第十三章 公债

第十三章公债财税学院郭佩霞

本章主要内容

第一节公债基础理论第二节公债的发行与偿还第三节公债市场第四节公债的使用第一节公债基础理论

一、公债的含义二、公债的产生与发展三、公债的基本功能四、公债的负担及限度一、公债的含义政府以债务人的身份向个人、企业、社会团体、金融机构以及他国政府借款取得的收入是政府的债务收入，同时也是政府的一种负债，也可称为公共债务（简称公债）。公债是政府依据信用原则获取财政收入的一种特定方式，是一种特殊的财政活动。

公债理解要点一、是各级政府借债的统称中央债＝国债地方债＝公债二、是政府特殊的收入形式

偿还性认购自愿性三、是政府信用的主要形式

四、是政府的宏观调控工具地方有发债权地方无发债权国债＝公债二、公债的产生与发展

奴隶社会偶然性、小规模封建社会规模趋于扩大近现代社会经常性、大规模、调控（一）公债在近现代的兴起（1）从支出需求看，国家对外扩张等职能引起了财政支出的过度膨胀。

（2）从发行条件看，经济增长促使闲置资本规模的扩大，给公债发行提供了大量的、稳定的资金来源。

（3）从利益分配角度看，新兴资产阶级通过认购国债而获得巨额利息，并借机得到一些特权。

（4）从经济理论和财政实践看，赤字财政理论和赤字财政政策在西方各国的流行和推广，为公债的膨胀提供了理论上的诠释和制度上的保证。（二）我国的公债发展情况1.封建社会宋孝宗淳熙年间的四川：“寻常四川钱粮未办，借贷于富家，候朝廷科至，即散还。”四川军用钱粮经常都是先借贷于当地富家，等到朝廷所征赋税到位后，方与归还。蜀帅郑损曾亲自出面向富户王珙借钱粮，并讨好地请他吃饭：“郑制置与富人王珙借钱粮，就请赴面饭。”南宋地方财政极其困难，多有亏损积欠。如新淦县每年有2万余贯的亏空，地方官无奈，只有恳求上户预借，致使“县道之柄，从此倒持。豪强之家，得以控扼，请求关节，残害细民，苟有不从，便生论诉”。清政府于光绪20年（即1894年）发行了中国历史上的第一次公债----息借商款，以应付甲午战争的军事支出需要。

公债：战争需要近现代意义的公债产生2.新中国建立后（1）50年代的公债建国-1950年“人民胜利折实公债”1954－1958年“经济建设公债”

（2）80年代----90年代中期的公债财政赤字1981年起发行国库券国家重点建设债券、财政债券、保值公债等，并向外国政府、国际金融机构、外国银行等借入大量外债。公债发行目的：弥补赤字、支持经济建设

（3）90年代末期以来的公债目的：经济建设、宏观调控（三）公债产生与发展的条件1.政府要有借债的需求。2.社会上必须有可供政府借贷的资金存在3.信用制度的产生、发生与完善。

4.公债的存在和发展还必须与商品货币经济下的社会意识观念相适应。2004年11月署名三、公债的基本功能三、公债的基本功能（一）弥补财政赤字（二）为非经常性重大支出需要筹措资金（三）执行经济调节政策（四）偿还到期债务（五）调剂季节性资金余缺原始功能公债作用争论公债作用的争论公债作用的争论反对派观点：古典经济学派（1）公债减少生产资本，妨碍工商业正当投资（2）以公债弥补财政赤字会助长为所欲为，不负责任之风（3）举债会增加将来财政困难（4）公债常以高利吸引购买者，会使富者坐享其利，使财富分配不均。古典学派公债论代表：李嘉图等价李嘉图等价：在某些条件下,政府无论用债券还是用税收筹资,其效果等价。公债是递延之税收。公债中性论以增发国债为手段的扩张性财政政策不会影响总需求赞成观点：对李嘉图等价的反驳对理性预期；经济人假设等的反驳萨缪尔森认为：

（1）公债会增加净收入；

（2）公债使经济稳定发展的因素；

（3）公债的数额不应受限制，公债的发行不但不应视作国家的债务，而且还应视为国家的资产；（4）公债有利于经济繁荣和充分就业。四、公债的负担与限度分析

（一）公债负担（二）公债限度（三）衡量指标（四）公债负担与限度分析（一）公债负担财政负担公众负担公债还本付息资金来源项目收益通胀税举借新债税收无负担货币持有者公债持有者代价转移纳税人税收偿还和以新替旧方式下的公债负担分析

1.公债用于短期公共品供给：当代纳税人负担，且具有收入再分配功能2.公债用于长期公共品供给：短期受益公共品不合理负担代价转移长期受益公共品合理（二）公债限度1.年度公债发行限度发行额与财政收支关系相关（1）私人闲置资金的约束（2）公共物品有效供应的约束2.债务累积额限度

界限：新增国民生产总值能否承受财政支出中的债务利息支出。理论2004年11月署名（二）公债限度控制债务规模实践控制年度债务规模合理安排债务收入控制和减少债务余额2004年11月署名（三）衡量指标1赤字率＝赤字额／年度GDP×100%公债负担率＝当年公债余额／年度GDP×100%居民应债率＝当年公债余额／居民储蓄余额×100%借债率＝当年公债发行额／GDP×100%应债能力2004年11月署名（三）衡量指标2偿债率＝还本付息额／财政收入×100%公债依存度＝当年公债发行额／财政支出×100%偿债能力2004年11月署名（四）我国债务负担与限度分析

年份国债余额（亿元）占GDP比重％199612004.216.9199712562.715.9199813520.716.0199915312.317.1200017909.218.1200120505.518.7200221539.617.9200326349.619.4200429577.518.5200532635.417.920063556817.6债务负担率2004年11月署名部分国家公债规模2004年11月署名2004年11月署名国债适度规模指标：警戒线1、国债负担率(警戒线是20%)2、借债率

(警戒线是3%-10%)

安全范围，但增速过快3、国债依存度(警戒线25%--30%)接近警戒线主要由中央财政负担4、偿债率

(警戒线是8%--10%)偏高：长期以新替旧偿还，发债规模受限我国18％2004年11月署名2004年11月署名2004年11月署名2004年11月署名2004年11月署名我国公债负担与限度结论：

应债能力强，偿债能力弱控制债务规模财政收入建设2004年11月署名第二节公债的发行与偿还

一、公债的种类与结构二、公债发行规模、期限与利率三、公债的发行价格四、公债的发行方式五、公债的付息支付六、公债的偿还方式2004年11月署名一、公债的种类与结构（一）内债与外债（二）货币化公债与实物公债（三）不同债务期限的公债短期(1年)中期(1－10年)长期(10年上)（四）强制公债与自由公债（五）固定利率公债与浮动利率公债（六）上市（可流通）公债与非上市（不可流通）公债。（七）特种公债与一般公债2004年11月署名二、公债发行规模、期限与利率（一）公债发行规模确定

政府经济社会目标、现有债务规模等（二）公债的期限确立（三）公债利息率的确定2004年11月署名公债的期限确立1.债务收入的用途短期公共品与长期公共品2.社会资会闲置状况3.利息率因素：债务期限短期化4.财政货币政策扩张：短期债务紧缩：长期债务结论：实行多种期限的债务结构比单一期限的债务结构对政府的公债活动更为有利。2004年11月署名公债利息率的确定1.市场利息

我国指向银行利率2.公债的期限

短期利率低长期利率高3.政府信用

信用好略低于市场利率4.政府的财政货币政策扩张：低利率紧缩：高利率5.社会闲置资金状况一般不低于或略高于同期存款利率，略低于其他证券利率2004年11月署名三、公债的发行价格

1.平价发行：发行价格＝票面额

2.折价发行：发行价格﹤票面额

压低价格比提高利率更能掩盖财政拮据

发行任务较重，鼓励认购给予额外利益

3.溢价发行：发行价格﹥票面额市场利率≈债务利率政府信用良好国债利率﹥市场利率出售时，市场利率下降2004年11月署名三、公债的发行价格三种发行价格的比较：财政角度

平价折价溢价财政收入预期低高利息负担预期高高经济稳定不影响影响影响

结论：平价发行最优2004年11月署名四、公债的发行方式

1.固定收益出售方式（承购包销法）

适用：中长期国债2.公募拍卖方式

适用：中短期债券3.连续经销方式

适用：不可转让债券4.直接销售方式

适用：特殊公债5.综合发行方式1.价格投标2.受益投标3.竞争性出价4.非竞争性出价2004年11月署名五、公债的付息支付1.到期一次支付法：适用于中期债券2.按期分次支付法：适用于长期债券3.不付息，由市场差价获利适用于短期债券2004年11月署名六、公债偿还方式1.分期逐步偿还法2.抽签轮次偿还法3.到期一次偿还法4.市场购销偿还法5.以新替旧偿还法

资金来源：1.偿债基金2.预算列支3.举借新债2004年11月署名第三节公债市场发行市场流通市场公债市场参与主体政府中介机构投资者承销商认购者投资者场内交易场外交易2004年11月署名公债发行市场我国公债发行市场始于1991年，1993年建立了一级自营商制度，1996年开始采用招标发行方式。2004年11月署名国债发行市场结构以差额招标方式向一级承销商出售可上市公债；以承销方式向承销商（如商业银行和财政部所属公债经营机构）销售不可上市公债；以定向私募方式向社会保障机构和保险公司出售定向公债。2004年11月署名国债发行市场的完善1.进一步改进公债发行方式2.完善公债一级自营商制度 3.建立和完善规范化的记账和托管系统（1）建立规范的记账系统，用计算机联网操作，实现无纸化发行与转让。（2）建立和完善全国统一的托管系统4.缩短发行期间、固定发行时间。2004年11月署名2004年11月署名公债流通市场1988年开始到1996年，形成了由上海证券交易所、深圳证券交易所、武汉公债交易中心和全国证券交易自动报价中心构成的场内交易市场，控制了整个公债交易量的90%以上。上海证券交易所国债市场日成交量在10亿元以上，是深证证券交易所的38倍左右。流动性好，风险较小。2004年11月署名公债流通市场存在的问题11.国债市场之间不连通交易所市场、柜台市场、银行间市场缺乏有效连通。（1）市场主体分割：商业银行不能进入交易所市场，非金融机构不能直接进入银行间交易债券市场。（2）交易品种分割：大多债券不能从交易所向银行间债券市场转托管。同券不同价，但投资者不能跨行套利，导致合理的市场基准利率难以形成。2004年11月署名公债流通市场存在的问题22.国债市场的流动性不足交易所国债的换手率（国债交易量/国债余额）在5次/年以下。（西方30多次/年）原因分析：交易主体单一；国债结构单一；参与者操作水平；税制不够完善等。2004年11月署名公债流通市场存在的问题33.公债持有者结构：个人为主4.市场产品过于简单，缺乏衍生产品5.公债收益率曲线不合理，存在利率风险长期公债收益率无法反映市场风险2004年11月署名国债流通市场的完善一、大力发展机构投资者；二、打通银行间和交易所市场，建立统一的公债市场；三、引入公债衍生产品，丰富公债品种；四、实行公债余额管理，优化公债期限结构2004年11月署名第四节公债的使用一、公债运用原则（一）古典经济学的公债运用原则（二）现代经济学的公债运用原则（三）现实中的公债运用原则二、我国公债投资效益的控制2004年11月署名（一）古典经济学家提出的公债运用原则第一，当政府面临一次性的、超常规的社会需求时，并且这种需求对于公共支出的需求是暂时性的，政府财政才能求助于公债手段去融资。第二，当政府为真正的生产性资本项目筹措资金时，只有在生产性资本项目是超常规的条件下，才可用公债方式来筹资。2004年11月署名（二）现代经济学的公债运用原则第一，当经济面临有效需求不足的衰退时，政府应以举债作为弥补因实施刺激需求政策而引发的财政赤字的手段。第二，公债是否偿还或偿还多少，应视整个经济形势的需要而定。健全的公债运用原则，应该是繁荣时期削减部分公债，衰退时增加公债。2004年11月署名（三）现实中的公债运用原则第一，政府债务收入不能被用于消费性支出项目而应尽可能集中在资本项目上；第二，债务收入的使用要更加讲求效益，要尽可能用于可形成实物资产和可带来一定收入的项目上，以便为偿债积累资金；第三，建立针对债务收入使用的专门预算体系和制度2004年11月署名二、公债投资效益的控制1.科学制定投资规划，严格选择公债项目2.调整公债资金布局，提高资金使用效益3.加强监督检查力度，严格公债使用管理2004年11月署名本章小结1.公债是政府依据信用原则所进行的一种特殊财政活动。公债的产生与发展所必须具备的条件是：政府有借债的需求，民间有应债的能力，同时信用制度的发展也起到了十分重要的促进作用。公债的基本功能有：为非经常性重大支出需要筹措资金；弥补财政赤字；执行经济调节政策；偿还到期债务；调剂季节性资金余缺。2004年11月署名2.在公债运用越来越广泛的情况下