀的公共信念之中”。公共价值分为三大类：一般社会价值（秩序和个人主义）、民主价值（自由、平等和博爱）和经济价值（效率、经济增长和质量）。所有这些价值都是影响美国教育政策的因素，并存在于美国教育政策之中。四种理论框架：（1）竞争价值理论“政策…在于…充满价值积淀的74然而，各种价值的相对重要程度却是不断变化的。运用竞争价值理论框架分析政策的人士认为，在任何特定的历史阶段，只有两到三种价值占据支配地位，因而，不同具体价值的倡导者相互竞争，努力使自己偏爱的价值攀上价值系列的顶端。一旦一种价值成为教育政策中的最高支配价值，通常总是保持相当长一段时间居高不下。这种情形形成了历史上价值的周期性变动。由于不同价值支撑的各种政策之间存在巨大差异，因而我们看到，教育政策也总是呈现周期性波动，有时，这种波动被称为重组，其发生周期大约每40年左右一次。然而，各种价值的相对重要程度却是不断变化的。运用竞争价值理论75（2）鲁尹（Lowi）的政策类型理论政治科学家鲁尹（Lowi,1964;Lowi&Ginsberg,1994）提出政策类型理论（分配性政策、规范性政策和再分配性政策），认为每种类型的政策都会形成独特的政治场景。因而，在不同的历史时期，人们总是倾向于选择不同类型的政策。例如，在19世纪以前，政府采用的主要政策是分配性政策，但在19世纪，规范性政策更多地成为管理社会的手段，而到了20世纪，世界上的许多政府基本上运用再分配性政策取代规范性政策和分配性政策来追求社会目标，包括社会福利和社会保障。这种沿革形态表明，理解历史上政策变化的一种思路，是运用政策类型理论，分析不同历史时期偏好何种政策类型。（2）鲁尹（Lowi）的政策类型理论政治科学家鲁尹（Lowi76（3）制度选择理论柯伯（Kirp,1982）指出，比较和区别不同民族的学校制度的一种途径，是审视其组织形态以何种程度反映以下五种制度性质：（1）官僚化；(2)法治化；(3)专业化；(4)政治化；（5）市场化。在他看来，很少有学校制度表现出一种单纯的制度性质，相反，更多的是融合五种制度性质，但是，其中一种或两种制度性质占据主导地位，并铸就整个组织的基本特征，制约整个组织的政策方向。柯伯运用制度选择理论比较不同国家的学校制度。（3）制度选择理论柯伯（Kirp,1982）指出，比较和区别77学校制度能够运用的第一种制度形态是官僚化。一种官僚组织就是一种等级组织，其中所有成员都在组织的从上而下的角色系统中占有一个明确的角色，履行各自的职能。在官僚化组织中，规则、标准和基于规则、标准的工作程序具有特别重要的意义，这些规则、标准和程序的主要形式是书面文件、政策手册、会议记录。在官僚化组织中，能否获得晋升的决定性基础是绩效，这种绩效是通过所谓的测试或标准化考试方式测量的。学校制度能够运用的第一种制度形态是官僚化。一种官僚组织就是一78高度合法化的制度是一种运用法律作为最终控制手段的组织。倘若发生纠纷，人们诉诸法院，让法官作出最终裁定。合法化组织具有与自身性质迥然而异的风格，这就是所有人都高度关注保护自己的权利。也许没有一种组织在结构上自觉选择合法化性质的制度为其基本制度，但是，许多组织内部充满冲突，而不得不依赖司法制度解决内部纷争。高度合法化的制度是一种运用法律作为最终控制手段的组织。倘若发79专业化是指组织内部结构中包括不同职业的成员，这种组织是在历史的专业化过程中形成的。专业人员接受专业内部规范控制，在专业人员成长中，同一专业领域的年长的成员运用专业内部规范促进其社会化过程，养成恪守专业内部规范的心理和习惯。专业化是指组织内部结构中包括不同职业的成员，这种组织是在历史80专业的进入过程具有高度竞争和选拔的特点；在专业人员的成长过程中，培训周期相当长久，培训过程相当艰苦，学习者必须经历各种环节或者程序，包括难度极高的考试，或者耗神费力的现场磨练。在训练课程毕业之际，专业人员还得度过一个在导师指导下的实习期，并在这一过程中接受进一步的社会化熏陶。在专业领域，专业内部成员决定什么样的人可能进入，什么样的人由于没有胜任能力，必须离开专业。专业人员自主工作，没有直接监督。医学是最好的和典型的专业例证。专业的进入过程具有高度竞争和选拔的特点；在专业人员的成长过程81政治化同样可能是教育制度基本结构的原则。在政治环境下，人们努力形成权力，从而促进自身的利益或价值。政治游戏通常需要谈判或协调，达成妥协，并常常借助利益交换，保持游戏的展开。一个明显的事实是，所有政治组织都包容着某些政治要素，没有例外，只是一些组织中的政治化性质更为明显，而一些组织中的政治化性质并不十分明显。民主政府的立法机关是政治性最强的组织，许多国家的立法机关制定着大量的教育政策，相反，非民主制国家政府部门的立法机关制定的教育政策相对较小。在学校制度方面，不同国家的政治化程度也存在着差异。政治化同样可能是教育制度基本结构的原则。在政治环境下，人们努82人们可以根据市场机制安排组织制度。在市场上，相互之间的竞争者提供产品和服务，这些竞争者用诱人的价格和产品的特性吸引顾客。在运行良好的市场上，竞争者的存在促进着效率的提高，以及产品和服务质量的改善，因为产品和服务的提供者如果不能取悦顾客，就会失去顾客并面临失败。在现代社会中，由于经济制度主要依据市场化原则运行，因而一些组织，包括学校制度，也吸收和运用了市场的一些要素。人们可以根据市场机制安排组织制度。在市场上，相互之间的竞争者83（4）国际趋同理论比较教育专家提出一种理论，主张世界各国的学校制度正在趋同――在结构、课程和目标方面，越来越趋同。这一趋势并不是最近发生的。早在19世纪，托马斯.杰弗逊和法国政治领袖马奎斯.康多塞（ThomasJefferson&MarquisdeCondorcet）就曾通信讨论学校类型，主张建立同样的学校制度，促进民主政府的诞生和进步；两位政治领袖的主张后来在各自国家的学校制度中得到了体现。（4）国际趋同理论比较教育专家提出一种理论，主张世界各国的学84在整个19世纪，国际之间的教育影响持续存在。一个典型的例子是，在明治维新期间，日本的政治领导人访问欧洲和北美的学校，收集相关情报，用于建设自己国家的学校制度，而这是日本全部现代化努力的组成部分。今天，随着世界经济的全球化，国际趋势在许多方面影响着国家生活，包括教育，没有一个国家可以逃避国际趋势的影响，因而，在整个世界范围内，学校制度日益走向同化。在整个19世纪，国际之间的教育影响持续存在。一个典型的例子是85民族国家必须越来越敏锐地面对（经济）压力，不断地改进自己的比较优势，这一切催生出一个十分重要的现象：日益扩张的市场网络，促进着主要工业国家建立标准化的知识体系。国家通过正规教育承担着组织和传播知识的使命，这样，这些发达国家就在学校制度上形成了趋同势态。民族国家必须越来越敏锐地面对（经济）压力，不断地改进自己的比86各种理论对教育政策的历史透视公立学校兴起阶段（1831－1900）概览。到了19世纪30年代，这个国家不再年轻了，而且变化极其迅速。在这一历史阶段，工业化是社会广泛和深刻变化的主要原因。

各种理论对教育政策的历史透视公立学校兴起阶段（183187

在整个西北部，工厂雨后春笋般地拔地而起，在农场上长大的年轻男女蜂拥进城，在工厂打工。他们不是唯一的打工群，同他们一起来的还有移民，主要来自爱尔兰和德国。许多移民信奉罗马天主教，这些新来的人口使当时占人口多数的新教徒非常不快。人口增长的结果是城市膨胀，迅速占去原来属于农村的地方，伴随而来的是犯罪率上升和贫困加剧。这些快速的变化困扰着许多美国人，新英格兰的情形尤其严重，这儿的人们对此作出的反应具有典型的美国特征――发起一系列的社会改革运动，人们相信，所有变革运动都是帮助美国摆脱威胁其存在的灾难的治世良方。在整个19世纪30年代，禁酒、女性参政投票、废除黑奴制度和监狱改造――所有这些运动蓬勃兴起。公立学校运动是这些改革的组成部分，其目标是改革美国的教育。

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公立学校运动的主要领导者是新英格兰人贺拉斯.曼（HoraceMann），一位不知疲倦的演讲者和多产的作家，一位有着自己的改革理想的教育家。贺拉斯.曼深深忧虑美国社会差距扩大和犯罪率上升，努力使人们相信公立学校运动是消除人口差异和减少犯罪的基本的有效的途径。在他看来，既有的学校教育制度远远不足，“而且每个学校都在其固有的习惯、传统和地方风俗统治之下”（转引自Perkinson,1991,p.22），结果是学校沦落为极不协调的教育大杂烩，停留于无知和落后状态；必须进行改革，否则教育无法走出这种状态。贺拉斯.曼的改革方法是建立公立学校，其任务是面向所有白人男女儿童提供初等教育，不管其民族、宗教和社会经济地位如何。贺拉斯.曼及其改革的追随者们制定了教育改革方案，志在美国建立一种高度协调一致的教育制度。图12.1列出了改革方案纲要。公立学校运动的主要领导者是新英格兰人贺拉斯.曼（Hora89公立学校运动的主要主张

入学率更加稳定学年延长学校教育分阶段实施淡化学区体制成立各州教育管理机关建立县级督学体制改善教师的职业待遇举办教师培训学校

公立学校运动的主要主张入学率更加稳定90到1860年，美国北部的公立学校已经普及；在美国南部，公立学校制度的建立却花费了很长时间，但是，到19世纪晚期，公立学校教育形成了普遍的种族隔离制度（Kaestle,1983;Perkinson,1991;Spring,1994）。当今许多教育者在很大程度上想当然的和熟悉的教育状态也就在这时候诞生并延续下来的。到1860年，美国北部的公立学校已经普及；在美国南部，公立学91竞争价值理论视角

在青年合众国时代向公立学校时代过渡期间，推动美国教育政策变化的价值发生了剧烈的变化：自由和个人主义转变为博爱、秩序和经济增长。博爱作为凝聚国家的情感，是贺拉斯.曼及其改革追随者的最高价值取向，他们担心，1830年左右已经相当明显的种族背景、宗教信仰和社会阶层裂痕，将会瓦解美国社会，这种担心在1837年的波士顿骚乱后更加强烈，在这场骚乱中，天主教徒和新教教徒在城市的大街上混战。贺拉斯.曼等改革者认为，向不同背景的儿童提供教育机会，使其能够通过学校教育相互了解，有助于防止这种冲突的发生，形成儿童共有的美国国家认同感，淡忘阻隔在他们之间的障碍。竞争价值理论视角在青年合众国时代向公立学校时代过渡期间，92当时，除了博爱，秩序也是公立学校运动领导者们的一种重要价值追求。一位历史学家甚至指出：“贺拉斯.曼病态性地忧虑着社会不安和骚乱”（Perkinson,1991,p.23）。也许这种苛刻的评价更多地反映了作者没有历经社会动乱的体验，而没有真实地再现贺拉斯.曼的忧虑的合理之处，但也从一种极端的角度告诉人们，贺拉斯.曼确实渴望当时美国社会拥有稳定的秩序。经济增长虽然并非贺拉斯.曼追求的最重要的价值，却是其许多支持者高度强调的。新兴的工厂需要工人，雇主希望这些工人掌握初步的读写和计算技能，要求他们努力工作，懂得自律和服从。因而，公立学校运动鼓励受教育者形成相应的品质。在公立学校运动中，教科书充斥着一些鼓动性的口号，诸如“懒惰就是贫穷和凄惨”和“懒惰是万恶之源”（引自Kaestle,1983,p.82）。当时，除了博爱，秩序也是公立学校运动领导者们的一93政策类型理论视角在19世纪30年代以前，教育政策主要是分配性政策，然而，公立学校运动倡导规范性政策，这种情形可以在前列图12.1中看到。强制性教育的法律颁布了，学年延长了，规范的学校组织法令也实施了。更重要的是，在州和县两级政府体制中，专门的教育行政机关建立起来了，其职能就是实施新的规定，收集学校业绩统计数据。学校再也不能象以前那样随心所欲；现在，位于学校之上掌握着管理学校权力的官僚们小心和严格地控制着学校。公立学校运动的主要政策目标就是“系统性和统一性――统一的教材、统一的课程、统一的教学方法、统一的管理、统一的纪律和接受过统一培训的教师”（Kaestle,1995,p.19）。实现统一性的基本途径就是规范化管理。政策类型理论视角在19世纪30年代以前，教育政策主要是分配94制度选择理论视角在青年合众国时代，市场是主导性的社会制度安排，然而，到了公立学校时代，其在制度系统中的重要性明显下降，公立学校运动的改革者偏爱官僚化制度，促使其成为州和地方政府主导性制度性质。正是在这种制度选择之下，州的教育厅成立了，并接受州的公立学校督学领导。在地方一级，督学和其他督导的基本职能就是确保州政府的法令得以实施。在公立学校运动晚期，官僚化的制度性质甚至开始在学校中出现，老师和校长的角色开始分化，在1900年左右，等级性的官僚组织结构已经普遍存在于美国学校之中。制度选择理论视角在青年合众国时代，市场是主导性的社会制度安排95虽然公立学校运动的改革者们偏爱官僚化制度，但他们同样看重政治化和专业化的制度选择。与以往的美国历史相比，在这一时期，政治化制度的性质更加深刻地扎根于美国学校制度之中。为建立公立学校而战，本身就是一场声势浩大的政治斗争，呼吁立法机关或议会建立教育管理机关，设置督学――最重要的是――向公民征税，资助公立学校的建立。所有这些主张都饱含着高度的争议。此外，在这一时期，公立教育已经被确认为“公共政策对象”（Spring,1994,p.19）,政治家们对公立教育的兴起也比以往任何时候都更加强烈。在政治家们看来，公立教育是培养驯服的工人，养成爱国的精神工具和解决青少年问题的工具，这意味着教育政策和其他公共政策已经高度交织和渗透。虽然公立学校运动的改革者们偏爱官僚化制度，但他们96在公立学校运动中，专业化也是改革者们重视的一种制度安排。尽管那时的教学没有充分地专业化，但是已经呈现出一些专业化特征，包括师范院校培养教师、提高教师待遇、出版专业刊物、成立专业协会、举行专业会议等等。然而，这一时候女性仍然是公立学校中教师的主体，因而，教师仍然是相对容易进入的职业，教师的职业流动也相当频繁，因为许多年轻女性在结婚之后便离开教师职业（Lortie,1975）。在公立学校运动中，专业化也是改革者们