转型期社会稳定风险分析与评估概述课件

转型期社会稳定风险

分析与评估转型期社会稳定风险

分析与评估1提纲一、“一案三制”的应急体系二、风险灾害危机“连续统”三、全灾种全过程应对体系四、转型期社会风险分析五、群体性事件与新时期群众工作提纲一、“一案三制”的应急体系2前言2003年国务院成立应急办2004年党中央要求提高5种执政能力（含应急能力）2005年国务院提出的应急管理“一案三制”2005年国务院《总体应急预案》中关于公共突发事件的类型四分——自然灾害[回良玉]——事故灾难[张德江]——公共卫生事件[李克强]——社会安全事件[周永康]经济安全事件？[王岐山]2007年国家《突发事件应对法》前言2003年国务院成立应急办3应急管理体制（横向组织与责权）统一领导，综合协调，分类管理，分级负责，条块结合，属地为主统一领导，综合协调：如何实施？党的作用（网监）？分类管理：自然灾害（防减救）；事故灾难（监管）；公共卫生事件（隔离、监管）；社会安全事件（？）[跨界怎么办？]分级负责：1级（国务院）；2级（省政府）；3级（市政府）；4级（县政府）[跨域怎么办？]组织形式：综合性、专项性、各地区、各部门应急组织机构各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式；横向机构与纵向机构、政府部门与社会组织间的复杂关系；领导指挥机构、专项应急指挥机构、日常办事机构、工作机构、地方机构与专家组织间的关系；非常态管理与常态管理的关系应急管理体制（横向组织与责权）统一领导，综合协调，分类管理，4应急管理机制（纵向过程与动力）过程：预防与准备[整备]；预警与监测；处置与救援；善后与恢复内容：统一领导与总体协调；中枢应急决策与信息传递；分类管理与分级响应；平战结合的应急保障；全面防灾减灾动力：这是难点应急管理机制（纵向过程与动力）过程：预防与准备[整备]；预警5应急管理法制（规则与边界）——《突发事件应对法》与“紧急状态法”——国家应急职权与公民应急权利义务的关系——《突发事件应对法》颁布后重点转向应急法律实践应急管理法制（规则与边界）——《突发事件应对法》与“紧急状态6应急预案应急预案体系：总体应急预案+专项应急预案+部门应急预案——突发公共事件的首要特征：1、公共性，2、突发性——突发公共事件应对的核心：协作——应急协作的本质：协作的时间约束强——应急预案启动的条件：预警，又取决于危险源明确——应急行动如何规定？1、增强应急指挥者的能动性，2、增强应急行动者配置资源的能力结论：1、以专项预案统辖部门预案2、危险源识别+合作编制+资源基础应急预案应急预案体系：7提纲一、“一案三制”的应急体系二、风险灾害危机“连续统”三、全灾种全过程应对体系四、转型期社会风险分析五、群体性事件与新时期群众工作提纲一、“一案三制”的应急体系8我们的整合分析框架本质相同：不确定性、损失等学科归属：——风险：经济学话语，目的是揭示问题、为了反思，抽象的，强调的是预测，实践性弱，较为悲观——危机：管理学话语，目的是解决问题、为了控制，具象的，强调的是决策，实践性强，较为乐观因果联系：风险在前，是原因；危机在后，是结果我们的整合分析框架本质相同：不确定性、损失等9不同的程度：问题→风险→危机不同的层次：个人（家庭）→组织（企业）→社会程度与层次的综合：社会层次上的不同程度：社会（公共）问题→社会风险→公共危机不同的程度：10“问题”、“风险”、“危机”之间既有区别，也有联系，它们之间存在着一种内在的递进关系。偏离了正常状态并为当事者带来损失或伤害的情境即为“问题”；问题积累到了一定的程度就形成了某种“风险”，即潜在的危及当事者生存的可能；而一旦这种可能性变成为现实，即出现了“危机”。因此，“问题”、“风险”和“危机”之间是一个“连续统”。“问题”、“风险”、“危机”都有个人层面和社会层面之分，发生在社会层面的问题即为“社会问题”或曰“公共问题”，发生在社会层面的风险即为“社会风险”，而发生在社会层面的危机即为“公共危机”。“问题”、“风险”、“危机”之间既有区别，也有联系，它们之间11“社会（公共）问题”、“社会风险”、“公共危机”之间也就存在着一种递进的因果关系：“社会（公共）问题”的叠加形成“社会风险”，“社会风险”的发展必然会演变成“公共危机”。换言之，“社会（公共）问题”是前期形态，“社会风险”是中期征兆，“公共危机”则是后期表现，“社会（公共）问题”、“社会风险”和“公共危机”之间也是一个“连续统”。“社会（公共）问题”、“社会风险”、“公共危机”之间也就存在12社会问题是因，社会风险是果社会风险是因，公共危机是果社会问题是现状，社会风险是社会问题发展下去造成危害的可能性（概率）社会风险是公共危机的潜在状态，公共危机是社会风险发展的必然表现了解了公共危机的因——社会风险，当公共危机出现时，就不至于感到是“突发”、要“应急”[邓：社会风险的标志是改革带来的社会问题太多]社会问题是因，社会风险是果13如果说提出“社会（公共）问题”、“社会风险”、“公共危机”等概念是为了侧重于对研究对象的关注的话，那么“社会保障”、“社会预警”、“应急管理”则是着重于探讨如何应对与管理它们的手段。甚至可以这么认为，“社会保障”是应对与管理“社会（公共）问题”的主要手段，“社会预警”是应对与管理“社会风险”的主要手段，“应急管理”是应对与管理“公共危机”的主要手段。因此，从“社会（公共）问题”到“社会保障”，从“社会风险”到“社会预警”，从“公共危机”到“应急管理”，也都是一种必然的逻辑演绎。如果说提出“社会（公共）问题”、“社会风险”、“公共危机”等14应对与管理“社会（公共）问题”的主要方法和手段则比较复杂，它针对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发公共事件孕育演化的过程而有不同的表现。在自然灾害和公共卫生突发事件“因果链”的最前端，人们应当高度重视社会“脆弱性分析”，加强设施保障和物资保障，防患于未然；在事故灾难“因果链”的最前端，人们应当高度重视“隐患排查”，加强技术保障和制度保障，力求将事故消灭于萌芽状态；在社会安全领域突发事件“因果链”的最前端，人们应当高度重视“社情民意”调查和群众信访接处，加强社会保障，促进社会和谐。应对与管理“社会（公共）问题”的主要方法和手段则比较复杂，它15我们的整合分析框架危机或风险研究首先需要整合危机管理和风险社会这两大理论。据此，我们提出了一个可能的整合分析框架，即由社会风险到公共危机。前者基于风险理论，后者基于危机研究，前者是因，后者是果，二者之间具有实践性因果关系，是一个动态的“连续统”（continuity）。在这个分析框架中，危机现象的过程性得以体现，公共危机是一个从社会风险到公共危机的动态过程，同时也不排除公共危机在某一时刻表现为具体的事件，因为在这一动态的过程中，由社会风险向公共危机的过渡点就是事件触发点。总之，社会风险与公共危机之间存在着隐性的因果关系，突发事件将这种隐性的因果关系显性化！我们的整合分析框架危机或风险研究首先需要整合危机管理和风险社16我们的整合分析框架在所有突发事件中，群体性事件的社会风险积累最深，因此其造成危机的严重程度也最高。目前，群体性事件已被纳入政府综合化的应急管理体系之中，通过应急预案“横向到边”、“纵向到底”、“下基层”、“进社区”来强化基层政府的应急管理。这是当前所必须采取、也是不得不采取的措施，但并不是最有效的措施。应急管理只能控制事态，却不能解决问题。我们的整合分析框架在所有突发事件中，群体性事件的社会风险积累17风险、突发事件（灾害）与危机间的关系风险、突发事件（灾害）与危机间的关系18几乎所有的突发事件都可以在揭示上述因果关系的分析框架中得到解释。例如，地震、极端天气等自然灾害通常被认为是突发的，似乎与风险无关；但事实上，越来越多的证据表明，它们与人类的活动密不可分，其社会属性越来越明显，导致自然灾害的人为风险逐步占据了主导地位。至于几乎全由人为因素引起的事故灾难和群体性事件，则明显源于社会目标单一、社会结构失衡、社会关系失调、社会冲突增生的社会风险及其不断的积累。当然，某些特定的突发事件之所以在现在看来是“突发的”，其原因可能是受制于人类现有的认识水平。风险与危机之间的因果关系常常是隐性的，只有专门的研究者才知道（受人类认识能力限制，有些隐性因果关系甚至无人知晓），而百姓不知道，领导不愿其被揭示出来。例如：舟曲泥石流；辽宁海城地震；地震前兆：畜牲乱动、领导辟谣、专家讲话。几乎所有的突发事件都可以在揭示上述因果关系的分析框架中得到解19灾害（突发事件）≠危机案例：海地地震与智利地震中国南方雪灾与汶川地震关键：灾害的社会后果灾害（突发事件）≠危机案例：20提纲一、“一案三制”的应急体系二、风险灾害危机“连续统”三、全灾种全过程应对体系四、转型期社会风险分析五、群体性事件与新时期群众工作提纲一、“一案三制”的应急体系21转型期社会稳定风险分析与评估概述课件22应急管理的现状领导重视，能力增强，绩效提升原因：五种执政能力之一应急预案建设突发事件应对法行政（官员）问责制应急管理的现状领导重视，能力增强，绩效提升23应急管理的功能只能控制事态，不能解决问题结论：进一步提升应急管理的能力和水平应急管理的功能只能控制事态，不能解决问题24加强危机管理正像灾害不等于危机，灾害（应急）管理也不等于危机管理案例：上海“11.15”（2011）火灾处理[应急管理]香港1995年火灾处理[危机管理]太湖“蓝藻事件”（2007）处理[危机管理]危机管理的功能：解决问题、化解矛盾、堵塞漏洞、确保不致再度发生加强危机管理正像灾害不等于危机，灾害（应急）管理也不等于危机25突破风险管理这是从源头上抓起的根本治理之道试点：遂宁、深圳、上海，2008年奥运会广州未试点“十二五”要求普遍实行社会稳定风险评估——重大政策决策——重大建设项目突破风险管理这是从源头上抓起的根本治理之道26社会稳定风险评估要解决的问题范围：最直接、最关心、最现实（？）地位：“略占地位”还是“战略地位”？主体：自己评自己还是另请第三方？方法：企业的？外国的？自创？问责：评估与决策的权责划分是前提社会稳定风险评估要解决的问题范围：最直接、最关心、最现实（？27全灾种全过程应对的路径/步骤选择1、以应急管理为切入口，进一步完善应急管理体系，并向危机管理、风险管理延伸；——针对自然灾害、公共卫生事件/近期2、从应急管理推进到危机治理，推动政策的调整与制度的变革，并向风险管理延伸；——针对事故灾难/中期3、从公共危机治理推进到社会风险治理，优化社会结构，从根本上降低不确定性。——针对社会安全事件/远期全灾种全过程应对的路径/步骤选择1、以应急管理为切入口，进一28客观存在还是主观建构？无论是社会风险研究，还是公共危机研究，都存在着客体性和主体性两种视角。客体性视角将社会风险视作一种客观实在，试图回答的基本问题是社会风险“存在”还是“不存在”；主体性视角则强调社会风险是一种社会建构，试图回答的基本问题是人们会“认为”哪些社会事实是社会风险或者哪些社会风险构成重大威胁。其实，社会风险既是客体性的，又是主体性的，它们散落在从现实主义到建构主义的整个“光谱”上。社会风险在本质上具有客体性，一旦嵌入社会结构之中就有了主体性。客观存在还是主观建构？无论是社会风险研究，还是公共危机研究，29几个基本结论（1）群体性突发事件并非只是事件，更是一个过程，是一个从社会风险到公共危机逐步演化的动态过程。社会风险具有累积性、动态性与非线性，管理的重点是控制社会风险的扩大；（2）群体性突发事件并非只是孤立的事件，而是互动的系统，是全球范围内各种现代性要素的相互作用。对发展中国家而言，这可能表现得更为复杂，既有现代性获得过程[即现代化过程]中的利益冲突，又有现代性本身所制造的各种风险与危机；（3）群体性突发事件所牵涉的主体并非只是政府一家，还有更多的利益相关者（stakeholders）牵涉其中，全球范围内的企业、媒体、公众都是决定局势的基本力量；（4）在认识和管理群体性突发事件时，主体性视角比客体性视角更为重要，换言之，群体性事件各方的主观感知，尤其是直接冲突双方的主观感知，比事件本身所表现出来的特征更为重要。几个基本结论（1）群体性突发事件并非只是事件，更是一个过程，30“重庆最牛钉子户事件”、“福安事件”所代表的“无组织—有直接利益诉求”的群体性事件，“池州事件”和“万州事件”所代表的“无组织—无直接利益诉求”的群体性事件，乍一看来，二者似乎很不相同，前者有一个孕育、演化的过程，后者则表现为偶发；但从公共危机整合管理的视角来看，它们都只是从社会风险到公共危机这一动态演进路径中的触发事件，其背后隐藏的社会风险是贫富、阶层、城乡、地区等结构性差距。这些社会风险既可以累积，也可以消减，一旦遇上触发事件，便演变为公共危机。长期从事农村研究的于建嵘也认为，近年来农村群体性突发事件上升，其背后的原因实际上是农民负担过重、贫富不均、城乡差距和农村基层政权的软化。因此，我们在剖析上述案例的基础上，尝试建立一个更为一般性的模型，来刻画无组织群体性突发事件的动态本质。由风险到危机的动态模型“重庆最牛钉子户事件”、“福安事件”所代表的“无组织—有直接31动态模型（续）在这个一般性动态模型中，群体性突发事件只是社会风险动态演进到公共危机这一过程中的触发事件。触发有两种方式：一种表现为有直接利益诉求的群体性突发事件，在这种情况下，社会风险到公共危机的长期动态演进过程是清晰可见的；一种表现为无直接利益诉求的群体性突发事件，在这种情况下，社会风险到公共危机的动态演进过程是隐藏的，通常以变形的方式显现出来。正如孙立平等指出的那样，无直接利益冲突并不是没有冲突，而是“集团对集团”的冲突，因为在两个权利个体之间的对抗中，围观者会自动按照自己的身份、地位和利益进行分化、站队。因此，无直接利益冲突和有直接利益冲突的群体性突发事件在本质上是一样的，都源于贫富、阶层、城乡、地区等结构性差异，只是表现方式略有不同而已。[类、实体与阶级分析]动态模型（续）在这个一般性动态模型中，群体性突发事件只是社会32提纲一、“一案三制”的应急体系二、风险灾害危机“连续统”三、全灾种全过程应对体系四、转型期社会风险分析五、群体性事件与新时期群众工作提纲一、“一案三制”的应急体系33群体性事件的根源在社会风险社会目标单一社会结构失衡社会关系失调社会矛盾增生群体性事件的根源在社会风险社会目标单一34社会目标单一党政机关企业化党委书记董事长化行政首长总经理化政府运作过程中的“越位”、“缺位”和“错位”某些地区和部门“官商不分”、“官商合谋”效率排斥了公平，精英私欲侵占了民众利益（经济学-效率，政治学-平等，法律学-公正，社会学-和谐）社会目标单一党政机关企业化35社会结构失衡比例结构失当——城乡、地区、部门之间发展的严重不平衡，经济与社会之间发展的不平衡（一产仅占12%，而农村人口仍占一半左右），经济社会发展与环境保护的不平衡，以及各种比例结构（如人口）失当要素组合失序——劳资矛盾、征地拆迁、执法纠纷一直是群体性事件爆发的“由头”，这实际上反映了企业员工与老板高管之间、居民与开发商之间、老百姓与执法者之间存在着深刻的矛盾冲突（西方天然形成的三角结构，我国由直线结构转变而来的三角结构）社会结构失衡比例结构失当36三方关系图（以劳资关系为例）三方关系图（以劳资关系为例）37社会关系失调结构的失衡直接导致关系的失调——贫富关系——劳资关系——官民关系——警民关系——民众与精英关系（伊斯兰原教旨主义、革命原教旨主义）社会关系失调结构的失衡直接导致关系的失调38社会矛盾增生：精英肆意妄为中国社会的转型，可以视为一个将政治激情转化为利益追求的过程，但利益一旦失去制衡，私欲将如洪水猛兽“猫论”提出的历史背景及其负面影响默顿的“目的-手段分析”框架竞争获胜者已“肆意妄为、无所顾忌”（商业腐败→执法腐败→学术腐败→司法腐败→立法腐败[？]）社会矛盾增生：精英肆意妄为中国社会的转型，可以视为一个将政治39社会矛盾增生：底层嫉妒怨恨如前所述，中国社会的转型是将政治激情转化为利益追求的过程，但是利益并未彻底驯服破坏性的激情。从改革初期的嫉妒成风到目前重重郁积的怨恨，社会经历了一系列的情感基调演变。嫉妒作为竞争的动力，曾经发挥了特有的历史作用。但随着利益格局相对固定化，社会差异显明化和向上流动机会受到钳制，加之社会性伤害的存在，怨恨成为主导性的情绪氛围。社会矛盾增生：底层嫉妒怨恨如前所述，中国社会的转型是将政治激40提纲一、“一案三制”的应急体系二、风险灾害危机“连续统”三、全灾种全过程应对体系四、转型期社会风险分析五、群体性事件与新时期群众工作提纲一、“一案三制”的应急体系41群体性事件的特点与自然灾害、公共卫生事件、事故灾难三大类突发事件相比，群体性事件不是“一致性危机”，而是“分歧性危机”。（严格说来，可分三类：自然灾害和公共卫生事件同属一类即“一致性危机”；群体性事件则属“分歧性危机”；而事故灾难介于这两类之间，就起因而言属“分歧性”，就应急与控制事态而言则属“一致性”。下同）群体性事件的特点与自然灾害、公共卫生事件、事故灾难三大类突发42一致性危机与分歧性危机按社会学大师吉登斯的理解，群体性事件以外的三类基本上属于“外在风险”（externalrisk），群体性突发事件则属于“内在风险”（internalrisk），外在风险的处理难度通常要小于内在风险；按灾害社会学研究的集大成者克兰特利的理解，群体性事件以外的三类基本上属于“一致性危机”（consensustypesofcrises），在危机过程中当事各方对于局势涵义的理解，对于当下适合采取并优先采取的规范与价值等存在着认识上的一致，群体性突发事件则属于“分歧型危机”（dissensustypesofcrises），即危机中的当事各方对于局势、后果与解决之道的认识往往形成鲜明反差（sharplycontrasting）。一致性危机与分歧性危机按社会学大师吉登斯的理解，群体性事件以43与主流价值观的关系前三类危机一般不会对整个社会的核心制度、主流价值观和社会结构形成根本性挑战；群体性突发事件通常将矛头直接指向核心制度、主流价值观或社会结构，挑战现存秩序和政府的合法性和正当性，因此其威胁也更大。前三类危机作为“外在风险”、“一致性危机”，其风险的积累、危机的爆发，往往相对独立于人们，其间不依人们的意志为转移的客观规律容易显现，因而也容易被研究者所把握；群体性突发事件因为是“内在风险”、“分歧性危机”，因而其风险的积累、危机的爆发，直接与人们的行为相联，常常是一部分社会成员的行为在化解风险的积累，阻滞危机的爆发，另一部分社会成员的行为则在加剧风险的积累，促成危机的爆发，其间的博弈性、突发性更加明显，而规律性则很难觉察。与主流价值观的关系前三类危机一般不会对整个社会的核心制度、主44我们关于群体性事件的分类

（两维四分）——从表现形态上看，群体性突发事件有两个基本的分析维度，一是看其是否有组织，二是看其是否有直接的利益诉求。因此，群体性突发事件又可以分为四大类：第一类为“有组织—有直接利益诉求”群体性事件，如各类社区维权群体，失地农民、农民工、下岗职工的上访等；第二类为“有组织—无直接利益诉求”群体性事件，如“法轮功”煽动的群体性事件和民间有组织的反日游行等；第三类为“无组织——有直接利益诉求”群体性事件，如由于强制拆迁所引发的群体性事件等；第四类为“无组织—无直接利益诉求”群体性事件，如交通事故、执法纠纷所引发的群体性事件。——其中，“有组织—无直接利益诉求”类往往带有较强的政治性、密谋性，比较适用于“极少数人阴谋策划，大多数参与者不明真相”，此类数量虽少，但影响极大。另三类则面广量大，从起因上看往往与事故灾难、劳资矛盾、征地拆迁、环境生态以及执法纠纷相联系（劳资矛盾、征地拆迁和各类执法纠纷各占1/3），往往表现为参与者直接与政府冲突、与警方对峙。我们关于群体性事件的分类

（两维四分）——从表现形态上看，群45两维四分的分类（续）有组织的群体性突发事件通常有较为明确的目标指向，事件形态相对稳定，影响范围相对固定，且在事前容易被党政相关部门觉察，从而提前防范、有所准备；事实上，我国有关党政部门也在长期的实践中形成了一套“接访”制度和侦察、防控手段，较为有效地管理了此类群体性事件。无组织的群体性突发事件通常征兆难以发觉，管理难度较大，尤其是“无组织—无直接利益诉求”的群体性突发事件，参与者通常以发泄情绪为主，事件形态多变，影响范围难以控制，可能在瞬间急剧扩大，也可能在短时间内平息。两维四分的分类（续）有组织的群体性突发事件通常有较为明确的目46两维四分的分类（续）从我国近年来群体性突发事件的发展态势看，有组织（尤其是“有组织—有直接利益诉求”）的群体性突发事件在数量上占了绝大多数，据国土资源部统计，在各类上访中，由征用土地和拆迁所引发的上访事件占65%以上；但是，无组织的群体性突发事件也在大量增加，且影响巨大，尤其是“无组织—无直接利益诉求”的群体性突发事件更是引起了人们的关注，而且由于其事先毫无征兆，相关的制度供给和管理经验都十分缺乏，往往造成无法预料的后果，容易被不良势力或不法分子利用，成为目前群体性突发事件中最为“烫手的山芋”，是群体性突发事件管理中的难点。两维四分的分类（续）从我国近年来群体性突发事件的发展态势看，47两维四分的分类（续）——这里主要讨论表现为人民内部矛盾的、无组织（包括“无组织—有直接利益诉求”和“无组织—无直接利益诉求”两类）的群体性事件，它既是目前我国群体性突发事件的重点，又是其难点。而且，此类群体性突发事件是近些年才大量涌现的，具有明显的转型期特征，对其进行深入研究不仅具有重大的现实意义，也具有重大的理论价值。——有直接利益诉求：作为手段的冲突，“用人民币解决人民内部矛盾”——无直接利益诉求：作为目的的冲突两维四分的分类（续）——这里主要讨论表现为人民内部矛盾的、无48无组织-无直接利益诉求——现实社会中，其爆发往往需要冲突当事人、合适的时间与地点等三个要素，冲突当事人通常要一强一弱，合适的时间与地点以便形成大量围观的群众，而他们都是同情和支持冲突中弱势一方的。——借助于网络社会的力量，其爆发的条件简化为冲突当事人这一个要素，互联网已经不需要借助合适的时间与地点，就可以形成众多网民的参与，当然他们也是同情和支持冲突中弱势一方的。无组织-无直接利益诉求——现实社会中，其爆发往往需要冲突当事49小结——“有组织”（容易掌控）与“无组织”——“有直接利益诉求”（用人民币解决人民内部矛盾）与“无直接利益诉求”故：难点在“无组织且无直接利益诉求”类——发生于“现实社会”（有当事人、时间、空间要求）与发生于“网络社会”（仅有当事人要求）小结——“有组织”（容易掌控）与“无组织”50全球风险社会绝不仅仅是一个耸人听闻的概念，现代性的系统风险必然逐步显现。在中国，由于发展的不均衡，其表现会更加复杂，一方面是现代性的自我危害，另一方面是现代性获得的必然代价。根据世界上许多国家的经验，人均GDP达到1000美元以后，整个社会既进入黄金发展期，也进入风险高发期。2003年，我国人均GDP为1059美元，已经进入高风险时期。以阿根廷等国为代表的“拉美化陷阱”充分证明了这一点，这些国家在上世纪70年代人均GDP已达到3000美元，但至今仍骚乱频仍、动荡不安。中国社会转型的实践也表明，目前各项改革已经进入“深水期”，改革之初“阳光普照”、“利益普惠”的时代已经结束，现在的每一次改革调整都是利益的重新分配，必然导致各利益群体的激烈交锋。在未来若干年内，由于贫富、阶层、城乡、地区等结构性差异继续严重存在，因而以此为根源的群体性事件仍然会经常发生。管理者必须摒弃“突发”的陈旧观念，以必然和动态的眼光来认识群体性事件。基于此，我们可以在公共政策制定和制度设计上进行调整。建议之一——群体性事件

并非“突发”全球风险社会绝不仅仅是一个耸人听闻的概念，现代性的系统风险必51群体性事件并非“突发”（续）既然群体性事件是必然的，那就必须形成一种学习制度。当前，群体性事件的处理主要有两种方式：一是针对“上访”等有直接利益冲突的群体性事件，通过信访接待等制度安排来进行化解，对于越级上访的群体，通常由属地负责“接访”并处理，在这方面已形成了一套相对固定的办法，但其成效甚至其存在的必要性都已受到强烈的质疑；二是针对无直接利益冲突的群体性事件，由于其发生时间、地点和方式的不确定，现在的做法是要求各级政府加强应急预案建设，争取做到未雨绸缪。不管是哪一种方法，都未形成有效的学习制度，即前一事件的处理经历并不能有效地借鉴于后一事件的处理，以至同样的或类似的群体性事件多次发生。这在很大程度上同现行的新闻报道制度与信息流通制度有关，目前绝大部分群体性事件都不允许公开见诸媒体报道，其信息都在狭小的部门、区域内以“秘密文件”的形式流通、传递，信息共享的程度很低，更谈不上经验的交流、教训的总结和相互之间的借鉴。值得庆幸的是，正式颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》删除了原稿中“新闻媒体不得擅自发布突发事件信息”的规定，意在限制“部门化”和地方保护主义，确保相关信息在最大程度上的共享。显然，这将有利于学习制度的形成。群体性事件并非“突发”（续）既然群体性事件是必然的，那就必须52建议之二——对群体性事件既非“应对”，也非“管理”，而是“治理”罗森塔尔将公共危机的管理理念从“应对”推进到“管理”，这是一大进步。相对于即时应对，管理是一种制度化行为。但这还不够，还应将管理推进到治理。联合国下属的全球治理委员会在1995年对治理作了明确的界定：治理是各种公的或私的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：①治理不是一整套规则,也不是一种活动，而是一个过程；②治理过程的基础不是控制，而是协调；③治理既涉及公共部门，也包括私人部门；④治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。这正切合解决群体性事件。群体性事件治理的主要任务不是进一步强化政府的角色和定位，而是更加强调政府与民众等多元力量的互动与沟通，因为在群体性事件中，老百姓怎么想的比政府官员怎么想的重要得多。因此，群体性事件的治理应当求得多元主体之间的平衡。这有两层涵义：一是权利的平衡，即保证政府主体之外的其他多元主体适度的政治表达与政治参与；二是义务的平衡，即强调政府责任同时，明确其他主体的义务和责任，培养其主动识别风险、消减风险，而不是被动地、撞击式地对风险做出反应。建议之二——对群体性事件既非“应对”，也非“管理”，而是“治53建议之三——群体性事件的治理

并非静态的，而是动态的这种动态治理至少由三个部分组成：（1）社会风险治理。社会风险从根本上来源于阶层、贫富、城乡、地区等结构性差异，因此消减社会风险的根本措施还在于改善治理结构。根据中国社会科学院社会学研究所“当代中国社会结构变迁研究”课题组的一项全国抽样调查数据，大约有六成（61.5%）的人选择“因权力造成的不公平”作为当前中国社会3种不公平现象之首，显然，人们对政府官员以权谋私、贪污腐败的各种寻租行为极为不满。并且，一个结构化的社会经济差异等级体系正在人们头脑中建构着，几个基本社会经济群体之间的区分界线在人们的意识中日益明显。从“池州事件”和“万州事件”来看，无直接利益诉求的围观者对自己所属的群体和阶层有着明确的判断和归属感，迅速由松散个体组成的“类”变成了站在同一条战线的“实体”，对抗他们所认为的导致不公平的权力阶层。社会结构紧张已经成为当今中国社会冲突和社会问题的主要根源。那么如何缓解这种结构紧张，进而优化社会治理结构呢？建议之三——群体性事件的治理

并非静态的，而是动态的这种动态54（1）社会风险治理（续）首先，必须保证一个庞大的、实质的中间阶层的存在，以增加社会结构的弹性，使底层民众不至于经常与掌握国家权力的精英阶层产生直接冲突。国内最近的研究表明，在由权力授予关系和行政性进入所生成的“行政型中间阶层”、由市场交换关系和市场性进入所生成的“市场型中间阶层”、由社会资本和关系网络所生成的“社会型中间阶层”等三类新中间阶层中，由于它们之间强烈的异质性，尤其是权力授予关系对以市场交换关系为背景的成员构成了权力依附与制约关系，导致新中间阶层的内部整合和社会认同都十分困难。如何整合新中间阶层的各种力量，使之名副其实地担当起缓冲社会矛盾的重任，成为优化社会治理结构的一个关键。（1）社会风险治理（续）首先，必须保证一个庞大的、实质的中间55（1）社会风险治理（续）其次，要保持健康的社会流动机制，防止现有的社会结构固化。近些年，由于大学生失业现象的普遍化，教育作为社会流动的主要途径其功能受到了削弱，因此，社会流动渠道的多元化就成为必需的选择。一个健康的社会，应该确保大部分的职业都存在向上流动的可能，但当前的现实是，各种资格限制和专业门槛的设立（其中最主要的当属户籍制度的限制）阻挡了正常的社会流动，愈演愈烈的“部门化”倾向也不容忽视。据统计，由于各种门槛的限制，中国的私营企业和个体工商户数量相比前些年锐减，这无疑又削弱了一条社会流动的渠道。对于个体来说，向上流动的可能性可以或多或少地使其保持理性，而分层结构固化及由此带来的底层失去希望，很可能导致缺乏理性的集体行动即群体性突发事件。只有中间阶层庞大，社会流动机制健全，才可能确保上层永不松懈，中层永不满足，下层永不绝望。（1）社会风险治理（续）其次，要保持健康的社会流动机制，防止56（2）触发事件治理这至少包括两个方面：一是构建社会风险文化，使之内化于政府行政执法人员的行动，促使其在行政执法过程中更加审慎、理智，从而根绝行政执法过程中对小民利益的漠视、简单粗暴和官僚主义；二是加强制度建设，建立和完善群体性事件的应急管理制度，尽可能降低应急反应的时间成本和部门协同的成本，防止事态扩大，减轻其对社会系统的伤害。应急管理制度建设的重点并不是应急预案，而是应急演练，只有按照应急预案的设计经常进行应急演练，并实事求是地修正应急预案，才能使应急预案在关键时候发挥作用。（2）触发事件治理这至少包括两个方面：一是构建社会风险文化，57（3）公共危机治理包括两个方面：一是推进政治体制改革。公共危机造成了政府部门在高度不确定性和时间压力下的紧张状态，这应成为官僚行政机构改革的动力，尤其是当今公共危机的发展态势越来越取决于政府、媒体、企业、公民等多元力量的博弈，多元力量的政治参与和意见表达是解决当代公共危机的必经之途；二是加强政府公共关系。每次触发事件的解决并不意味着公共危机的结束，正如卡斯帕森所言，灾难事件与心理、社会、制度、文化交互作用的方式会加强或消减对风险的感知并塑造风险行为，这些行为也会反过来造成新的社会或经济后果，这些后果远远超出了对人类健康或环境的直接伤害，导致更重要的间接影响，如义务、保险成本、对制度丧失信心、污名化（sigtimation）、脱离共同体事务等。因此，通过相应的政府公关来消除这些间接影响是必不可少的。（3）公共危机治理包括两个方面：一是推进政治体制改革。公共危58建议之四——为群体性事件设置

治理优先顺序如前所述，群体性事件表现为多种形态，这就需要为其设置治理的优先顺序。在一般的风险管理中，通常按照发生频率和危害大小将风险管理工作列出以下优先顺序：高频、高危风险处于第一优先顺序，高危、低频风险处于第二优先顺序，低危、高频风险处于第三优先顺序，低频、低危风险处于第四优先顺序。虽然社会风险与风险在本质上有所不同，它并非以可计算性为基础，无法得出其发生频率，但仍然可以通过对以往现象的观察，在其他社会条件保持不变的情况下，推导其大致的发生规律。因此，如果将群体性事件已经发生的次数近似地看作发生频率，将其对政权合法性的冲击程度近似地看作其危害大小，我们也可以为群体性事件的治理设置如下优先顺序。建议之四——为群体性事件设置

治理优先顺序如前所述，群体性事59为群体性事件设置

治理优先顺序首先，人民内部矛盾是我国社会转型期所面临的主要社会风险，发生频率高，社会影响大，处于群体性事件治理的第一优先顺序；其次，由“法轮功”等境内外反动势力煽动的群体性事件发生频率相对较低，但危害不容忽视，处于群体性事件治理的第二优先顺序；再次，由于国际冲突所引发的群体性事件，发生频率相对较低，且危害较小，甚至有时反倒可以增加社会整合，有利于社会团结，处于群体性事件治理的第三优先顺序。（中央政府按2、1、3排序，地方政府按1、2、3排序）为群体性事件设置

治理优先顺序首先，人民内部矛盾是我国社会转60为群体性事件设置

治理优先顺序齐美尔区分了“作为手段的冲突”和“作为目的的冲突”，前者将冲突作为达到目的的手段，后者将冲突本身作为目的。就群体性事件而言，各类维权群体的上访等“有组织—有直接利益诉求”的群体性事件正是“作为手段的冲突”，群体性事件成为参与者达到目的的手段之一，一旦目的达到，或者任何一方做出让步，或者通过别的手段也可以达到目的，群体性事件即宣告结束；而“无组织—无直接利益冲突”的群体性事件正是“作为目的的冲突”，冲突本身就是目的，缺乏替代途径和协调空间。为群体性事件设置

治理优先顺序齐美尔区分了“作为手段的冲突”61为群体性事件设置

治理优先顺序除了事件本身的复杂性，管理主体的能力也是决定事件危害大小的重要因素，超出管理主体经验和能力范围的小事件其危害要大于在管理主体能力和经验范围内的大事件。因此，“无组织—无直接利益冲突”的群体性事件其危害要大于“有组织—有直接利益冲突”的群体性事件。从发生数量来看，虽然“有组织—有直接利益冲突”的群体性事件占据多数，但“无组织—无直接利益冲突”的群体性事件呈现明显上升趋势。因此，综合起来看，在人民内部矛盾中，“无组织—无直接利益诉求”群体性事件处于第一优先治理顺序，“无组织—有直接利益诉求”群体性事件处于第二优先治理顺序，“有组织—有直接利益诉求”群体性事件处于第三优先治理顺序。只有为群体性事件设置了优先治理顺序，才有可能根据群体性事件的不同特性，分别对待，有的放矢，全面综合地解决中国转型期的群体性事件。为群体性事件设置

治理优先顺序除了事件本身的复杂性，管理主体62基层群体事件治理“举轻若重”与“举重若轻”“对上给面子”与“对下给活路”“对上报告无保留”与“对外公开有适度”基层群体事件治理“举轻若重”与“举重若轻”63社会矛盾逐步扩大演变为群体性事件的逻辑①责任下移，基层面临“维稳悖论”。从社会矛盾的发生地看，突发事件确实多发生在基层，“基层维稳”的政策取向似乎有道理；但从引发矛盾的根源来看，“基层维稳”又是一个不可能完成的任务。因为导致当前群体性事件的基层社会矛盾，其主体不是人际矛盾，而是部分民众与上级政策、某些强势管理部门、强势企事业单位以及在位领导决策的冲突，主要包括拆迁纠纷、社会保障待遇、劳资纠纷等，这些多是由于政府决策部门在决策的过程中缺乏利益协调，政策的出台导致部分群体的利益严重受损或不同群体之间的利益失衡。这就是基层面临的“维稳悖论”：一方面，突发事件确实多发生在基层；但另一方面，引起突发事件的根源又不在基层。在“维稳”政策的压力下，责任层层下移，最终被分解到基层，要求基层把矛盾“控制在萌芽状态”。但是，“基层维稳”命题是否真的成立？是否真的可行？社会矛盾逐步扩大演变为群体性事件的逻辑①责任下移，基层面临“64②考核倒逼，化解矛盾异化为“稳控”。由于近些年利益分配一直未得到改善，社会关系持续紧张，再加上国家重大活动频繁，导致“维稳”压力不断增大。上级政府通过严格的绩效考核，如重大群体性事件“一票否决制”、信访排名等“倒逼”方式，将“维稳”压力层层分解，直到基层。但是，由于基层并不是政策的制定者，也不是拆迁等社会矛盾的制造者，无法从根本上化解矛盾。因此，基层所承担的化解矛盾的职能大部分被异化为“稳控”，只求控制，无力疏解。②考核倒逼，化解矛盾异化为“稳控”。由于近些年利益分配一直未65③信访不信法，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。由于当前基层社会矛盾的主体是民众与部分政府部门之间的利益冲突，因此，虽然存在着司法、调解等解决基层社会矛盾的渠道，但由于司法的门槛高，调解更侧重于邻里或人际矛盾，信访不可避免地成为解决基层社会矛盾的主要渠道。由于基层实际上无法在根本上化解矛盾，信访部门也只是一个协调机构，因此，依靠领导“接访”或“下访”来解决问题成为必然的选择。而这种行政化的方式通常又缺乏统一的标准，最终的结果取决于“接访”或“下访”领导所做的承诺和“上访者”讨价还价的能力，而前者又在很大程度上取决于该领导的分管业务所拥有的组织资源，以及感受到的“维稳”压力。这必然导致“上访者”会通过反复上访、集体上访、越级上访、进京上访等方式来解决问题，使“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”成为基层“维稳”的主要逻辑。③信访不信法，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。由于当66综合来看，“针对政府的矛盾”的生成与演化并不是“上访”者单方面的作用，而是“上访者”与基层政府共同在规则的制约下，将基层社会矛盾推进到“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的“搏傻”怪圈。所谓的“基层维稳”不过是“基层稳控”，在“针对政府的社会矛盾”的化解上，基层社会矛盾化解已经是“体制性麻木”。综合来看，“针对政府的矛盾”的生成与演化并不是“上访”者单方67维权型向泄愤型的转化“有组织—有直接利益诉求”（维权型）群体性事件可以向“无组织—无直接利益诉求”（泄愤型）群体性事件转化，有两种转化机制：——微观转化机制——宏观转化机制维权型向泄愤型的转化“有组织—有直接利益诉求”（维权型）群体68微观转化机制机制一：围观群众在“贵州瓮安事件”和“湖北石首事件”的演化过程中，有两个关键节点：一是由一般刑事案件向“有组织—有直接利益诉求”群体性事件的演化；二是由“有组织—有直接利益诉求”群体性事件向“无组织—无直接利益诉求”群体性骚乱的演化。从原因上看，推动前者演化的主要因素源于公安部门的处置策略；而推动后者演化的则是所谓“围观群众”。由于“围观群众”的加入，事件的性质发生了变化，由原先当事者具体的利益诉求变成了围观参与者的泄愤。微观转化机制机制一：围观群众69由于缺乏相关的资料，很难精确计算“围观群众”的职业与身份。可以推论的是，真正参与打、砸、抢、烧等暴力行为的必定多为无固定职业者。试想，当一群人可以迅速地在街上出现，又能迅速地消失，必然会滋生无责任的行为。如果有固定职业，“围观群众”必定会考虑行为的后果，从而约束自己的行为。同时，无职业者也多对生活境遇不满，一旦这种不满被激发出来，很容易演变为极端行为。由于缺乏相关的资料，很难精确计算“围观群众”的职业与身份。可70机制二：乌合之众大规模群体性事件中，动辄上万人，容易产生“一呼百应”的“广场效应”，参与者的情绪相互感染，产生“集体无意识”。就此而言，“有组织—有直接利益诉求”群体性事件的参与者通常最多为数百人，但“无组织—无直接利益诉求”群体性事件的参与者则动辄多达万人。这种规模上的差别不仅是量的差别，也会导致质的变异。在这一过程中，传闻扮演了重要角色。现有的研究多认为，谣言是导致群体失控的主要催化剂，因此要及时公布真相，消除谣言。但勒庞指出，不仅是谣言，“群体会永远听命于一切暗示，表现出对理性的影响无动于衷的生物所特有的激情，它们失去了一切批判能力，除了极端轻信外再无别的可能。在群体中间，不可能的事不可能存在，要想对那种编造和传播子虚乌有的神话和故事的能力有所理解，必须牢牢记住这一点。”因此可以这么认为，群体总是容易轻信暗示。在现实中，谣言可以控制，但并非所有的传闻都是谣言。机制二：乌合之众大规模群体性事件中，动辄上万人，容易产生“一71机制三：矛盾化解机制如果有成熟的矛盾化解机制，“有组织—有直接利益诉求”群体性事件就会被及时化解，不至于向“无组织—无直接利益诉求”的群体性事件转化。在“贵州瓮安事件”中，在长达4小时的时间里，“迟迟没有一个领导站出来”，“等不来领导说话的请愿人群”才开始由县公安局转向县政府。在“湖北石首事件”中，当地政府不是积极解决群众的利益诉求，而是忙于“抢尸”，致使矛盾激化、冲突升级。机制三：矛盾化解机制如果有成熟的矛盾化解机制，“有组织—有直72宏观转化机制机制一：社会不满社会不满是社会矛盾的初步表现。这一不满有两种发生机制：（1）变革社会中的“相对剥夺感”（2）贫富差距宏观转化机制机制一：社会不满73机制二：阶层分化我国已形成“特殊利益集团”“普通获益者集团”“利益相对受损集团”“社会底层集团”等四大利益群体。目前社会阶层已出现了固化的迹象，“农二代”“新生代农民工”“官二代”“富二代”等新语汇的出现和流行，说明阶层固化已经渗透进社会的文化意识中。对我国当前的社会冲突意识进行的调查显示，主观的阶层认同是比客观的阶层隶属更为重要的考察社会阶级阶层冲突意识的指标。对各阶层成员社会不公平感的比较分析则进一步揭示，社会经济状况较差的社会阶层更可能认为收入差距是不合理的，对收入差距的容忍程度也更低。在这种情况下，一旦发生社会矛盾乃至个别人之间的矛盾冲突，周边的人们很容易迅速地分化、站队，形成群体与群体之间的冲突。机制二：阶层分化我国已形成“特殊利益集团”“普通获益者集团”74机制三：接点应力由于政治体系各部分的应力不平衡，社会矛盾及其集中反映的群体性事件很容易在“政治应力”最脆弱的“接点”部位发生。例如县政是中央领导与地方治理的“接点”，也是“政治应力”最为薄弱的部分。历史上“王权止于县政”，通常由半官半民的“吏”和“乡绅”作为“政治缓冲地带”。由于当下中国农民缺乏乡村基层政权和基层组织网络的庇护，县级地方政权的权威象征更加凸显，其权力指向更加直接面对民众；同时其政治责任心更突出，也会将矛盾直接聚焦于县政。另一方面，县政还是权力运作与监督的“接点”，是国家权力监督体系中的“末梢”。由于县政权力缺乏必要的监督，很容易失控，从而引发县级官员与民争利，以权谋私，随意执法，甚至违法枉法，引发、积聚和激化社会矛盾，如遇特殊事件，则很容易引发群体性事件。机制三：接点应力由于政治体系各部分的应力不平衡，社会矛盾及其75县域社会还是城市与乡村的“接点”。大量曾在大城市务工的人员，由于大城市生活成本太高，加上近些年来国际金融危机的影响和国内城市经济结构的调整升级，只好返回原籍生活，但他们中相当一部分人已不再从事农业生产，从而进入当地的县城；相当一部分因城市化进程而失去土地的农民已“无地可种”，也只能在县城谋生。然而，这些地方的非农产业却很不发达，根本无法吸纳进入县城生活的大量人口。导致这部分人口脱离了原有的乡土社会的规范，又没有进入城市体制的网络之中，形成一个没有稳定的职业、甚至没有稳定的居所而游移不定的“游民群体”。游民群体是最不稳定的群体。他们实现了进城的梦想，却没有获得梦想的城市生活；他们满足于进城，却不满足于进城后的生活；他们成了“新市民”，却没有形成一个有稳定感的市民社会，由此产生出各种不满情绪。县域社会还是城市与乡村的“接点”。大量曾在大城市务工的人员，76许多大规模的群体性事件均发生在县域范围之内，这绝非偶然，“接点应力”的因素不可忽视。因为，如上所述，在一个庞大的政治体系中，政治是非均衡的；在一个庞大的城乡体系中，城乡之间也是非均衡的。政治体系中接点部位在“县政”，城乡体系中接点部位在“县域”，二者重合所产生的巨大“应力”与社会矛盾之间具有“选择性亲和”关系。上海交通大学研究者发布的《2010中国危机管理年度报告》也显示，2010年的公共危机事件中有74%发生在县（市）。许多大规模的群体性事件均发生在县域范围之内，这绝非偶然，“接77机制四：游民政治改革开放以后，我国人口的迁移与流动进入了最为活跃的时期，2008年全国的流动人口超2亿，未来还将形成5亿城市人口、5亿农村人口、5亿流动人口“三分天下”的人口格局。从构成上看，中国当前的游民主要由以下两部分人构成：一是“种田无地、就业无岗、社保无份”的“三无游民”。二是“新生代农民工”，多分布在城乡结合部或“城中村”，没有稳定的工作甚至没有工作，不种地、不返乡，缺乏来自政府与社会的有效管理与服务，容易形成团伙化倾向，对社会稳定构成威胁。机制四：游民政治改革开放以后，我国人口的迁移与流动进入了最为78机制五：制度结构在中国，社会矛盾或者社会冲突，与社会稳定是“一体两面”，而衡量社会是否稳定的标准是执政者的政治统治权力是否受到威胁。这是一种与威权体制密切相关的“刚性稳定”，以社会绝对安定为管制目标，把一切的抗议行为如游行、示威、罢工、罢市、罢运等都视为无序和混乱，都要采取一切手段予以压制或打击。在“刚性稳定”的状况下，社会管治的方式总是简单化的和绝对化的，非此即彼，非黑即白，没有灰色的中间地带和讨价还价的余地，经常把一切民众利益的表达方式当成是对社会管治秩序的破坏。机制五：制度结构在中国，社会矛盾或者社会冲突，与社会稳定是“79另一方面，在一个封闭的制度结构中，政治领导人和政府行政官员通常产生于一个相对封闭而不是开放的选举体系中，利益表达和协商机制相对比较闭塞，如代议机构的功能没有得到较好发挥，民间团体和自治组织缺乏体制内沟通的制度化渠道，新闻媒体等沟通渠道的功能有限或受到政府一定程度的限制。此外，在从建国初期到上世纪80年代之前的“国家—社会”关系中，国家通过对单位的全面控制来实现对公民的控制，“单位制”解体后，公民还原为“原子化”的个人，直接面对“国家”，各种利益诉求不再指向“单位”，而是指向“国家”。这也通常被理解为“市民社会的缺失”，导致一些原本由市民社会可以自行解决的矛盾也交由国家来处理。另一方面，在一个封闭的制度结构中，政治领导人和政府行政官员通80近些年来，在“刚性稳定观”的约束下，这种情况不仅没有得到改善，反而进一步加剧，“进京上访”“越级上访”等均被地方政府及其官员视为“非法”的行为，中央所允许乃至倡导的“接访”“下访”，在许多地方已经异化为层层“截访”“吓访”，许多“有组织-有直接利益诉求”的群体性事件没有得到及时化解。久而久之，被压制的明确的利益诉求就会转化为对压制体制的仇恨与愤怒。事实上，现在有相当数量“上访”者的诉求已经不再是他们原来所反映的问题，而是针对其在“上访”过程中所受到的非法的或不公正的待遇，这就为“有组织-有直接利益诉求”群体性事件向“无组织-无直接利益诉求”群体性事件的转化提供了极大的可能。近些年来，在“刚性稳定观”的约束下，这种情况不仅没有得到改善81机制六：权利意识“有组织—有直接利益诉求”群体性事件多由政策问题引发，而“无组织—无直接利益诉求”群体性事件则多由行政执法问题引发。这二者的区别在于：由政策引发的问题通常具有一定的缓冲空间，因为政策是抽象的，参与者寄希望于政策的调整或变通，参与者的行动通常比较克制，留有余地；由行政执法引发的问题则是具体的，容易对参与者形成视觉或心理上的直接冲击，参与者容易行动失控。这二者之间的联系在于：一旦由对单一政策的不满蔓延到对政策的全面质疑，量变产生质变，也容易引发对行政执法的不满。机制六：权利意识“有组织—有直接利益诉求”群体性事件多由政策82正确理解“和谐”和谐的理念无疑是正确的，但这并不意味着不能有问题，更不表示要掩盖问题。和谐不是表面的一团和气，而是深层次的稳定运转；和谐也不是静态的保持现状，而是动态的有序流动。可是，一些地方政府和部门对“和谐”做简单理解，出了问题不是积极解决，而是一味压制，甚至频繁地直接诉诸警力，加剧了风险的积累；或是无视问题的存在，漠视民众的利益，对群众来信来访敷衍塞责，甚至视为洪水猛兽进行围追堵截，层层“踢皮球”，错过了治理风险的最好时机；甚至在突发事件爆发后，仍然试图封锁消息，这就更不利于风险的释放。因此，在群体性事件的治理中，“和谐”更意味着主动治理风险，缓和贫富差距，建设中间阶层，优化社会结构。正确理解“和谐”和谐的理念无疑是正确的，但这并不意味着不能有83三方关系图（以劳资关系为例）政府企业员工员工老板高管政府员工老板高管政府三方关系图（以劳资关系为例）政府企业员工员工老板高管政府员工84上述关系造成处理纠纷的

“两段式”第一段：“胳膊往里拐”——因为管办不分第二段：“挥泪斩马谡”——因为需要“尽快控制局势，确保社会稳定”影响因素：管理者的力量与被管理者的力量上述关系造成处理纠纷的

“两段式”第一段：“胳膊往里拐”85社会矛盾的出口体制内出口——信访体制外出口——群体性事件关系：此消彼长[2003年转折点]社会矛盾的出口体制内出口86信访考核指标应提升下列指标：1、信访总量/群体事件总量2、来信量/来访量3、信访结案量/信访总量4、首次信访量/重复信访量5、个人上访量/群体上访量信访考核指标应提升下列指标：87椭圆形信访组织结构中央级信访机构：不直接受理个案，主要解决政策问题省市级信访机构：强化，定位于解决问题县（区）乡镇（街道）级信访机构：弱化乃至取消椭圆形信访组织结构中央级信访机构：不直接受理个案，主要解决政88接访与下访党政部门领导“接访”人大代表“下访”接访与下访党政部门领导“接访”89个人见解各取所需谢谢大家个人见解90演讲完毕，谢谢观看！演讲完毕，谢谢观看！91转型期社会稳定风险

分析与评估转型期社会稳定风险

分析与评估92提纲一、“一案三制”的应急体系二、风险灾害危机“连续统”三、全灾种全过程应对体系四、转型期社会风险分析五、群体性事件与新时期群众工作提纲一、“一案三制”的应急体系93前言2003年国务院成立应急办2004年党中央要求提高5种执政能力（含应急能力）2005年国务院提出的应急管理“一案三制”2005年国务院《总体应急预案》中关于公共突发事件的类型四分——自然灾害[回良玉]——事故灾难[张德江]——公共卫生事件[李克强]——社会安全事件[周永康]经济安全事件？[王岐山]2007年国家《突发事件应对法》前言2003年国务院成立应急办94应急管理体制（横向组织与责权）统一领导，综合协调，分类管理，分级负责，条块结合，属地为主统一领导，综合协调：如何实施？党的作用（网监）？分类管理：自然灾害（防减救）；事故灾难（监管）；公共卫生事件（隔离、监管）；社会安全事件（？）[跨界怎么办？]分级负责：1级（国务院）；2级（省政府）；3级（市政府）；4级（县政府）[跨域怎么办？]组织形式：综合性、专项性、各地区、各部门应急组织机构各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式；横向机构与纵向机构、政府部门与社会组织间的复杂关系；领导指挥机构、专项应急指挥机构、日常办事机构、工作机构、地方机构与专家组织间的关系；非常态管理与常态管理的关系应急管理体制（横向组织与责权）统一领导，综合协调，分类管理，95应急管理机制（纵向过程与动力）过程：预防与准备[整备]；预警与监测；处置与救援；善后与恢复内容：统一领导与总体协调；中枢应急决策与信息传递；分类管理与分级响应；平战结合的应急保障；全面防灾减灾动力：这是难点应急管理机制（纵向过程与动力）过程：预防与准备[整备]；预警96应急管理法制（规则与边界）——《突发事件应对法》与“紧急状态法”——国家应急职权与公民应急权利义务的关系——《突发事件应对法》颁布后重点转向应急法律实践应急管理法制（规则与边界）——《突发事件应对法》与“紧急状态97应急预案应急预案体系：总体应急预案+专项应急预案+部门应急预案——突发公共事件的首要特征：1、公共性，2、突发性——突发公共事件应对的核心：协作——应急协作的本质：协作的时间约束强——应急预案启动的条件：预警，又取决于危险源明确——应急行动如何规定？1、增强应急指挥者的能动性，2、增强应急行动者配置资源的能力结论：1、以专项预案统辖部门预案2、危险源识别+合作编制+资源基础应急预案应急预案体系：98提纲一、“一案三制”的应急体系二、风险灾害危机“连续统”三、全灾种全过程应对体系四、转型期社会风险分析五、群体性事件与新时期群众工作提纲一、“一案三制”的应急体系99我们的整合分析框架本质相同：不确定性、损失等学科归属：——风险：经济学话语，目的是揭示问题、为了反思，抽象的，强调的是预测，实践性弱，较为悲观——危机：管理学话语，目的是解决问题、为了控制，具象的，强调的是决策，实践性强，较为乐观因果联系：风险在前，是原因；危机在后，是结果我们的整合分析框架本质相同：不确定性、损失等100不同的程度：问题→风险→危机不同的层次：个人（家庭）→组织（企业）→社会程度与层次的综合：社会层次上的不同程度：社会（公共）问题→社会风险→公共危机不同的程度：101“问题”、“风险”、“危机”之间既有区别，也有联系，它们之间存在着一种内在的递进关系。偏离了正常状态并为当事者带来损失或伤害的情境即为“问题”；问题积累到了一定的程度就形成了某种“风险”，即潜在的危及当事者生存的可能；而一旦这种可能性变成为现实，即出现了“危机”。因此，“问题”、“风险”和“危机”之间是一个“连续统”。“问题”、“风险”、“危机”都有个人层面和社会层面之分，发生在社会层面的问题即为“社会问题”或曰“公共问题”，发生在社会层面的风险即为“社会风险”，而发生在社会层面的危机即为“公共危机”。“问题”、“风险”、“危机”之间既有区别，也有联系，它们之间102“社会（公共）问题”、“社会风险”、“公共危机”之间也就存在着一种递进的因果关系：“社会（公共）问题”的叠加形成“社会风险”，“社会风险”的发展必然会演变成“公共危机”。换言之，“社会（公共）问题”是前期形态，“社会风险”是中期征兆，“公共危机”则是后期表现，“社会（公共）问题”、“社会风险”和“公共危机”之间也是一个“连续统”。“社会（公共）问题”、“社会风险”、“公共危机”之间也就存在103社会问题是因，社会风险是果社会风险是因，公共危机是果社会问题是现状，社会风险是社会问题发展下去造成危害的可能性（概率）社会风险是公共危机的潜在状态，公共危机是社会风险发展的必然表现了解了公共危机的因——社会风险，当公共危机出现时，就不至于感到是“突发”、要“应急”[邓：社会风险的标志是改革带来的社会问题太多]社会问题是因，社会风险是果104如果说提出“社会（公共）问题”、“社会风险”、“公共危机”等概念是为了侧重于对研究对象的关注的话，那么“社会保障”、“社会预警”、“应急管理”则是着重于探讨如何应对与管理它们的手段。甚至可以这么认为，“社会保障”是应对与管理“社会（公共）问题”的主要手段，“社会预警”是应对与管理“社会风险”的主要手段，“应急管理”是应对与管理“公共危机”的主要手段。因此，从“社会（公共）问题”到“社会保障”，从“社会风险”到“社会预警”，从“公共危机”到“应急管理”，也都是一种必然的逻辑演绎。如果说提出“社会（公共）问题”、“社会风险”、“公共危机”等105应对与管理“社会（公共）问题”的主要方法和手段则比较复杂，它针对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发公共事件孕育演化的过程而有不同的表现。在自然灾害和公共卫生突发事件“因果链”的最前端，人们应当高度重视社会“脆弱性分析”，加强设施保障和物资保障，防患于未然；在事故灾难“因果链”的最前端，人们应当高度重视“隐患排查”，加强技术保障和制度保障，力求将事故消灭于萌芽状态；在社会安全领域突发事件“因果链”的最前端，人们应当高度重视“社情民意”调查和群众信访接处，加强社会保障，促进社会和谐。应对与管理“社会（公共）问题”的主要方法和手段则比较复杂，它106我们的整合分析框架危机或风险研究首先需要整合危机管理和风险社会这两大理论。据此，我们提出了一个可能的整合分析框架，即由社会风险到公共危机。前者基于风险理论，后者基于危机研究，前者是因，后者是果，二者之间具有实践性因果关系，是一个动态的“连续统”（continuity）。在这个分析框架中，危机现象的过程性得以体现，公共危机是一个从社会风险到公共危机的动态过程，同时也不排除公共危机在某一时刻表现为具体的事件，因为在这一动态的过程中，由社会风险向公共危机的过渡点就是事件触发点。总之，社会风险与公共危机之间存在着隐性的因果关系，突发事件将这种隐性的因果关系显性化！我们的整合分析框架危机或风险研究首先需要整合危机管理和风险社107我们的整合分析框架在所有突发事件中，群体性事件的社会风险积累最深，因此其造成危机的严重程度也最高。目前，群体性事件已被纳入政府综合化的应急管理体系之中，通过应急预案“横向到边”、“纵向到底”、“下基层”、“进社区”来强化基层政府的应急管理。这是当前所必须采取、也是不得不采取的措施，但并不是最有效的措施。应急管理只能控制事态，却不能解决问题。我们的整合分析框架在所有突发事件中，群体性事件的社会风险积累108风险、突发事件（灾害）与危机间的关系风险、突发事件（灾害）与危机间的关系109几乎所有的突发事件都可以在揭示上述因果关系的分析框架中得到解释。例如，地震、极端天气等自然灾害通常被认为是突发的，似乎与风险无关；但事实上，越来越多的证据表明，它们与人类的活动密不可分，其社会属性越来越明显，导致自然灾害的人为风险逐步占据了主导地位。至于几乎全由人为因素引起的事故灾难和群体性事件，则明显源于社会目标单一、社会结构失衡、社会关系失调、社会冲突增生的社会风险及其不断的积累。当然，某些特定的突发事件之所以在现在看来是“突发的”，其原因可能是受制于人类现有的认识水平。风险与危机之间的因果关系常常是隐性的，只有专门的研究者才知道（受人类认识能力限制，有些隐性因果关系甚至无人知晓），而百姓不知道，领导不愿其被揭示出来。例如：舟曲泥石流；辽宁海城地震；地震前兆：畜牲乱动、领导辟谣、专家讲话。几乎所有的突发事件都可以在揭示上述因果关系的分析框架中得到解110灾害（突发事件）≠危机案例：海地地震与智利地震中国南方雪灾与汶川地震关键：灾害的社会后果灾害（突发事件）≠危机案例：111提纲一、“一案三制”的应急体系二、风险灾害危机“连续统”三、全灾种全过程应对体系四、转型期社会风险分析五、群体性事件与新时期群众工作提纲一、“一案三制”的应急体系112转型期社会稳定风险分析与评估概述课件113应急管理的现状领导重视，能力增强，绩效提升原因：五种执政能力之一应急预案建设突发事件应对法行政（官员）问责制应急管理的现状领导重视，能力增强，绩效提升114应急管理的功能只能控制事态，不能解决问题结论：进一步提升应急管理的能力和水平应急管理的功能只能控制事态，不能解决问题115加强危机管理正像灾害不等于危机，灾害（应急）管理也不等于危机管理案例：上海“11.15”（2011）火灾处理[应急管理]香港1995年火灾处理[危机管理]太湖“蓝藻事件”（2007）处理[危机管理]危机管理的功能：解决问题、化解矛盾、堵塞漏洞、确保不致再度发生加强危机管理正像灾害不等于危机，灾害（应急）管理也不等于危机116突破风险管理这是从源头上抓起的根本治理之道试点：遂宁、深圳、上海，2008年奥运会广州未试点“十二五”要求普遍实行社会稳定风险评估——重大政策决策——重大建设项目突破风险管理这是从源头上抓起的根本治理之道117社会稳定风险评估要解决的问题范围：最直接、最关心、最现实（？）地位：“略占地位”还是“战略地位”？主体：自己评自己还是另请第三方？方法：企业的？外国的？自创？问责：评估与决策的权责划分是前提社会稳定风险评估要解决的问题范围：最直接、最关心、最现实（？118全灾种全过程应对的路径/步骤选择1、以应急管理为切入口，进一步完善应急管理体系，并向危机管理、风险管理延伸；——针对自然灾害、公共卫生事件/近期2、从应急管理推进到危机治理，推动政策的调整与制度的变革，并向风险管理延伸；——针对事故灾难/中期3、从公共危机治理推进到社会风险治理，优化社会结构，从根本上降低不确定性。——针对社会安全事件/远期全灾种全过程应对的路径/步骤选择1、以应急管理为切入口，进一119客观存在还是主观建构？无论是社会风险研究，还是公共危机研究，都存在着客体性和主体性两种视角。客体性视角将社会风险视作一种客观实在，试图回答的基本问题是社会风险“存在”还是“不存在”；主体性视角则强调社会风险是一种社会建构，试图回答的基本问题是人们会“认为”哪些社会事实是社会风险或者哪些社会风险构成重大威胁。其实，社会风险既是客体性的，又是主体性的，它们散落在从现实主义到建构主义的整个“光谱”上。社会风险在本质上具有客体性，一旦嵌入社会结构之中就有了主体性。客观存在还是主观建构？无论是社会风险研究，还是公共危机研究，120几个基本结论（1）群体性突发事件并非只是事件，更是一个过程，是一个从社会风险到公共危机逐步演化的动态过程。社会风险具有累积性、动态性与非线性，管理的重点是控制社会风险的扩大；（2）群体性突发事件并非只是孤立的事件，而是互动的系统，是全球范围内各种现代性要素的相互作用。对发展中国家而言，这可能表现得更为复杂，既有现代性获得过程[即现代化过程]中的利益冲突，又有现代性本身所制造的各种风险与危机；（3）群体性突发事件所牵涉的主体并非只是政府一家，还有更多的利益相关者（stakeholders）牵涉其中，全球范围内的企业、媒体、公众都是决定局势的基本力量；（4）在认识和管理群体性突发事件时，主体性视角比客体性视角更为重要，换言之，群体性事件各方的主观感知，尤其是直接冲突双方的主观感知，比事件本身所表现出来的特征更为重要。几个基本结论（1）群体性突发事件并非只是事件，更是一个过程，121“重庆最牛钉子户事件”、“福安事件”所代表的“无组织—有直接利益诉求”的群体性事件，“池州事件”和“万州事件”所代表的“无组织—无直接利益诉求”的群体性事件，乍一看来，二者似乎很不相同，前者有一个孕育、演化的过程，后者则表现为偶发；但从公共危机整合管理的视角来看，它们都只是从社会风险到公共危机这一动态演进路径中的触发事件，其背后隐藏的社会风险是贫富、阶层、城乡、地区等结构性差距。这些社会风险既可以累积，也可以消减，一旦遇上触发事件，便演变为公共危机。长期从事农村研究的于建嵘也认为，近年来农村群体性突发事件上升，其背后的原因实际上是农民负担过重、贫富不均、城乡差距和农村基层政权的软化。因此，我们在剖析上述案例的基础上，尝试建立一个更为一般性的模型，来刻画无组织群体性突发事件的动态本质。由风险到危机的动态模型“重庆最牛钉子户事件”、“福安事件”所代表的“无组织—有直接122动态模型（续）在这个一般性动态模型中，群体性突发事件只是社会风险动态演进到公共危机这一