我国行政体制改革的发展方向

我国行政体制改革的发展方向摘自《发展和改革蓝皮书》在中国市场化改革和市场经济体制的建立过程中，政府扮演了重要角色，发挥了很大作用，目前的政府管理，无论从组织架构、管理方式、运行机制等，与计划体制下相比，都发生了历史性的变化。在充分肯定政府作用的同时，也应该看到如果政府依然强势不改，继续扮演经济建设型政府的角色，忽视或者淡化政府的社会管理和公共服务职能，甚至继续把大量的公共财政资金投资于竞争性领域，继续强化政府的行政审批色彩，其结果，不仅会导致市场作用和行政权之间的扭曲，引发政府行为的紊乱，助长权力行使的非理性，而且还有可能引发民众对政府的不信任，使政府的公信力大大下降。因此迫切需要我们加大以政府自身改革为中心的行政管理体制改革的力度，进而推动政府转型。中共十七大，是对中国改革开放30年成绩的总结，也为包括行政体制改革内在的各项事业在未来的发展指明了方向。笔者认为，从十七大报告中透视出来的未来中国行政体制改革的法制趋势体现在以下五个方面：一、改革的理念与目标中共十五大提出“精简、统一、效能的原则”，中共十六大提出“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求”，而在中共十七大报告中，“精简、统一、效能”这6个字并没有出现，反映出随着形势的发展，我国行政管理体制改革在目标和理念上的一些改变。在改革的初期，当时主要面临的问题是计划经济体制下遗留下来的机构臃肿、人浮于事等问题，精简机构和人员成为当务之急。而随着我国几次比较大的机构调整、干部人事制度改革和事业单位改革的深入，人员的“精简”已不再是主要问题，目前的当务之急是如何做好现有部门、机构之间权力关系的理顺，“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”。这体现出一种理念上的变化，从注重机构、人员数量的比较表层的改革转向注重提高现有人员工作效率，协调部门之间权力等深层次的内容。关于改革的目标。中共十五大提出“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”；中共十六大报告提出“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”；中共十七大提出“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。相比于中共十六大，中共十七大的报告中进一步强调了“决策、执行、监督”这三者之间的关系，并细化了对这三者的要求。中共十七大报告还指出“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案”，这反映出政府高层越来越将行政体制改革视作为一项系统工程来对待。二、对新时期政府的角色要求与职能定位笔者认为，中共十七大报告中对于今后政府的角色有了认真的思考和明确的定位：“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务”，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。从这些表述中，我们可以总结出两点：一是要建立一个“责任政府”，其标志是有“健全”的“政府职责体系”。政府管理着社会公共事务，政府管理不以盈利为目的，但是绝不意味着政府在花钱的时候，不对纳税人的钱负责任。我们需要的是一个对自己的行为高度负责的政府，一个职权与责任相协调的政府。二是要从以往管制、管理转向服务的新观念，建立“服务型政府”。政府最终是要为纳税人服务的，纳税人不交钱，政府一天也存在不了。所以我们提出要树立着以公众、老百姓为中心的新的政府管理理念。在这个过程中，要善于利用包括信息化在内的各种先进手段。行政体制改革还要求处理好政府同社会、企业的关系，这从本质上看也是一个政府职能如何定位的问题。政府职能定位总体是解决公共问题，具体包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面所有非公共问题不是政府长项，要让位给市场，让位给社会。因此我们现在要转变政府职能，推进政府治理创新，就应该按照这样一种政府职能定位，推动政府职能的转变。在中共十七大报告中，关于“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预”以及“加快推进事业单位分类改革”的论述，正是反映了这一理念，表明政府今后要朝着加强公共管理、公共服务的目标迈进，而不是过多的干预企业，也不是过多地干预市场。我们在促进政府职能转变中，主要应该解决五个问题。第一，要加快审批制度改革的步伐，减少政府对市场、对社会过多的干预。第二，要反对和打破地方行政性垄断。第三，要加强中长期计划。第四，加强重要领域的行政监管。比如市场秩序、社会秩序的维护，这都是重要领域。第五，加强社会管理和公共服务。三、中国行政机构的调整与“大部制”改革思路中共十七大报告提出，要“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构”，这是“议事协调机构”作为专有名词第一次出现在党代会的报告中，具有特别的意义。所谓“议事协调机构”一般是由于要承担跨部门的重要业务工作的组织协调任务以及临时突发性事务而成立的，如国务院西部地区开发领导小组、国务院纠正行业不正之风办公室等。这类机构虽不列入政府工作部门的组织序列，但它们通常由政府的某位领导担任主任、组长，具有一定的权威性。在中国，无论是中央政府还是地方政府，都成立了大量的临时性议事协调机构，这些机构带有强烈的一事一议性质，事后又往往得不到及时撤销，造成政府部门臃肿、领导兼职过多、增加行政开支、常设机构职能被削弱等弊端。以前在中央几次机构调整中都曾经大量裁撤这些机构，但每次调整完往往很快又膨胀。中共十七大报告明确提出整顿这类机构的要求，显示了中央对这个问题的重视以及对精简和规范此类机构的决心。十七大报告中还首次公开提出了“大部制”改革思路。根据市场经济发达国家的实践，所谓大部制就是将一些职能相近或相关的部门整合为一个大部，将原来的部委改为内设的职能司局，或者由部委管理但又具有一定独立性的机构。如法国的经济、财政和工业部，不仅负责经济政策、财政政策和工业政策，而且负责经济宏观管理、财政预算和决算、转移支付、国际贸易、税收管理、第一产业、第二产业和第三产业的政策和协调，下辖机构包括海关、税收、统计、贸易、公平交易监督等，仅巴黎本部的工作人员就接近1万人。因而，大部门体制所谓的“大”至少应包含“组织规模大、职能范围广”的意思。市场经济发达国家的政府部门设置普遍呈现出“机构数量较少，职能范围广泛”的特点，比如美国的部级机构只有15个、英国18个、加拿大19个、澳大利亚16个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个、韩国18个、新加坡15个。它们的一些大部门(giantdepartment)可能下辖20多个执行机构和几十个咨询委员会，服务范围几乎涵盖所有相关或相近行业。我国现行的行政管理体制是从计划经济时代传留下来的，明显存在机构设置过细、政府对经济运行管理太过微观、具体的问题，而市场经济条件下，政府对经济运行的管理则应该以公共服务、宏观调控和市场监管为主，机构设置宜粗不宜细。另外，进行大部制改革最直接的效果是可以减少领导职数、整合编制和人力资源，从而避免因部门职能交叉、权责不清而导致的政出多门、相互推诿，因部门利益特点突出而导致的国家政策被“挟持”等问题。在我国，大部制改革的思路最早可以追溯到2002年，当年的《政府工作报告》提出，要“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”。随后，国务院按照“决策、执行、监督分离”的原则对一些部委进行了“合并同类项”和成立新的机构。而在中共十七大报告中，首次明确提出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，这对今后的改革具有指向性作用。四、政府部门间权力结构的重新梳理在中共十七大报告关于行政体制改革的内容中，对政府部门间权力结构的重新梳理和调整着墨很多，笔者认为这其中值得重点关注的是所谓垂直管理部门和地方政府的关系。中共十六大报告中曾提出，要“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”。今年对此问题又做了强调，必须“规范垂直管理部门和地方政府的关系”，反映出中央和地方、垂直管理和地方管理这两对矛盾已成为当前行政体制改革中的突出问题。长期以来，在我国行政管理实践中，行政机关与本级政府之间存在着不同的关系类型。有些部门直接归本级政府领导，属于组成部门，如民政、统计；有些部门既受本级人民政府领导，又受上级主管部门领导，如监察、公安；有些行政机关实行全系统垂直领导，如国税、海关；还有一种半垂直领导体制，即中央、省级政府对行政部门有领导权，省以下实行垂直管理，省以下地方政府对这些部门没有领导权，如工商、地税等。一个行政部门是实行垂直领导，还是归本级地方政府领导，主要取决于该部门的职能、特性，同时这也是一个动态调整的过程。例如，2003年前后，随着中国房地产行业的升温，各地违法用地和各种名目的“圈地运动”愈演愈烈。国家处于宏观调控和保护耕地的需要，决定全国实行省以下土地垂直管理体制。关于行政部门实行垂直管理还是归属本级政府哪个更好，理论界一直存在着争议。垂直的领导体系的好处是有利于集中权力、避免地方保护主义，但也容易使垂直领导部门脱离监督，弱化地方人大的权力和地方政府职能的完整性。要处理好两者关系，笔者认为至少要把握好以下三个方面的具体问题：一是哪些部门需要并适宜垂直领导。哪些部门需要垂直管理或者是接受双重领导，需要慎重考虑，因为从本质上看这是一个中央和地方政府的关系问题。笔者认为，从保证地方政府完整性、积极性和监督有效性的角度出发，应该尽量将垂直管理压缩在最小范围内。二是垂直领导如何实现。目前不同部门垂直管理的方式也不尽相同，有些垂直管理比较彻底，有些则同时带有“横向”和“纵向”的特点。如国土资源部门，其财政拨款来自本级政府，但是副处级以上的人事权实行垂直管理。究竟需要建立一种什么样