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PPP(Public-PrivatePartnership)

的管理框架及工作流程江苏省财政厅2014年5月5日第一部分:PPP的管理框架一、框架的构成二、建立框架的好处三、如何建立框架第二部分:PPP管理框架的具体内容一、PPP政策和法律法规二、PPP工作流程与机构责任三、PPP项目监督四、公共财政管理方法2023/2/12第一部分PPP的管理框架一、PPP管理框架的构成(一)PPP政策和法律法规——阐明PPP项目的目标、范围和实施原则,以及支持PPP项目的法律法规。(二)PPP流程与机构责任——PPP项目的确立、开发、评估、实施和管理的步骤,以及不同实体在这一过程中扮演的角色。(三)PPP项目监督——明确立法、审计部门和公众等其他实体如何参与PPP项目,如何督促有关责任人对其决策和行为负责。(四)公共财政管理方法——如何控制、报告公私合作的财政承诺并就此制订预算,以确保PPP项目产生价值,不会对后代造成过度负担,并管理好相关财政风险。2023/2/13第一部分PPP的管理框架二、建立PPP管理框架的好处(一)制度保障——能够确保PPP的实施有法可依或有章可循(解决能不能做的问题)。PPP项目周期长,可能涉及几届政府,因此单靠某届政府的承诺难以解决私人部门“后顾之忧”,需要相应的法律法规作为保障。(二)规范行为——可以规范各部门、省市县各级政府以及私人部门实施PPP的方式方法和行为(解决怎么做的问题)(三)提高效率——有助于提高PPP项目的管理效果,促使善治原则得到遵守(解决如何做得更好问题)2023/2/14补充资料:联合国欧洲经济委员会定义“善治”的六个方面:效率(合理利用资源,杜绝浪费、延误、贪污、腐败,同时不给后代造成过渡负担)问责(政治行动者应就其行为对社会负责)透明(决策过程清晰、公开)公平(规章的制定与实施不得损害公民利益)公正(规章平等适用于全体社会成员)加强对项目实施的参与(所有利益相关方均参与其中)2023/2/15第一部分PPP的管理框架三、如何建立PPP管理框架政策声明——普通法系国家(又叫英美法系,以判例法为主要形式,如英国、美国、加拿大、澳大利亚、印度等国)大多就PPP出台政策声明。法律法规——大陆法系国家(又叫民法法系,强调法典化,如德国、法国、意大利、西班牙、葡萄牙等国以及其原殖民地国家)通常通过立法来建立PPP框架。指导性文件,如手册、指南及其他工具——无论何种法系,大多有指导性文件。2023/2/16补充资料澳大利亚(普通法系):有政策文件《国家公私合作政策框架》(基础设施建设局制定)以及指导性文件《国家公私合作方针概述》、《国家公私合作详细指导文件》(基础设施建设局)等,但没有法律法规。巴西(大陆法系):有《联邦特许经营权法》、《联邦公私合作法》,但没有政策声明和指导性文件。智力、墨西哥、菲律宾等国也是如此。法国(大陆法系):既有法律法规,也有指导性文件(经济、财政和工业部制定),但无政策声明;南非(大陆法系)也是如此,有法律法规,也有指导性文件(国家财政部公司合作处制定),但无政策声明。

2023/2/17第二部分PPP管理框架的具体内容一、PPP政策和法律法规——顶层设计政策和法律法规指所有有关是否执行PPP及其执行方式的政策和法律法规,其内容要涵盖PPP的整个流程。1、PPP项目目标——政府为什么推行PPP项目。拓展资金来源、降低政府风险、促进政府职能转变、提高公共供给效率、完善投融资体制等等。2、PPP项目范围——推行什么类型的项目。“谁使用、谁付费”的公共产品项目、有稳定现金流、行业变化速度较慢,一些国家还规定PPP项目的最低规模。3、实施原则——PPP将如何实施,即实施PPP项目的指导原则或行为规范。2023/2/18第二部分PPP管理框架的具体内容一、PPP政策和法律法规——顶层设计法律法规的形式有:1.专门立法;2.其他公共财政管理法律法规;3.针对特定行业的法律法规。楼部长:推广PPP模式必须法规现行,中央层面要研究制定PPP的总则行法律法规,地方层面也要研究建立区域性的PPP法规体系。2023/2/19补充资料一些国家规定的PPP项目最低规模:新加坡:2004年时,规定初期推行的PPP仅适用于资金估算超过5000万元美元的项目。巴西:规定单个项目最小规模为2000万雷亚尔,相当于1170万美元。2023/2/110补充资料部分国家PPP的实施原则:澳大利亚“七大准则”:性价比、公共利益、风险配置、结果导向、透明原则、问责制和“调动市场”。巴西“七大准则”:效率、尊重终端用户和有关私营企业的利益、不可转让的监管、司法和执法责任、透明原则、客观的风险配置和财务可持续性。哥伦比亚:效率、必要性和高效的风险配置,以及对私人投资者全部付款前提是基础设施达到合同设定标准。2023/2/111第二部分PPP管理框架的具体内容一、PPP政策和法律法规——顶层设计(二)目前我国的PPP政策和法律法规现状《行政许可法》(2003年,主席令第7号)《收费公路管理条例》(2004年,国务院令第417号)《市政公用事业特许经营管理办法》(2004年,建设部令第126号)《鼓励和引导民间投资健康发展若干意见》(2010年,国发13号)地方性特许经营政策(如北京2006年地铁项目的PPP政策)当然,PPP的实施还涉及《政府采购法》、公共财政管理、行业管理等其他法律法规。十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。2023/2/112第二部分PPP管理框架的具体内容二、PPP工作流程和机构责任——更大地发挥主观能动性规定了开发和执行PPP项目所需遵循的步骤及为每一步骤负责的实体。PPP工作流程的五个步骤:(一)识别PPP项目。(二)评估PPP和构建PPP。(三)设计PPP合同。(四)管理PPP交易(五)管理PPP合同2023/2/113第二部分PPP管理框架的具体内容二、PPP工作流程和机构责任——更大地发挥主观能动性(一)识别PPP项目。任务:进行预可行性分析,确定具备PPP潜力的项目。项目来源:1.政府总体规划;2.行业主管部门申报;3.为更好地利用私人部门的创新建议,也可以吸纳私人部门的非应标建议书(美国弗吉尼亚州的HOT车道的PPP案例)。2023/2/114第二部分PPP管理框架的具体内容二、PPP工作流程和机构责任——更大地发挥主观能动性项目筛选标准:1.是否属于政策重点;2.是否属于产业或基础设施计划的中心;3.有无法律障碍或技术风险;4.项目规模是否符合要求;5.PPP是否比传统的公共采购更能实现物有所值;6.该项目在市场上能否吸引投资者等等。2023/2/115第二部分PPP管理框架的具体内容二、PPP工作流程和机构责任——更大地发挥主观能动性实施主体:许多有成功PPP案例的政府通过专门设立公私合作处来负责实施和推动PPP,该机构大多设在财政部或规划局(如英国、澳大利亚等)负责。在我国,这项工作将由PPP中心实施,PPP中心设立在财政部,各级可设立分中心。2023/2/116补充资料什么是PPP中心?任务:协助PPP计划推进的专门中心。角色:政策研究规划+专家支持+统计分析+协调管理国际经验:有PPP中心的国家(英国、澳大利亚、南非、印度、韩国、印尼等)权属:归属、职责和管理各国不同趋势:在开始PPP计划的同时建立PPP中心已成为各国趋势模式:没有单一模式,各国根据当地情况设计2023/2/117第二部分PPP管理框架的具体内容二、PPP工作流程和机构责任——更大地发挥主观能动性(二)评估PPP和构建PPP。第一步评估PPP。评估内容一般包括:1.技术可行性:有无不合理的技术风险。2.法律可行性:有无法律障碍。3.环境和社会可持续性:符合国家环保和规划标准。4.经济可行性:经济利益超过经济成本,则项目在经济上可行。一般而言,经济成本与财务成本一致,但某些情况下其他非市场成本,如环境危害,需要考虑到经济成本中。5.商业可行性:建立项目财务模型,检验项目现金流、回报和财务稳健性。如采用VFM方法(valueformoney),物有所值。6.评估性价比:PPP相对于传统的公共采购模式是否有更高性价比,采取定性和定量分析(英国财政部资金价值评估手册既包含定性又包含定量方法)。7.评估财政影响。2023/2/118补充资料经济(非财务)效益与成本举例:新建发电项目:通过使用清洁能源,降低碳排放量(效益)向消费者提供给可靠电力资源(效益)加剧滥砍滥伐,破坏生存环境(成本)新建供水项目:降低水源传染性疾病,改善公众健康状况(效益)从地表或地下提取水源,会对环境造成负面影响(成本)2023/2/119补充资料评估对财政的影响主要包括①评估直接财政承诺的成本:A、前期“可行性缺口”款项。依建设进度分期付款或针对股权投资的;B、可用性付款。在项目生命周期中定期付款或补贴的,取决于合同规定质量条件的可用服务和资产;C、影子收费或基于结果的付款。按照接收的服务或用户数量而支付的款项或补贴。如:按照在收费公路上的里程数付款。②评估或有负债的成本:A、特定的风险变量担保。特定的风险变量偏离合同规定的水平,向私人部门补偿收入损失;如:需求维持在一定水平或汇率保持一定范围等。B、赔偿条款。如不可抗力造成的损失;C、终止付款承诺。公共部门违约产生的赔款;D、债务担保或其他增信措施。该担保可涵盖特定的风险或事件,给贷款人提供更高的安全性。(在我国,不主张政府或财政担保)2023/2/120第二部分PPP管理框架的具体内容二、PPP工作流程和机构责任——更大地发挥主观能动性实施办法:项目被评估之前必须先被定义,明确项目的物理外形、技术、产出、服务对象、预计资金、运营维护成本和其他任何预期收益。实施主体:这些评估工作,从国外经验来看,可以由政府机构直接实施,也可以委托有经验的交易顾问实施。一般而言,由于专业性很强,通常需要聘请专家进行研究。在我国,可由PPP中心委托相关专业机构具体实施。2023/2/121第二部分PPP管理框架的具体内容二、PPP工作流程和机构责任——更大地发挥主观能动性第二步,构建PPP。即给PPP合同下的各方分配职责、权利和风险。实施办法:通常迭代开发,而不是直接起草一份详细的合同。任务:制定初步的项目概念和主要商业条款,勾勒出大概轮廓和各方责任和风险,以及向私营方付款方式,使私营方在投入资源、制定详细的PPP合同草案前,可以对拟议的PPP项目进行评估。工作重点:识别PPP风险类别、风险分摊(按照风险分摊给最能处理风险一方的原则处理)、将风险分摊转化成合同结构(任务分配、责任分配、付款机制、绩效考评机制等等)。实施主体:仍然由PPP中心负责组织实施。2023/2/122补充资料通常由私人部门承担的风险风险类型主要风险描述设计项目因设计不合理无法达到设定效果建设除政府指令外,所有施工风险,如延期、超支、质量缺陷等均由特许经营者承担试运行服务开始前的各项测试没能完成技术问题特许经营者能力不足无法达到项目标准运营问题特许经营者能力不足无法按照标准对项目维护2023/2/123补充资料通常由政府部门承担的风险风险类型主要风险描述规划新的城市规划需要新的设计方案产出标准合同缔结后,特许经营者须满足的标准提高政府资金政府资金没有及时到位税收变化对投入或特许经营者所征税款高于预期法律法律法规的变化增加了特许经营者成本不可抗力由于不可抗力导致业绩不达标2023/2/124第二部分PPP管理框架的具体内容二、PPP工作流程和机构责任——更大地发挥主观能动性(三)设计PPP合同。合同内容:1.性能要求——界定所需资产和服务所需的质量和数量,以及监督执行机制,包括处罚机制。2.付款机制——界定如何向私营方付款,是通过用户收费方式,还是政府根据使用情况和可用性付款,或两者结合,以及如何植入奖惩机制。3.调整机制——通过建立合同机制来应对变化。如:费率特别评估、或者服务要求的变更。4.争议解决程序——针对合约纠纷如何解决,如发挥监管机构和法院作用,或使用专家小组及国际仲裁。5.终止条款——界定合同期限、移交规定,以及提前终止的后果和影响。该阶段实施主体:由PPP中心负责实施。2023/2/125第二部分PPP管理框架的具体内容二、PPP工作流程和机构责任——更大地发挥主观能动性(四)管理PPP交易管理内容:1.确定采购采购策略——是否采用资格预审程序、单阶段招标法还是多阶段招标法、如何与竞标人谈判、授标的基础是单个财务标准还是价值相关标准等等2.PPP项目的市场推介——激发投标人和投资人的兴趣3.投标人的资格审查——发出资格预审邀请书,开展资格评估4.投标过程管理——发出征求建议书,接受标书并评估,选出优先投标人,与优先投标人确定PPP合同5.合同生效和融资完成——当签订了所有项目和融资协议,协议的所有条件得到满足,即表示融资完成,这也才表示PPP交易完成,合同生效该阶段实施主体:仍然由PPP中心组织实施。2023/2/126第二部分PPP管理框架的具体内容二、PPP工作流程和机构责任——更大地发挥主观能动性(五)管理PPP合同。主要内容:1.建立合同管理机构——成立特殊项目公司SPV2.监控和管理PPP的交付和风险——对服务表现及合同遵循的监督执行、对政府职责及风险的监督管理3.对于变更的处理——费率的调整、重新谈判、发生争议等4.合同到期与资产移交——如何定义和评估资产质量、移交时是否需要支付款项以及付款金额如何确定等等实施主体:SPV2023/2/127补充资料SPV(specialpurposevehicle):由政府和私人部门共同组成,针对特定项目或资产,与政府签订特许经营合同,并由SPV负责项目设计、融资、建设、经营,参与PPP项目的全生命周期,待特许经营期满后,SPV终结并将项目移交政府。政府作为SPV参与方,可以与私人部门全程合作,更好地掌握建设经营等成本信息,克服信息不对称问题,避免私人部门漫天要价获取暴利;私人部门作为SPV参与方,也可以更早地介入项目前期论证,对项目的理解更为全面,对风险的识别和评判更加准确,从而提高项目运营的成功率。2023/2/128第二部分PPP管理框架的具体内容三、PPP项目监督——外部监督包括准入期对竞争程序的监督、建设期对资金使用的监督、运营期对服务质量的监督。行政机关之外可参与确保PPP项目有效治理的实体与群体。立法机关——可以事前审批,也可事后监督,审查有关政府PPP承诺的报告审计机关——合规性审计、项目效益审计、项目性价比审计等公众——通过磋商直接参与P

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