第8章 社会救助

第八章

社会救助社会救助与反贫困8.2社会救助体系8.3社会救助标准的确定8.4社会救助基金的筹集和使用8.5社会救助概述8.1本章内容社会救助管理8.68.1社会救助概述社会救助的历史演进过程工业化之前的救济行为：恩赐性；惩罚受救济者近现代的社会救助：更为强调了社会的责任和个人的生存权利第二次世界大战之后：从“贫民救济”到“社会救助”从“贫民救济”到“社会救助”不是一个简单的概念替换，而是一种观念上的飞跃，具有重要意义。

8.1社会救助概述社会救助的概念、特点和作用定义：社会救助是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存发展基本需求的公民给予物质帮助和服务。社会救助的特点：救助对象的选择性救助资金来源和给付的单向性救助标准的低层次性救助时限的短期性贫困线划定的相对性社会救助社会救助的概念、特点和作用地位：社会救助的整个社会保障体系的“最后一道防线”，居于基础性地位。8.1社会救助概述社会救助作用：社会救助是一种解决社会保险所不能解决的那些社会问题的保障形式，二者在功能上是互补的。8.1社会救助概述公民具备被救助资格的主要条件：收入水平低于规定的数额（贫困线）。社会救助的对象是：123无依无靠又没有生活来源的公民。突发性灾害造成生活困难的公民。有收入来源，但生活水平低于或相当于国家法定最低生活标准的公民8.2社会救助与反贫困社会救助的主旨是反贫困。作为经济范畴的贫困，不仅包括物质上的贫困，即缺少基本的生产资料和生活资料，而且包括精神上的贫困，即缺少必要的劳动技能和现代的社会价值观念。8.2社会救助与反贫困贫困程度的度量指标投入结果指人均实际收入，对商品和服务的人均总消费，人均食品消费和热量的吸收，受教育年限，对医疗、生育等的投资指所有针对这些投入的效果指标，例如预期寿命、文化程度和发病率贫困指标8.2社会救助与反贫困贫困程度的衡量指标：1234贫困发生率贫困深度贫困密集度贫困严重度11

(1)贫困发生率。又称“人头指数”（Head-countindex）,它是指一国或一地区处于某个贫困线以下的人口占总人口的比例，又称贫困人口比例、贫困人口调查指数、贫困率等。

(2)贫困深度。又称“平均贫困距”（Povertygap）,它是指贫困人口的人均收入低于贫困线的比例（%）。这一指标可以用来估测贫困人口的收入位于贫困线以下的程度，或曰平均差距。

(3)贫困密集度。它等于贫困深度乘以贫困发生率，即用贫困人口的人数乘以他们的收入低于贫困线部分的比例，再将乘积除以总人口。贫困的密集度又称为贫困差距指数。(4)贫困严重度。它是指不仅贫困的发生率和贫困深度增加，而且穷人之间个人消费的分配也变得更不均等。贫困严重度等于先把单个贫困人口的收入低于贫困线部分的比例取平方，再把所有贫困人口加总起来，除以总人口。此外，5岁以下儿童死亡率、预期寿命、净小学入学率等社会指标，也被用于对贫困程度的衡量。128.2社会救助与反贫困阿马蒂亚•森的贫困指数与社会福利指数常用的测量贫困的指标是贫困发生率和贫困深度。阿马蒂亚•森认为这两种常用指标不能反映贫困人口之间贫困程度的差异，也不能反映贫困人口之间收入转移的效应。其他衡量贫困程度的标准:儿童死亡率、预期寿命、净小学入学率等8.2社会救助与反贫困阿马蒂亚•森的贫困指数：P=H{I+(1-I)G}其中，H为贫困发生率，I为收入距比率（平均贫困距与贫困线的比率），G为贫困人口之间收入分配的基尼系数。这是一个综合贫困指数。该指数具有两个特征：单调性，即任何一个穷人的收入减少会导致总的贫困水平上升；传递性，即穷人发生净转移支出则会导致贫困程度增加。

家庭获得生产资料和转移收入的机会少就业机会少就业能力低下抚养负担和赡养负担重抗风险能力低8.2社会救助与反贫困贫困的成因：社会地位低生产和生活环境恶劣8.2社会救助与反贫困阿马蒂亚•森关于“饥荒”的解释阿马蒂亚•森提用“权利分析法”来解释解释饥荒。其中，“权利”指个人在社会上运用其所享受的权力和所面临的机会而获得可供选择的商品束的能力，它取决于个人的要素禀赋和在市场上交换的可能性。一个社会所确立的获取和控制食物的合法手段中，权利是最重要的，饥荒往往是社会中一部分人获取食物的权利失效导致的。贫困的恶性循环8.2社会救助与反贫困贫困的出身低成就动机受教育层次较低较弱的竞争力更加贫困缺乏积极进取的动力，导致低成就动机低社会流动性，导致受教育机会较少就业竞争力比较薄弱低收入职业、处于较低的社会地位低收入的职业较低的社会地位8.2社会救助与反贫困反贫困的重要意义和实现途径反贫困的意义再次，强调提高贫困人口的谋生能力和增加贫困人口的谋生机会。其次，消除贫困有利于缓和社会矛盾。首先，消除贫困会使原来处于闲置状态的劳动力转变为创造财富、促进经济增长的人力资源。8.2社会救助与反贫困反贫困的重要意义和实现途径消除贫困的途径政府通过明智的社会经济政策影响经济增长和收入分配格局增加获得赚钱机会和提高对机会的反应能力产业政策角度劳动力的流动与反贫困8.2社会救助与反贫困图示：亚洲扶贫战略的政策手段8.3社会救助体系社会救助体系的分类1按照社会救助项目支付方式的不同分为现金救助和实物救助2按照社会救助项目的性质与用途相结合的标准，分为救助类项目和预防类项目

1.按照社会救助项目支付方式的不同分为现金救助和实物救助:现金救助提供给特殊类型的人，如向有未成年孩子家庭提供资助项目，向低收入的老年人和残疾人提供辅助保障收入项目等；实物救助则针对特殊目的，如医疗补助项目提供免费医疗服务；食品券则低于市场价格提供食品等。2.按照社会救助项目的性质与用途相结合的标准，分为救助类项目和预防类项目。救助类项目：低房租的公共住房、医疗补助等。预防类项目：通过改变贫困者的营养、教育和健康条件，来帮助贫困者尽可能脱离教育缺乏、健康不佳和工作能力低下之间的恶性循环。3.根据贫困救助的事故范围来分类，大致可分为自然灾害致贫救助和非自然灾害致贫救助；按救助主体与救助对象相结合的标准，大致分为公共援助和低收入家庭补助。8.3社会救助体系中国的社会救助体系农村扶贫救灾农村“五保”供养制度城市居民最低生活保障制度城乡医疗救助制度农村居民最低生活保障制度体系27

（二）中国社会救助体系

1.救灾救灾是指国家和社会对因自然灾害造成生存危机的社会成员进行抢救与援助，以维持其最低生活水平并使其脱离灾难和危险境。

（1）自然灾害类型:①气象灾害，如水灾、旱灾、风灾、雹灾、冷害、酷热等，这是最普遍且危害程度最广泛、最大的一类自然灾害；②地质灾害，如地震、火山爆发、地陷等；③地貌灾害，如泥石流、滑坡、雪崩等；④水文灾害，如海啸、海侵、风暴、潮水等；⑤生物灾害，如病虫害、鼠疫等；⑥森林火灾等。28

（2）救灾的对象与内容。自然灾害的救助对象是灾区及其灾民。灾区可以划为轻灾区、重灾区、特重灾区和插花灾区。灾民包括：因灾造成的伤病员；因灾造成的无住房、无衣被、无口粮、无耕地、无生产工具或生产资料的人员；因灾导致减产、减收三成及三成以上，以及发生饥荒和因饥荒引起各种疾病的人员。29

救灾有广义和狭义之分。广义的救灾包括报灾、核灾、灾后救助等全过程及其内容；狭义的救灾仅指对灾民的生活与生产中的困难给予救助，如基本口粮救助、衣被救助、房屋救助、现金救助、药品救助、部分生产资料救助等。

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2.农村扶贫（1）扶贫的对象:扶贫主要是对那些贫穷落后，特别是温饱问题还没有解决的地区给予资金、物资、人力和技术上的帮助，扶持其经济开发，增强其自身经济实力，促使其尽早脱贫。31

中国的绝对贫困主要是发生在资源贫乏、土地贫瘠的偏僻山区。这些地区的最贫困的家庭由于赡养系数高、健康状况差而更加贫困。少数民族人口在贫困人口中占极不相称的高份额，这主要是由于地理上的原因。贫困地区分为国家确定的贫困县和各省确定的贫困县两大类.国家确定的贫困地区，主要分布在我国中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原、地方病高发区以及水库地区，这些地区又多为革命老区和少数民族地区，详见表8-1。32

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(2)救助式扶贫与开发式扶贫救助式扶贫主要是分款入户，补贴到人，旨在从生活方面给予贫困者以钱物救助使其维持基本生活水平，亦称之为“输血式”扶贫；开发式扶贫则是通过一定的项目开发，利用当地资源使其自我发展，助其从根本上摆脱贫困走向富裕道路称之为“造血式扶贫”。34

3.农村“五保”供养制度“五保”一词，最早是在1956年《高级农业生产合作社示范章程》中提出的，当时是指保证吃、穿、烧柴、住、安葬五个方面。目前“五保”指的是：保吃、保穿、保住、保医、保葬，此外，对孤儿还有保教育的内容。35

五保户供养经费来源有群众统筹、村级提留、代耕、亲友领养、国家救济、社会捐助等。实行税费改革后，农村五保户的经费来源主要通过农村税费改革财政转移支付的形式解决；实行最低生活保障的地方，五保户的生活保障实行五保统筹与低保补助相结合的办法，如东部地区。五保户供养的主要形式：集中供养和分散供养集中供养主要依托农村乡镇福利院(或敬老院)对入院五保户的生活给予照顾和帮助。分散供养是通过集体包养、国家定期定量救济供养、划定五保供养田(地)由亲友代耕、助耕等多种供养方式，确保了五保对象的基本生活。36

4.城市居民最低生活保障从1993年开始，上海等城市陆续制定了城市居民最低生活保障的政策。

1997年9月2日国务院发布《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》），并于当年10月1日正式实施，在全国范围内正式开始实施为保障城市贫困人口基本生活的公共政策。城市居民最低生活保障制度的保障对象为人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。37

有关学者对“城市新贫困”的概念定义为：“近年来在我国城市出现的因社会结构转型、经济体制转轨、经济和产业结构调整、国有企业改革而诱发的贫困”。

城市新贫困人口增加的原因主要有：

城市居民或职工原来享有的体制性“优惠”减少或消失。在计划经济时期对职工和居民实行低工资、低物价、高福利、高补贴政策，随着价格、工资、用工、社会保障、住房、教育等一系列的制度改革，有些优惠和补贴与劳动挂钩而不再按人头发放，有些补贴的多寡要视企业效益如何而定，由此导致部分职工或城市居民收入减少。38

市场机制的运行增加了个人职业及收入方面的不稳定性。在残酷的市场竞争和优胜劣汰机制面前，相当一部分企业或经营艰难、或亏损累累、或破产倒闭，从根本上动摇了企业给职工提供各种保障的能力，职工收入由此减少或丧失。与此同时，企业深用工制度改革中，采取定员、定岗、岗位技能工资等办法提高劳动生产率，使得相当部分超岗、混岗、不适岗人员显性化并被剥离下岗或失业。失去了生产性地使用其自身劳动能力的机会，也减少乃至中断了收入来源.自身人力资本低下，在就业竞争中处于劣势。城市贫困人口中有相当部分的个体从其自身条件看，或技能单一、文化素质低下，或体弱多病、年龄偏大，成为就业困难的弱势群体。加之，城市就业岗位受到农村剩余劳动力的竞争。39

具体确定为三类人员：无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；领取失业救济金期间或失业救济金期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。

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与原有的社会救济制度相比，城市居民最低生活保障制度有以下特点：保障对象由过去的民政救济的“三无”人员扩大到全体城市贫困居民；保障资金来源由财政和保障对象所在单位分担过渡到财政负担的方式；提高了社会救济的规范化、制度化水平，减少了救济活动中的不确定性和随意性；保障标准有了提高，且随着经济发展和物价指数的变化进行动态调整。41

5.农村最低生活保障制度经济发达地区适应农村经济社会发展的要求，在构建完整的社会保障体系框架时，探索并建立了城乡一体、惠及城乡居民的最低生活保障制度。目前，农村最低生活保障制度成为经济发达地区农村社会救济的主要内容。如浙江省进行了建立城乡最低生活保障制度的探索，凡是符合城乡最低生活保障条件的居(村)民，均纳入保障范围。

2002年，全省农村最低生活保障对象达到35万人，占保障对象的86%，占农村人口的1%。最低保障标准平均为111元/月人。8.4社会救助标准的确定绝对贫困相对贫困人们常常以消费水平为基础，从绝对贫困和相对贫困两个方面测度贫困测度生活水准的通用尺度是家庭的收入和人均支出及其他涉及消费水平的因素最低生活水平的含义：绝对贫困与相对贫困绝对贫困是从人的生存角度出发，以维持人的生理机能的最低需要为标准加以限定的，所以绝对贫困也称作生存贫困相对贫困指在同一时期，由于不同地区之间、各个社会阶层之间、各阶层内部不同成员之间的收入差别而产生的低于社会认定的某种水平的状况8.4社会救助标准的确定贫困线的划定绝对贫困线的划定“一天一美元”基数法标准家庭开支预算法基本需求法8.4社会救助标准的确定

划定绝对贫困线的方法：

①标准家庭开支预算法。根据营养学、消费经济学、社会学等理论，列出标准家庭（一定时期内占大多数的人口的家庭）正常情况下的生活消费项目，并根据项目价格计算出总金额，以此确定为家庭基本的生活需求，低于此标准者即为贫困户。

②基本需求法。它根据各项消费对于生活的重要程度，确定生活必须消费的商品项目和最小需求量，再对每一项依据5%最低收入户实际消费的混合平均单价计算金额，它们的全部之和即为绝对贫困标准。

③基数法。这是我国有关部门及部分学者提出的对我国城镇职工的社会救助标准。这种算法以1988年国务院下达文件规定的大城市每月人均50元、中小城市45元、县镇40元作为基数，乘以1988年以来的城镇居民生活费用价格指数，即为当前的城镇困难职工每月的救济标准。易于进行国际比较的方法是按“一天一美元”确定绝对贫困线。

这是国际可比的最低个人消费水平的定义，即用经过购买力平价调整的1985年美元计算，人均一天一美元，一年生活费少于370美元的人都被算作处于绝对贫困状态的穷人。其中，一年生活费少于275美元的人被视为赤贫。根据“一天一美元”这个标准，1993年，发展中国家大约有13亿人属于穷人，几乎占全世界人口的三分之一。他们的平均收入比“一天一美元”的贫困线还要低大约10%。我国绝对贫困标准的计算方法1综合国际和国内最低限度的营养标准作为作为贫困的必需营养标准2用最低收入农户的食品消费清单和食品价格确定达到人体最低营养标准所需的最低食物支出，作为食物贫困线3根据回归方法计算出收入正好等于食品贫困线的人口的非食物支出，作为非食品贫困线4用食品贫困线（约占60％）与非食品贫困线（40％）相加得到贫困人口的扶持标准8.4社会救助标准的确定贫困线的划定贫困线以货币为单位进行设定绝对贫困线也具有一定的动态性，随着生活水平的提高和物价上涨，贫困线的标准也在提高绝对贫困线8.4社会救助标准的确定相对贫困线的划定常见的相对贫困线的测算方法124恩格尔系数法人口及收入的五等份测量法最低百分比法居民一般生活水准划分法8.4社会救助标准的确定351

①恩格尔系数法。

恩格尔系数法的基础是恩格尔定律。19世纪著名统计学家恩格尔在研究居民家庭收支问题时得出的关于居民食物支出与家庭收入成逆相关的规律，被称之为“恩格尔定律”。根据恩格尔定律，引伸出恩格尔系数，作为测量生活水平升降的标准。所谓恩格尔系数，是指食物支出在整个家庭或个人消费支出总额中所占的比重，其计算公式为：恩格尔系数=（食品支出总额/家庭或个人消费支出总额）×100%。52

在上述公式中，恩格尔系数越小，生活越富裕；系数越大，则越贫困。恩格尔系数在许多国家被用于测定其国民的消费结构和生活状况，在西方甚至通常用恩格尔系数的大小来评价一个国家的贫富情况。恩格尔系数(%)生活水平30以下30～4040～5050～6060以上恩格尔系数(%)生活水平最富裕富裕小康水平温饱型绝对贫困54

②人口及收入的五等份测量法。

这种测量方法是按人均收入的高低，将人口分为五等份，然后测量各1/5阶层的收入在总收入中所占的比例。

③最低百分比法。这种划分是在国民收入确定后，划定最后一层人口（如5%）为贫困人口，把他们的收入定为贫困标准。虽然这个贫困标准是变化的，但是，它不因社会的发展和人民生活水平的整体提高而减少贫困户的数量55

④居民一般生活水准划分法。按一定时期当地居民的生活状况，预算测定社会平均的生活水平，再规定低于此水平线二分之一或三分之一或其他比例作为社会救助标准线；以一定时期规定中等收入户的收入为依据，取其中间线（即二分之一）作为社会救助线；有些国家把低于平均收入1/3的社会成员视为处于相对贫困状态。8.4社会救助标准的确定采用相对贫困线研究贫困问题的重要意义①能够在社会发展过程中，始终顾及到“走到后头”的那部分人。②有助于制定适度的贫困标准。有利于从国民收入分配的角度去考察和解决贫困问题。③有利于进行国际间关于贫困的测量、比较和汇总。8.5社会救助基金的筹集和使用社会救助资金的筹集国家财政拨款社会筹集信贷扶贫其他国际援助社会就救助资金的使用原则社会救助基金的使用原则8.5社会救助基金的筹集和使用专款专用和重点使用的原则无偿使用和有偿使用相结合的原则分散使用与集中使用相结合的原则社会救助待遇的支付方式第一种第二种紧急救助临时救助定期定量救助现金救助实物救助以工代赈8.5社会救助基金的筹集和使用8.6社会救助管理自然灾害救助的管理自然灾害救助的管理BECDA报灾要及时查灾唯事实核灾讲原则手续须完备救灾须依法8.6社会救助管理贫困救助的管理：家庭生活调查，确定城市最低生活保障线和农村绝对贫困线，以此作为是否给予贫困救济的标准1群众评议，客观反映申请救助者的生活状况2基层组织审核，如村、乡、镇、街道组织进行审核把关3社会救助机构复核或复查，以杜绝弄虚作假行为4确定是否救助及救助待遇，张榜公布，接受群众监督58.6社会救助管理财政扶贫资金的使用与管理财政扶贫资金使用的着眼点：打破贫困的恶性循环原则：统一规划、统筹安排、相对集中、配套使用、确保效益、各记其功2.指标分析1.明确受益对象3.突出重点兼顾一般案例：再看孙志刚事件

孙志刚，男，1976年生，湖北黄冈人，2001年武汉科技学院（原武汉纺织工学院）艺术系艺术设计专业毕业，2003年春节后来到广州，案前任职于广州市达奇服装公司。

3月17日：孙志刚因无暂住证在广州街头被带至广州天河区黄村街派出所。3月18日：孙志刚被黄村街派出所送往广州收容遣送中转站。3月18日：孙志刚称有心脏病被收容站送往广州收容人员救治站。

3月19-20日：孙志刚在救治站遭遇无情轮番毒打。3月20日：救治站宣布孙志刚不治死亡。4月18日：尸检结果表明，孙志刚死前72小时曾遭毒打。后来广州市公安局(2003)穗公刑法字4号刑事科学技术法医学鉴定书，证实被害人孙志刚系因背部遭受钝性暴力反复打击，造成背部大面积软组织损伤致创伤性休克死亡。

4月25日：南方都市报刊登《一大学毕业生因无暂住证被收容并遭毒打致死》一文。5月14日：华中科技大学法学院法学博士俞江与腾彪、许志永两位法学博士以中国公民的名义，向全国人大常委会上书，建议对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查。“上书”指出人身自由是由《宪法》所固定的根本权利，是神圣不可侵犯的。5月18日：孙志刚的遗体在广州火化。5月23日：我国著名法学专家贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波联合上书全国人大常委会，提请就孙志刚案及收容遣送制度实施状况依照《宪法》启动特别调查程序。6月5-6日：广州市中级人民法院公开审理乔燕琴等12人伤害（致死）孙志刚一案。6月6日：孙志刚被故意