公治理理论与反腐败

公共治理理论刘洁琼六、香港反腐启示——

梁锦松买车避税事件中国“三公”消费问题

中国“三公”消费数字惊人，仅公车消费一项，根据中央党校《学习时报》说2004年全国有公车400万辆，支出4000亿，占全国财政收入的13%。在中国每年花在公车上的费用保守说法3000亿元。在这3000个亿中，人们认为是公事用1/3，私事用1/3，司机用1/3。中国三公消费总额突破了9000亿元，相当于2012年全年财政收入的10%。越来越庞大的三公消费支出引发民众的不满，损害了政府的形象。中国“三公”消费现状原因如何？定位Targeting如何解决？中国“三公”消费问题

原因公共权力长期封闭运行

公共资源责任主体长期缺位

社会公众监督严重缺位

公共治理理论的兴起治理的含义公共治理理论的主要内容治理的困境国内外反腐经验目录

CONTENTS[A]兴起公共治理理论治理理论的兴起

1.治理的兴起是对市场失灵和国家失败的反思和替代70年代，主要问题是重新界定政府与市场的关系，提倡公共服务的民营化、市场化；80年代，普遍关注科层组织运行机制的有效性，提出了“重塑政府”、“重理政府”的口号；90年代后，则重新探索国家和社会公共事务的管理模式，打出了“治理”的旗帜。市场失灵市场失灵，是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的，市场机制在资源配置的某些领域运作不灵，即只靠自由市场机制达不到资源的最优配置。政府失灵政府由于对非公共物品市场的不当干预而最终导致市场价格扭曲、市场秩序紊乱，或由于对公共物品配置的非公开、非公平和非公正行为，而最终导致政府形象与信誉丧失的现象。（1）政府政策的低效率/公共决策失误（2）政府工作机构低效率/公共物品供给低效率（3）寻租与腐败（4）政府的扩张政府失灵（1）政府政策策的低效率率：1）公共利益益的模糊性性阿罗不可能能定律：随随意性；不不稳定性2）公共决策策体制及方方式的局限限性多数胜出，，中间人投投票定律3）信息的不不完全性4）政策执行行上的障碍碍上有政策，，下有对策策亚运免费公公交首日，，广州地铁铁“挤爆””政府失灵（2）公共物品品供给低效效率：1）竞争机制制的缺乏2）激励机制制的缺乏3）监督机制制的缺陷政府失灵（3）寻租与腐腐败：寻租：权力力商品化。。租金：公公共权力对对经济活动干干预或管制制所形成的的超额收益益。（4）政府的扩扩张：政府部门增增加政府部门组组成人员增增加政府部门支支出水平增增长“要在市场场与国家（（或政府））之间做出出公正的比比较是非常常困难的。。市场失灵灵理论为全全能市场理理论提供了了一种有用用的补救药药，而国家家失败或政政府失灵理理论则是全全能政府理理论的清醒醒剂。越来来越多的人人认识到，，市场失灵灵与国家失失败都是不不可避免的的事情，全全能市场与与全能政府府都是不可可能也是不不可为的选选择。”——查尔斯·沃尔夫“西方的政治治学家和管管理学家之之所以提出出治理的概概念，主张张用治理代代替统治，，是他们在在社会资源源的配置中中既看到了了市场的失失效，又看看到了国家家（政府））的失效。。”——俞可平治理的含义义公共治理理理论[B]治理的基本本含义“治理”的的基本含义义是指在一一个既定的的范围内运运用权威维维持秩序，，满足公众众的需要。。治理的目目的是在各各种不同的的制度关系系中运用权权力去引导导、控制和和规范公民民的各种活活动，以最最大限度地地增进公共共利益。从从政治学的的角度看，，治理是指指政治管理理的过程，，它包括政政治权威的的规范基础础、处理政政治事务的的方式和对对公共资源源的管理。。它特别地地关注在一一个限定的的领域内维维持社会秩秩序所需要要的政治权权威的作用用和对行政政权力的运运用。罗茨（R.Rhodes）关于治理理的六种不不同定义1作为最小国国家的管理理活动的治治理，它指指的是国家家削减公共共开支，以以最小的成成本取得最最大的效益益…4作为善治的的治理，它它指的是强强调效率、、法治、责责任的公共共服务体系系…2作为公司管管理的治理理，它指的的是指导、、控制和监监督企业运运行的组织织体制；5作为社会控控制体系的的治理，它它指的是政政府与民间间、公共部部门与私人人部门之间间的合作与与互动；…3作为新公共共管理的治治理，它指指的是将市市场的激励励机制和私私人部门的的管理手段段引入政府府的公共服服务；6作为自组织织网络的治治理，它指指的是建立立在信任与与互利基础础上的社会会协调网络络。…格里·斯托克（GerryStoker）关于治理理的五种观观点治理意味着着一系列来来自政府但但又不限于于政府的社社会公共机机构和行为为者治理意味着着在为社会会和经济问问题寻求解解决方案的的过程中存存在着界限限和责任方方面的模糊糊性。治理明确肯肯定了在涉涉及集体行行为的各个个社会公共共机构之间间存在着权权力依赖。。治理意味着着参与者最最终将形成成一个自主主的网络治理意味着着办好事情情的能力并并不仅限于于政府的权权力，不不限于政政府的发号号施令或运运用权威。。治理与统治治的区别本质性区别别治理虽然需需要权威，，但这个权权威并非一一定是政府府机关；而而统治的权权威则必定定是政府。。…主体的区别别统治的主体体一定是社社会的公共共机构，而而治理的主主体既可以以是公共机机构，也可可以是私人人机构，还还可以是公公共机构和和私人机构构的合作。。…权力向度度的区别别治理的权权力向度度是多元元的、相相互的，，统治的的权力向向度是单单一的、、自上而而下的。。…[C]主要内容容公共治理理理论治理的主主体多元元化公共治理理是由多多元的公公共管理理主体组组成的公公共行动动体系，，包括有有：政府部门门（中中央政府府、地方方政府、、其他公公共权威威）现实实中的政政府具有有复杂的的结构，，地方、、中央和和国际层层面的政政府及不不同部门门构成了了多层级级、多中中心的决决策体制制，众多多权威交交叠共存存是这一一体制的的主要特特征。……治理的主主体多元元化政府在社社会公共共网络管管理中扮演“元元治理””的角色色元治理的的含义：：就是作为为“治理理的治理理”,旨在对市市场、国国家、公公民社会会等治理理形式、、力量或或机制进进行一种种宏观安安排，重重新组合合治理机机制。它其实是是强调政政府在社社会公共共管理中中的重要要功能。。在社会公公共管理理网络中中，政府府虽不具具有最高高的绝对对权威，，但它却却承担者者建立指指导社会会组织行行为大方方向的行行为准则则的重任任。…政府在社社会公共共网络管管理中扮演“元元治理””的角色色在“元治治理”理理论中政政府应发发挥的制制度作用用社会治理理规则的的主导者者和制定定者1要促进社社会信息息透明，，使政府府和其他他社会力力量在充充分的信信息交换换中了解解彼此的的利益、、立场，，从而达达成共同同的治理理目标3做社会利利益博弈弈的“平平衡器””，避免免社会各各阶层因因利益冲冲突而损损害治理理协作。。…42与其他社社会力量量合作，，通过对对话、协协作，共共同实现现社会的的良好治理理主体间责责任界限限的模糊糊性问题的关关键在于于国家把把原先由由它独立立承担的的责任转转移给私私营部门门和第三三部门的的同时,没有将相相应的权权力等量量移交。。…主体间责责任界限限的模糊糊性主体间权权力的互互相依赖赖性和互互动性所谓权力力依赖,是指参与与公共活活动的各各个组织织,无论其为为公营还还是私营营,都不拥有有充足的的能力和和资源来来独自解解决一切切问题。。由于存存在权力力依赖关关系，治治理过程程便成为为一个互互动的过过程，于于是政府府与其他他社会组组织在这这种过程程中便建建立了各各种各样样的合作作伙伴关关系。…主体间权权力的互互相依赖赖性和互互动性自主自治治网络体体系的建建立多元化的的治理主主体之间间的权力力依赖与与合作伙伙伴关系系，表现现在运行行机制上上，最终终必然形形成一种种自主自自治的网网络。这这一网络络要求各各种治理理主体，，都要放放弃自己己的部分分权利,依靠各自自的优势势和资源源,通过对话话来增进进理解，，最终建建立一种种公共事事务的管管理联合合体。…自主自治治网络体体系的建建立[D]治理困境境与措施施公共治理理理论“国家建建构也许许比治理理更加重重要，一一个强而而有力的的国家也也许比自自组织治治理更加加重要，，尤其对对于广大大第三世世界发展展中国家家而言。。”——福山实践上，，国家在在的缺席席或软弱弱1、治理不不能代替替国家而而享有政政治强制制力，它它也不可可能代替替市场而而自发地地对大多多数资源源进行有有效的配配置2、各方面面的责任任趋于模模糊，易易于逃避避责任或或寻找替替罪羊3、既然有有了自治治网络，，政府对对社会应应负什么么责任这这一条便便难以明明确4、各方对对原定目目标是否否仍然有有效发生生争议而而未能重重新界定定目标理论上，，“多中中心”or““无中心””治理的困困境困境对治理的的改进1234综合的治治理“元治理理”…善治综合的治治理有效的治治理善治3.1大陆监察察体系主要问题题善治实际上是是国家的权权力向社社会的回回归，善治的的过程就就是一个个还政于民民的过程善治的本质善治的本质特征就在于政府与公民对社会生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者最佳状态。善治含义就是以提高社会治理总体性绩效为目标，通过官员与民众之有序互动和互赖协商，借公共部门与私人部门之合作管理和伙伴关系，达致公共利益最大化之社会管理过程。简言之，就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治善治的基基本要素素：（1）合法性性。指的是社社会秩序序和权威威被自觉觉认可和和服从的的性质和和状态。。它与法法律规范范没有直直接关系系，从法法律的角角度看是是合法的的东西，，并不必必然具有有合法性性。（2）透明性性。指的是政政治信息息的公开开性。它它指的是是政治信信息的公公开性。。每一个个公民都都有权获获得与自自己的利利益相关关的政府府政策的的信息,包括立法法活动、、政策策制定法法律条款款、政策策实施、、行政预预算、公公共开开支以及及其他有有关的政政治信息息。（3）责任性性。指的是人人们应当当对自己己的行为为负责。。在公共共管理中中,它特别地地指与某某一特定定职位或或机构相相连的职职责及相相应的义义务。善治（4）法治。。法律是是公共共政治治管理理的最最高准准则，，任何何政府府官员员和公公民都都必须须依法法行事事，在在法律律面前前人人人平等等。（5）回应应。公共管管理人人员和和管理理机构构必须须对公公民的的要求求做出出及时时和负负责的的反应应，不不得无无故拖拖延或或没有有下文文。（6）有效效性(effectiveness)。这主主要是是指管管理的的效率率。它它有两两方面面的基基本意意义,一是管管理机机构设设置合合理,管理程程序科科学,管理活活动灵灵活;二是最最大限限度地地降低低管理理成本本。善善治概概念与与无效效的或或低效效的管管理活活动格格格不不入。。（7）参与与(civicparticipation/engagement)。这里里的参参与首首先是是指公公民的的政治治参与与,参与社社会政政治生生活。。但不不仅仅仅是政政治参参与，，还包包括公公民对对其他他社会会生活活的参参与。。善治（8）稳定定(stability)。稳定定意味味着国国内的的和平平、生生活活的有有序、、居居民的的安全全、公公民民的团团结、、公公共政政策的的连贯贯等。。社会会的稳稳定对对于公公民的的基本本人权权、民民主政政治和和经济济发展展都具具有至至关重重要的的意义义。社社会政政治的的稳定定程度度也是是衡量量善治治的重重要指指标。。（9）廉洁洁(cleanness)。主要要是指指政府府官员员奉公公守法法,清明廉廉洁,不以权权谋私私,公职人人员不不以自自己的的职权权寻租租。公公职人人员的的廉洁洁直接接关系系到治治理的的状况况。（10）公正正(justice)。公正正指不不同性性别、、阶阶层、、种种族、、文文化程程度、、宗宗教和和政治治信仰仰的公公民在在政治治权利利和经经济权权利上上的平平等。。国内外外反腐腐经验验公共治治理理理论[E]香港反反腐败败情况况制度设设计方方面，，廉正正公署署制定定了““三管管齐下下”的的策略略…合作机机制上上建立立“三三方支支持””，即即充分分政府府、市市民和和舆论论的支支持开开展反反贪污污腐败败惩治治。…“两个个联合合”是是指与与祖国国内地地以及及国际际间的的广泛泛交流流合作作…模式介介绍香港廉廉政公公署香港特