实施“单独两孩”的政策解读,人口学论文

实施“单独两孩〞的政策解读,人口学论文的十八届三中全会通过的(关于全面深化改革若干重大问题的决定〕〔下面简称(决定〕〕提出：坚持计划生育的基本国策,启动施行一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策,逐步调整完善生育政策,促进人口长期平衡发展。①在由决策层介入起草者执笔撰写的(的十八届三中全会决定学习辅导百问〕〔下面简称(学习辅导百问〕〕指出，这是我们国家进入21世纪以来生育政策的重大调整完善，是国家人口发展的重要战略决策。②这项调整措施颁布后，引起了社会的强烈反响，成为国内外舆论关注的热门之一。2020年12月30日，、印发(关于调整完善生育政策的意见〕〔下面简称(意见〕〕，明确了启动这个调整政策的总体思路、基本原则，规定了推进这项工作的详细措施，标志着这次政策调整的正式启动。笔者从改革开放以来我们国家人口决策的历史背景和经过，结合人口决策部门、人口学界对政策制定的阐释、分析，以及社会的反映，从我们国家人口长期战略角度，对这一政策的历史意义、现实意义和长远意义作一解读。一、我们国家现行生育政策的构成经过及人口发展趋势我们国家正式开场实行计划生育，是从20世纪70年代初开场的。当时的原则是晚、稀、少，即提倡晚婚晚育、生育两孩之间有间隔，数量目的是一个不少，两个正好，三个多了。经过10年的努力，我们国家人口自然增长率稳步下降，妇女总和生育率〔平均每名妇女一生所生育子女数〕从1970年的5.71降到1980年的2.24，接近国际公认的人口更替水平2.1。能够讲，当时中国的计划生育工作已经行之有效。而且人们以为，人口问题是个发展问题。那么，随着我们国家经济社会发展，生育率缓步降至更替水平下面，应当是可预测料想的事。然而，70年代末80年代初，在计划生育工作势头不错的情况下，中国却随着工作中心向经济建设的转移和改革开放的起步，下决心施行更为严厉的人口控制政策。这是新中国人口决策史上最大的一次人口政策调整。当时面临的现在状况是什么样的呢？是人口控制迫在眉睫。详细如下：人口总量从1970年的8亿增长到1980年的10亿，10年增长2亿；50年代、60年代两次人口高峰叠加正在构成第三次人口高峰。而人口发展规律表示清楚，人口高峰一旦构成，就不得不需要经过两三代人的时间才能逐步缓解。内公认的经济专家陈云当时就曾警告讲，人口是爆炸性问题，人口问题解决不好，将来不可拾掇。③由此，采取果断措施遏止住人口数量过快增长的势头，实是当务之急。1980年9月7日，五届全国人大三次会议正式公布，在今后二三十年内，普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住。④9月25日，发出(关于控制我们国家人口增长问题致全体共产、共青团员的公开信〕，提倡一对夫妇只生育一个孩子。新时期人口政策从此开场全面施行。这封公开信后来被人们看作是独生子女政策的标志性文献。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过的(中国宪法〕规定：夫妻双方有实行计划生育的义务。前面讲过，当时中国的妇女总和生育率已接近更替水平，也就是已经接近群众生育意愿极限，此时还要再大幅度地压低生育数量，当然难度极大。外界将这个政策叫作急刹车并不为过。当时，在政策可行性上确实缺乏足够的研究论证，提出的一些指标并不切合实际，如1979年曾提出2000年就到达人口零增长，而根据后来的政策施行实际和人口发展趋势，基本上公认中国人口大约会在2030年前后的某一个时间点到达最高峰，也就是零增长。政策的施行难度完全超出人们的想象，十分是在农村，一孩政策与农民的生育意愿相差太大，施行伊始便遭到强烈抵制，计划生育工作也成为当时的天下第一难。1984年，办公会议再次讨论生育政策问题，正式决定开小口，堵大口，在部分农村逐步实行允许第一胎生女孩的夫妇生育第二胎。此后的生育政策基本稳定下来，没有什么大的调整和变动。我们国家现行生育政策施行范围。详细可分为：〔1〕一孩政策：包括绝大多数城镇居民；北京、天津、上海、江苏、四川、重庆6省〔市〕的农村居民。〔2〕一孩半政策：指农村夫妇生育第一个孩子为女孩的，能够再生育一个孩子，包括河北、内蒙古等19个省〔区〕的农村居民。〔3〕二孩政策：一是各省〔区、市〕都规定，双方均为独生子女的夫妇能够生育两个孩子；二是部分地区的农村居民普遍能够生育两个孩子，包括海南、云南等5省〔区〕的农村居民；三是一方为独生子女的农民夫妇能够生育两个孩子，包括天津、辽宁等7省〔市〕的农村居民。〔4〕三孩政策：指部分地区少数民族农牧民能够生育三个孩子。包括青海、宁夏等地区的少数民族农牧民，海南、内蒙古等地前两个孩子均为女孩的少数民族农牧民，云南边境村和人口稀少的少数民族农村居民、黑龙江人口稀少的少数民族居民。〔5〕西藏自治区实行特殊的生育政策。指藏族城镇居民能够生育两个孩子，藏族及人口稀少的少数民族农牧民不限制生育数量。根据第六次全国人口普查数据推算，当前实行一孩政策、一孩半政策、二孩政策、三孩及以上政策的人口分别占全国总人口的37．5％、52．8％、5．8％和3．8％。因而，我们国家现行计划生育政策大致能够用很多人所称的一孩半来概括。我们国家人口发展趋势经历了与西方人口发展差异不同很大的经过。西方当前的低生育率和人口低增长是经历了几百年，与经济社会发展同步而自然缓慢构成的。而中国人口发展却是根据中国人口实际，发挥的强有力管控作用，运用政策气力来完成的。因而，我们能够看到中国人口发展大起大落的历程。20世纪90年代初的中国人口增长延续80年代中期以来的迅猛增长态势，第三次生育高峰汹涌而来。人口每年净增1600万人，由于开口子又一度放得过松，超生现象很是严重，生育率居高不下。而仅仅几年后的90年代中期，人口增长步子就放缓了，人口自然增长率由1990年的14.39下降到1995年的10.55，到1999年更下降到9.53，并从此基本稳定在1%下面〔这曾是20世纪60年代周恩来曾提出过的人口控制远景目的〕，全国生育水平降到更替水平下面。2000年，大陆总人口为12.66亿人。这一结果固然大大超出原定控制在12亿以内的目的，但人口增速大为减缓，平稳度过生育高峰，人口发展赶上发达国家的步伐，进入低生育水平阶段。(国家人口发展十一五和2020年规划〕曾预测，我们国家大陆人口总量2018年和2020年将分别到达13.6亿和14.5亿；高峰将出如今本世纪30年代，达15亿左右。而根据第六次全国人口普查公报，2018年末中国大陆总人口实际为13.4亿，比10年前增加7390万人。对照1990年至2000年间，我们国家人口净增1.3亿。照此发展水平，2020年应当增长不到14.5亿。(国家人口发展十二五规划〕要求，在十二五期间，我们国家人口年均自然增长率控制在7.2以内，总人口控制在13.9亿内。对照当前的人口普查数据及人口发展趋势研究数据，这是一个甚为宽松的目的。(决定〕对现行计划生育政策进行调整，华而不实的一个重要根据即在这里：能够有自信心地讲，施行单独两孩政策，不会影响我们国家最近人口数量控制目的的实现。在对我们国家人口政策延续和演变的历史背景有了基本了解后，解读这次单独两孩政策调整，能够理解得更深一些。二、施行单独两孩的政策解读(决定〕刚颁布，国家卫生和计划生育委员会〔下面简称国家卫计委〕就在网站上刊出题为(施行单独生育二胎政策具有三意义〕的文章，指出该政策的三个意义：第一,顺应群众期盼,有利于社会和谐稳定发展。第二,有利于稳定适度低生育水平,促进人口长期平衡发展。第三,有利于保持合理的劳动力数量和构造,促进经济持续健康发展。(学习辅导百问〕中的相关解释，基本内容不变，只是将第三个理由提到了第一个的位置。作为国家正式文件发布的(意见〕以一样的表述，肯定了这次调整的重要意义。因而，我们能够以为，这次本世纪以来最大的人口政策调整的主要政策根据和理由，就是群众生育意愿需要、劳动力需要和人口构造平衡需要这三条。华而不实第一个主要是现实因素，后两个主要是长期因素。第一，这次政策调整中顺应群众期盼是一个特别重要的因素。适当知足人民群众的自然生育意愿，本来也应当是国家制定计划生育政策时必须考虑的因素。20世纪80年代人口政策的施行与调整已经证明，与大多数群众生育意愿相距太远的生育政策是行不通的。在80年代初严格的一孩政策在农村刚开场施行时，农民抵触情绪非常强。面对这种情况，仅仅指责农民生育观念落后是没有用的。听取有关政策施行情况的汇报后决定，进一步研究计划生育政策，使其符合实际情况，易为广大群众接受，制订一个为广大农民接受的比拟坚定的长期的政策，使的计划生育政策和多数农民获得一致。这样，人口决策部门开场研究在一孩生育数量目的中开口子的问题，几经调研、论证、讨论、酝酿，才构成了一个长期稳定的生育政策。30多年来，我们国家实行世界上和历史上均可称为最为严格的生育控制政策，使得被严重压抑的群众自然生育意愿长期积蓄，势必寻找出口。在提倡一对夫妇只生一个孩子的(公开信〕中也讲到：到30年以后，当前十分紧张的人口增长问题就能够缓和，也就能够采取不同的人口政策了。⑤这表示清楚，当年的决策者在迫于严峻的人口增长形势，采取急刹车式的严厉人口控制措施的同时，清楚地意识到这样长时间不能知足群众正常的自然生育意愿的人口控制措施毕竟是一种超常的手段，在一代人的时间过去后，就应当考虑适时调整政策，这是当时对群众的承诺。那么，30多年过去了，如今的政策调整能够看做是对当时承诺的履行。有学者指出，单独两孩政策是多年讨论积累至今的势在必行。主张严控人口数量的社会学家李银河也以为，从单独两孩启动施行着手，释放一部分生育势能，是中国完善生育政策的表现。强调这一点，并不是什么和向群众想多生孩子的意愿妥协，而是秉持以人为本的理念采取的政策措施，反映了我们国家在调整人口构造上的努力和与时俱进。此举势必缩小国家政策与群众意愿的差距，促进家庭幸福、代际和和谐社会稳定。在(意见〕中，这被表述为调整完善生育政策，顺应了人民群众等待，有利于促进出生人口性别平衡，提升家庭发展能力，有利于将当下利益与长远利益统一起来，促进社会和谐稳定。除此之外，不得不提到的是，我们国家计划生育政策在国际上始终引人瞩目。有外媒称，这项政策是现代最具争议的社会政策之一，同时也是得到最有效执行的一项极大规模措施。一方面，世界舆论公认中国主导的人口控制经过长期艰辛的努力，获得了辉煌的成就，中国今天的发展有相当部分要归功于人口控制的成功，尤其是那些苦于人口增长过猛的发展中国家对我们国家的政策经历体验兴趣很浓。另一方面，我们国家的人口数量控制目的一孩、一孩半特别严厉，详细政策施行经过中也出现过一些失误，计划生育政策长期以来免不了成为西方人权论者攻击的对象。这次政策调整同时也是释放信号，以此为契机使人们对现行生育政策得到愈加全面的了解，改变国内外对中国计划生育政策就是只能生一个的模糊认知。因而，这次调整施行单独两孩政策，不仅得到国内群众的拥护，也得到国外舆论的积极评价，能够相当程度地减少国外人权机构和学者攻击我们的口实。第二，这次政策调整是为了促进人口长期平衡发展。这一点写进了(决定〕正文，且是最后一句指明宗旨和目的的话。在(学习辅导百问〕和(意见〕中，这被列为决策的第一个理由和根据。因而在解读政策的时候，这是特别重要、不可忽略的因素。也就是讲，决定放开单独两孩，不光是一个现实考虑，而是秉承了我们擅长从战略上考虑问题、制定政策的特点，从人口发展的中长期趋势角度来进行政策调整的。决策部门明确指出：逐步调整完善生育政策，符合人口发展规律，有利于稳定适度低生育水平，减缓人口总量在到达峰值后过快下降的势头，有利于人口长期平衡发展和中华民族长远发展。⑥这里讲的绝不是几句空话和套话。自20世纪90年代中期以来，我们国家的人口自然增长率和妇女总和生育率长期在低位彷徨，尤其是总和生育率是人口学界长期研讨和争论的话题。学界多以为，新世纪以来，我们国家妇女总和生育率已经到达比拟低的程度，当前为1.5-1.6，甚至有人以为到了1.1-1.2的超低水平。但由于对于人口统计数据的慎重态度，官方一直认可当前我们国家妇女总和生育率为1.8左右的数据。十一五、十二五人口规划所根据的也是1.8。假如生育率过低，照这样的水平测算，中国人口到达顶峰即零增长后，就会由于人口发展的惯性，转为急剧下降。这次政策调整方案出来后，决策层已经明确认同这个观点，即进入新世纪以来，全国妇女总和生育率已降到1.5-1.6，并指出，随着经济社会发展、国民收入增长、医疗卫生和社会保障制度趋于健全，十分是城镇化水平不断提高，妇女总和生育率还可能继续下降。据报道，组织开展的人口发展战略研究以为，我们国家人口总量峰值应控制在15亿左右，妇女总和生育率保持在1.8左右。多数人口学者主张总和生育率下降到1.8后不能再下行过多，一旦下降就将很难恢复。(意见〕明确指出：生育水平过高或过低，都不利于人口和经济社会协调发展。调整完善生育政策，符合人口发展规律，有利于稳定适度低生育水平，减缓人口总量在到达峰值后过快下降的势头，有利于中华民族长远发展。长期偏低的生育率，由于人口发展规律的作用，会造成在不久的将来，大约是一代人的时间里，中国的老龄化日益严重的同时，人口负增长〔死亡人口数量大于出生人口数量〕趋势过快。这当然不利于中国人口的长期平衡发展和中华民族的长远发展。(意见〕将国家的人口政策目的从长期沿袭的稳定低生育水平改变为稳定适度低生育水平，表示清楚了我们国家今后一段时间人口政策的取向。第三，这次政策调整有利于我们国家经济持续健康发展。这里牵涉到学界已争论多年的关于中国经济发展的人口红利问题。前面讲到，中国改革开放的成就里有中国成功施行计划生育政策的奉献，但同时世界也公认，中国30多年的经济高速发展，在一定程度上有赖于中国人口诸多带来的极其丰富的便宜劳动力资源。然而老龄化社会的到来，必将逐步减少我们的人口红利，而且随着逐步到达人口峰值及之后的负增长的到来，人口红利消失更快。据统计，2020年，我们国家劳动力年龄人口开场减少，比上年减少345万人；2023年以后，估计年均减少约800万人。而与此同时，2020年我国60岁及以上老年人口已占总人口的14.3%，2020年底老年人口总数将达2亿，而2025年、2035年将分别到达3亿和4亿，占总人口的比例将从当前的1／7提高到1／4。决策者以为，假如维持一个相当低的生育率，几十年后老龄化将极其严重，不仅养老负担特别沉重，而且大大影响我们国家经济社会发展活力和国际竞争力。因而，逐步调整计划生育政策，就是要有效应对和积极缓解人口构造性矛盾的长期影响，保持合理的劳动力数量和构造，延缓人口老龄化速度，促进我们国家由人口大国向人力资本强国转变，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调和可持续发展。国外舆论对此予以积极评价。(日本经济新闻〕分析以为，不能欠缺劳动力数量和素质的提升，这也是中国人口政策急转弯的最大原因。瑞士(新苏黎世报〕则以为，新生育政策与中国城市化政策相适应，整体推进社会改革，对中国来讲是一个积极的社会政策。⑦(意见〕对此有着特别充分的阐述：人口发展周期较长，在劳动力数量较丰富、人口扶养负担较轻的时期，及时调整完善生育政策，有利于改善人口构造，保持合理劳动力规模，延缓人口老龄化速度，加强经济发展活力。在劳动力问题并未明显表现、我们国家仍享受着人口红利的当下，着眼长远，出台人口调整政策，突出具体表现出了我们国家人口政策重视最近目的与中远期规划相结合的战略性特点。三、怎样积极稳妥地做好这次生育政策调整？此次调整生育政策，作为全面深化改革的一个重要内容，必须做到既积极又稳妥，容不得较大失误的出现。即：既要知足群众生育意愿，又不至于造成生育堆积和人口失控，危及多年努力才得到的计划生育工作良好局面和成效。(意见〕强调，要稳妥扎实有序调整完善生育政策，保证人口总量控制在既定规划目的之内。并详细指出，首先是要总体稳定，确保政策施行经过风险可控，确保生育水平不出现大的波动。一个保证，两个确保，具体表现出了国家出台这个政策的极端慎重的态度。第一，在这次政策调整之前，就进行了长时间反复评估和调研。这次调整，是经过了慎重的调研和科学测算后做出的决策。根据领导同志的指示，早在2008年，当时的全国计生委就启动了调整完善计划生育政策的准备工作，组织开展了深切进入的调研论证。通过十一五人口发展规划终期评估、千村生育率调查、150个县独生子女婚育状况调查、在全国范围内开展了0－9岁低龄人口基础信息核查、利用教育、公安、统计等相关部门的数据开展比对和校验等，对中国人口总量和构造、生育现在状况及人口变动趋势有了比拟客观、准确的判定和估计。同时，组织开展了一系列课题研究，组织多方案测算比拟，广泛征求发展改革委、教育部、民政部等部门的意见。经反复研究论证，逐步构成了调整完善计划生育政策的思路和方案。对此高度重视。领导同志屡次听取专题汇报，做出明确指示。2020年3月国家卫计委组建后，根据、的要求，开展了多方案人口预测和全国性生育意愿调查，协调国家统计局进一步核实人口数枯，研判人口形势，并进一步征求各相关部门和各地的意见，深化相关研究论证，反复酝酿。常务会议、政治局常委会、政治局会议先后专题讨论了调整完善生育政策工作，最终构成了调整完善生育政策的意见。在决策部门的调研和论证中，当前中国的粮食安全以及基本公共服务资源配置规划，均是以2020年总人口14.3亿人、2033年前后总人口峰值15亿左右作为基数制定的。据预测，政策调整后，最近几年出生人口会有所增加，但仅相当于2000年前后的出生人口规模。估计每年将多增加100至200万人口，而相对于当前每年1650万的出生人口，这个数字并不大。而且，当前中国正处于出生率降低、死亡率上升〔老龄化造成〕阶段，二者相抵，新增人口对出生率不会造成太大影响。到2020年总人口仍将明显低于14.3亿，峰值总人口也将大大低于15亿。所以，施行单独两孩政策，不会给粮食安全以及卫生、教育、就业等基本公共服务带来大的压力。国家统计局数据显示，2020年，我们国家人口出生率、死亡率、自然增长率分别为12.10、7.15和4.95。经太多轮测算，我们国家城乡一致施行单独两孩政策后，总和生育率会有所提高。十分是新政启动后4到5年，会出现生育堆积的释放，并在今后两三年引发一个小的生育高峰，但总和生育率最高不会超过2，之后开场回落。因而，专家们以为，此次政策调整不会引起生育率的反弹，即便有一些反弹可以以通过各省政策施行的时间差来进行适当调整，是完全可控的。新政会在一定程度上缓解我们国家的人口老龄化速度，但在今后一段时期内，仍会维持低生育水平。因而，在这里时出台调整计划生育政策，是必要的和比拟及时的，对最近的影响积极因素大于消极因素，长期来看则是对人口和经济社会发展有利的。第二，为什么现前阶段不能立即施行普遍两孩政策？早有学者出于忧虑将来人口迅速下降趋势的出现，提出如今应当立即施行普遍两孩，有人用刻不容缓来形容这样调整的紧迫性，甚至有人提出应当鼓励生育，以有利于炎黄子孙的民族延续。对于这个问题，在这次政策调整前的长期反复研讨论证中已经得出了结论。国家统计局、中国社科院、中国发展研究基金会、中国人民大学社会与人口学院等部门和研究机构分别独立开展的相关研究均表示清楚：假如现前阶段就施行普遍两孩政策，短期来看，将引起出生人口大幅波动，出现较严重的出生堆积，给各项基本公共服务带来很大的压力；长期来看，则将构成周期性出生人口波动，总人口持续增长，人口峰值推延到来，影响人口发展远景规划目的的实现，给我们国家经济社会发展带来不利影响。因而，在当下形势下，指望马上施行普遍两孩政策是不现实的。我们同样也不能指望放开两孩就能够包治百病，以为多生一些孩子，我们国家的养老、人口老龄化以及劳动力短缺等问题就会迎刃而解。还是那句话，人口问题是综合问题，需要运用综合手段统筹解决。国家还需要不断加大投入，不断探索适应我们国家经济社会发展的人口发展途径。从这个方面来看，放开单独两孩政策，能够讲是顺应时代需求、顺应社会发展的一次既积极又稳妥的探寻求索。第三，调整后的政策怎样进一步落实？综合决策，突出制度建设。自(决定〕颁布后，什么时候开场施行、怎样施行单独两孩政策就成为世人瞩目的焦点。2020年12月23日，在十二届全国人大常委会第六次会议上，常委会组成人员开场审议关于提请审议关于调整完善生育政策的决议草案的议案。12月30日，(关于调整完善生育政策的意见〕颁布。根据(意见〕的要求，各省区市将在全面评估当地人口形势、计划生育工作基础及政策施行风险的情况下，制定单独两孩政策施行方案，报主管部门备案，由省级人民代表大会或其常委会修订地方性法规或作出规定，依法组织施行。当前各地正在为启动单独两孩政策积极努力，人口计生部门正在组织开展摸底调查，以全面摸清单独夫妇及其生育子女情况的底数，做好人口形势、计划生育工作基础以及政策施行风险的评估工作，以及相关配套政策的完善。部分省份2020年一季度能够施行。(意见〕在充分阐述和高度强调单独两孩政策的重要意义的同时，在详细施行要求的部分却措辞相比照较慎重，提出，一要健全工作机制，二要完善配套政策，三要做好宣传引导，四要加强组织领导，具体表现出了一种务实细致的工作思路。在以前的多个人口政策文件中，关于政策施行往往强调把宣传教育放在首位，而(意见〕则着重强调了制度建设的重要性和政策配套的综合统筹作用，并加强人口情况的监测、调查工作。除此之外较为突出的是：强调要一如既往地继续做好重点地区十分是农村计划生育工作，做好再生育审批，倡导合理的生育间隔，旨在防止在人口密集、计划生育基础较弱的地方造成短期内生育堆积。继续两手抓，两手都要硬：一是严格控制政策外生育，一是完善计划生育家庭奖励扶助政策。这些都是中国30多年人口控制的成功经历体验，今后亦将沿袭。第四，此次调整，在中国人口决策历程中既不是第一次，也不会是最后一次。此次启动施行单独两孩政策，可谓功在现代，利在千秋。就现实来讲，这是有条件地顺应和知足了中国今天大多数群众希望拥有两个孩子的生育意愿。但这样一个政策调整，不能被解读为一个仅仅解决现实问题的孤立的决策，而是中国中长期人口发展战略中的一个链条，今后还将会继续调整和完善。(意见〕明确指出：现行生育政策是在长期实践中逐步构成的，并随着人口与经济社会发展形势变化不断完善。确实，正如前面讲过的，中国现行计划生育政策本身就是经过时间调适、不断修正、调整后构成的，并非沿袭30多年一成不变的。而在基本构成现行政策后，也根据时代变化经太多次政策完善。不断完善是一直在进行着的。从决策层的阐释来看，为了我们国家人口长期平衡发展，逐步调整完善生育政策并不会在施行单独两孩政策之后就停止，而是要继续深化完善。这是一个什么含义呢？也就是讲，在短期内，假如施行普遍两孩，风险极大。但从长期来看，为了人口平衡发展和民族发展，我们国家早晚会在将来的某个时间点施行普遍两孩的生育政策。当然，这还更多的是个远景。而详细途径，则是先从启动单独两孩着手较为稳妥可行，有利于保持生育水平总体稳定，释放一部分生育势能，为进一步调整完善生育政策，逐步实现城乡、区域、民族间生育政策的基本统一积累经历体验，创造条件。如人口学者翟振武分析以为，从中国人口长期发展来看，根据单独两孩政策，符合条件的夫妇假如生了两个孩子，孩子长大了却只能生育一个孩子，人口构造将会变成怪异的葫芦型，必定难以持续。所以，从长期人口规划来看，单独两孩政策还只是一个开场，在将来某个适宜阶段和机会启动施行两孩普遍生育，应当是计划生育政策改革远景方向。学者陆杰华则提醒讲，从单独两孩政策，到将来有可能实现的普遍两孩政策之间的路有多长，要看这第一步走得能否稳健。这也是(意见〕中关于政策施行的表述特别慎重的一个原因。其实，早在20世纪90年代中期中国人口再生产类型实现从高出生率、低死亡率、高人口增长率到低出生率、低死亡率、低人口增长率的转型起，我们国家人口工作重心就已经开场转型，并一直延续到如今。比方，90年代中期开场逐步取消生育间隔；全国绝大多数省区市陆续规定农村夫妇双独生二，至2018年有6个省区市规定农村单独生二。这被称作小步快跑式的渐进式改革，已为这次在全国启动单独两孩政策调整积累了不少经历体验。为了我们国家人口长期平衡发展，今后必定还会渐进式地一步一步进行调整和完善。四、我们国家计划生育政策能否应当坚持？人口数量问题仍然是制约我们国家经济社会发展的重大问题，同时人口构造性问题日益成为影响全面协调可持续发展的关键因素。这是决策层对当下中国人口现在状况的完好表述。这个研判，比照30多年来历届对中国人口国情的判定，既有沿袭，也有变化。所谓沿袭，就是断定对于中国经济社会发展来讲，人口数量问题仍然是一个制约因素；所谓变化，就是突出强调人口构造问题成为关键因素。最近几年来，学界关于怎样研判中国当下人口发展趋势以及随之而来的怎样进行人口政策调整的问题，争论极其剧烈，其焦点就在于对这两个因素哪一个的影响占主导地位的判定。有学者考察，几年中在学界大致构成了两派，即主张放宽的调整派和主张维持的稳定派；但也有人以为还能够细分，即一种是主张稳定甚至愈加严格；一种是主张全面放开二孩；一种是适当放开二孩。假如再细分，还有立即放开和缓步微调的区别。而缓步微调的方式也思路不一。有主张二孩晚育的，有主张回到上世纪70年代的二孩加间隔的，有主张总和生育率保持在1.8左右的。在媒体舆论的推波助澜下，掀起一波又一波的热议，令人莫衷一是。而国家决策层又是什么倾向呢？据有关资料介绍，领导的意见非常清楚，手心手背都要，数量也要，构造也要。⑧也就是讲，既不能人口数量太多，也不能人口构造失衡，人口调整思路必须在这二者之间获得平衡，决不能顾此失彼。据介绍，在这个政策调整的论证经过中，曾有四种详细方案进入视野：愈加严格地施行；继续维持现行政策；单独两孩；普遍两孩。而前两个方案首先不被纳入视野。它们确实已经与群众生育意愿相差较大。而普遍两孩，据测算风险太大。因而，采纳单独两孩较为稳妥。国家卫计委也对此作了阐释。比照此前的政策争议，能够发现，单独两孩基本上属于一种缓步微调的主张，而且是微调中最慎重的一种。不管是二孩晚育还是回到70年代，都是有条件的全面放开，能够覆盖所有育龄人群。而单独两孩，据测算，仅牵涉1500-1600万人，一年只可能多生100万－200万人左右，完全能够讲是仅仅开了一个小口子，只能讲是调整和完善人口政策的一个开启。然而，这个小口子的开启，也是经过了数年的慎重调研、测算、论证，保证稳妥可靠，才决定施行的。鉴于20世纪80年代中期人口政策仅开小口5%，就造成一定程度的人口失控的深入教训，我们国家人口决策部门对人口政策的任何微调都是非常慎重的。能够预见，将来我们国家人口政