把握执法监察要义推进主体责任落实

把握执法监察要义推进主体责任落实

省安全生产执法监察总队陈广玉目录一、安全生产行政执法的概念二、安全生产行政执法的重要性三、安全生产行政执法的发展过程四、当前安全生产行政执法应该把握的几个问题五、如何进一步提高安全生产行政执法公信力六、事故处理对执法工作产生的冲击七、乡镇（街道）安监干部如何履行安全生产的法律义务一、安全生产行政执法的概念

1、安全生产行政执法的基本涵义什么是行政执法：行政执法是具有行政执法权的国家行政机关依法对行政相对人行为的规范和违反行政法律法规的行为所进行惩戒的统称。行政执法的行为包括：1、制定行政规范性文件、进行法律法规的行政性解释；2、实施行政处理（如行政许可、行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决）；3、进行行政监督检查、行政强制和行政处罚。执法功能：（一）执法是一种将法律规范从文本状态变成行为状态的过程；（二）执法是一种将公民权利从应然转化实然的过程；（三）执法是一种将经济社会秩序从静态设计转化为动态构建的过程。安全生产行政执法是行政执法的重要组成部分。2、监督管理与行政执法的关系教练员和裁判员、组织部和检察院目前监督管理与行政执法职责界定含糊未来的趋势----执法与监管分离不分离就成了家长

3、安全生产执法部门及其执法人员在安全生产工作中的角色定位生产经营行为是人的行为没有规矩不成方圆执法就是约束角色----裁判、检察官二、安全生产行政执法的重要性

1、法治政府建设之需要十八届四中全会以依法治国为主题，是党中央审时度势，全面深化改革、进一步完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略决策。新一届党中央执政两年多来的一些具体变化可以看出，这个执政理念正在由逐步思维走向现实。加强安全生产行政执法是建设法治政府的重要组成部分。2、维护安全生产法制秩序之需要非法违法行为普遍存在根源：----缺乏社会责任感价值取向偏差----诚信意识差----约束不到位3、协调利益关系之需要案例：中石油与高速铁路的矛盾

利益之争，置安全隐患于不顾4、实现安全生产形势根本好转目标之需要今后几年，是我国全面建成小康社会的历史性跨越阶段，也是加强改进安全生产工作、实现安全生产状况根本好转的攻坚阶段。2004年《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》提出了我国安全生产状况稳定好转、明显好转和根本好转3个阶段性目标。经过努力，到“十一五”期末，前两个阶段性目标已经实现。目前正在向着到2020年实现根本好转的目标迈进。届时事故总量将进一步大幅度下降，重特大事故将得到有效遏制，各项指标将达到世界中等发达国家水平。上述目标，与十八大提出的全面建成小康社会的宏伟目标是协调的一致的。生产安全是幸福生活的起码要求，是小康社会的题中应有之义。到2020年实现全国安全生产状况的根本好转，是全面建成小康社会的内在要求和客观标准，也是我们安全生产执法战线义不容辞的职责使命。如果因为我们的工作不力、进展滞后，到2020年的时候，全国事故总量不能大幅度下降，煤矿百万吨死亡率、工矿商贸从业人员万人事故死亡率、亿元GDP事故死亡率等相对指标，仍然是先进工业化国家的几倍甚至十几倍，那就不能说已经全面建成了小康社会。就没法向党和人民交代！三、安全生产行政执法的发展过程

1、安全生产执法工作的开端及产生背景上世纪末，随着社会转型和经济增长速度的加快，安全生产深层次的原因集中反映出来，表现为事故总量迅速上升，特别是煤矿尤为突出，百人以上事故接踵而至，教训极为惨痛。在这种形势下，党和国家痛定思痛，作出了一系列重要决策。成立了国家煤监局、19个省局，若干个办事处；接着又把安监局从经贸系统中分离出来，升格为总局，煤监局与其合署办公，这是安全生产执法监察工作的开端。2、十余年来取得的成效十几年来，煤矿百万吨死亡率下降了十几倍，最不放心的领域变成最为放心的领域。2002年以来，我省安全生产事故起数和死亡人数连续14年双下降，重特大事故得到有效控制，4项相对指标大幅度下降。结论：执法促进了主体责任的落实，改善了安全生产状况！3、当前安全生产执法工作的现状目前还处于起步阶段。表现为体制机制不顺，执法力量薄弱，执法水平和能力亟待提高。面临的形势：一是事故总量仍处于高位，一些行业领域事故多发频发，个别高危行业发生特别重大事故的可能性依然存在。二是客观环境复杂，公路、河流、湖泊密布，人流、车流、物流密集，每天有2万辆危化品运输车辆在境内通行；工矿商贸企业数量庞大，工业生产企业有130多万户，危化品生产企业、船舶制造企业、冶金制造企业的体量位于全国最前列，煤矿采深普遍在800米以下，最深达到1300米。三是乡镇企业多、中小企业多、私营企业多，执法监察难度相对较大。4、安全生产执法工作的未来走向独立强化权力整合先进国家经验执法、培训、技术美国安全生产监管工作以执法为主。美国政府赋予执法机构和执法人员相当大的权力，执法人员在出示证件后，有权进入任何企业单位，必要时由警方陪同入内，有权当场拆除或排除对雇员的安全健康造成危害的物品等，有权当场向企业主发出停止作业命令。法国一年生产安全事故只有570人。法国认为，在生产活动中，发生事故是难免的，关键在于如何通过执法，将今后可能出现的损失减小到最少。举一反三，甚至推倒重来，这是法国安全生产观念的一个重要体现。在法国，每出现一次重大事故，都会进一步加强有关方面的预防工作，法国对发生事故的企业，除了正常处罚外，还加收用于不断开发新的安全技术的分摊费。案例：2004年5月23日，让法国人骄傲的戴高乐机场候机厅一段走廊的顶棚坍塌，造成包括两名中国公民在内的4人死亡。候机厅造价不匪，刚刚交付使用一年，他们最终作出了推倒重来的处理决定，虽然事故段走廊只有30米长，将发生事故的数百米走廊全部拆除重建。这不能不说是痛定思痛后的一种觉醒，法国人正是靠着这种觉醒，不断地改进着自己的各种生产安全措施。四、当前安全生产行政执法应该把握的几个问题1、执法调节的主要指向生产经营建设单位非法违法行为2、执法工作的终极目标减少事故，减少伤亡。方式、方法、手段、途径等，服从于目标。3、执法力度的把握客观、辩证地看待过去

事故是在还债法律是鲜血凝成公安权威来自处罚有为才有位从严手段创新4、执法工作的宣传导向主体责任的落实、非法违法的惩戒。五、如何进一步提高安全生产

行政执法公信力问题：老百姓成为“老不信”说明了什么？执法公信力差！1、安全生产行政执法需要很高的公信力执法公信力是指执法机关通过依法履行行政执法职能，维护公民自由、安全、公共利益和公共秩序，实现社会公平正义而逐渐积累起来的公众信任度、权威性和影响力。执法公信力是政府力的重要内涵和组成部分。也是政府有效管理社会的重要条件。然而，目前我国政府行政执法公信力不高是一个不争的事实。2、导致政府执法公信力不高的重要原因就是执法行为不规范。

一是制定行政规范性文件上的不规范。某县政府规定没有完成初中学业获得毕业证书的，有关政府部门不得给予办理结婚证、驾驶证。烟花爆竹许可、中介机构许可方面也存在问题。二是行政处理上的不规范。标准不一、重复处理、权力相争、互相牵制、地区间不统一。三是行政保障上的不规范。案例：考生因为没有携带身份证而失去考试的权利。专项整治等问题。四是实体行为不规范、程序行为不规范、言语行为不规范。依据方面存在一些缺陷。程序上不严密。执法态度粗暴、作风生硬、语气刚戾。哪些因素影响了执法的规范性：1、一些领域缺乏严格统一的法律依据，政出多门。2、法律法规本身过于原则，不太明确，缺乏可操作性，或者给执法得留下太大的自由裁量空间。3、差序化的社会结构及其人情关系因素对行政执法的干扰影响。4、执法者的主观条件（素质知识能力、规章意识、法治理念和法律信仰）。5、不受监督的暗箱操作环境。

6、压力型的考核管理机制也是诱发执法不不规范的重要诱因。如何规范执法行为，以提高执法公信力：加强行政执法的实体法规和程序法规建设。尽量细化量化自由裁量细则，防止自由裁量变成任意裁量。民主参与、信息公开、广泛监督。提高执法者的素质，增强其依法执法的能力，尤其是要强化执法者的规则意识和法律信仰。3、安全生产行政执法必须遵循四个原则合法、合理、公正、责任（一）合法性原则。执法主体在行使执法权的过程中必须遵守法律规范的要求，执法活动必须符合法律的规定，违法行为无效或应该撤销，违法者必须承担相应的法律责任。（二）合理性原则。合理性原则产生的基础是自由裁量权的存在。由于现代行政管理面临多元性、复杂性和可变性，立法者不可能预见社会生活的全部以及行政活动可能发生的所有影响，法律规定也不可能总揽一切情形。因此，法律不得不授权给执法机构根据具体情况斟酌权衡从而采取适当的措施；同时法律对执法机构活动的规定也不可能详尽无遗，必须给执法机构留有一定灵活处理的权力，自由裁量权也是发挥执法人员主动性和提高执法效率必不可少的条件。合理性原则的基本含义在于执法权必须为正当目的的行使，使用最恰当的方式，并与法律的精神、内容和法律的一般原则相一致，即自由裁量权的行使必须符合“理”。也就是符合事物的客观规律，符合日常生活中的常识和人们普遍遵守的准则，合乎一般人正常理智的判断。（三）公正性原则在我国这样一个具有浓厚的人治传统的国度里，人们往往忽视法律与公正或正义的必然联系，忽视对公正的追求，这是很不适当的，公正的行使权力是法律的当然要求，“法律不能授权执法机构可以不公正行使的权力”，执法机构行使自由裁量权时，不仅要合法、合理，而且还要公正。（四）责任性原则。执法机构及其执法人员对其所实施的执法活动必须承担相应的法律责任。对违背合法性、合理性、公正性的行政行为要使之无效或予以撤销，而且对违法者予以制裁；同时对违法、不当行为造成公民或组织权益损害的，应当承担补偿责任。无论是对外责任还是内部责任都需要有实现责任的法律制度的存在，否则责任就不能转化为现实状态。在外部要通过行政复议、行政诉讼、行政赔偿等制度来实现；在内部要通过行政奖惩、内部追偿和承诺、检查监督等制度来实现。六、事故处理对执法工作产生的冲击1、执法自信受到削弱一些地方事故处理方法简单，一但发生事故，一票否决，取消所有评先资格，甚至被追究责任，有的还是刑事责任。有时为了政治稳定因素，为了平息众怒，乱定责任，而不是按照两个主体责任落实情况，严肃界定事故责任。负面影响：没有安全感，战战兢兢，如履薄冰。很多人对安监执法工作敬而远之。领导没人愿意干，能者不愿干。挫伤执法人员工作积极性，湖南娄底48名安监执法人员集体辞职，重庆綦江26名安监执法人员集体辞职。主要原因：1、缺乏责任界定标准2、对客观事实认定不准确3、人为因素4、领导导向2、工作积极性受到挫折有限的权利，无限的责任。有限的精力，无限的工作量。一般的地位，巨大的压力。较高的关注度，令人堪忧的发展前途。3、推诿扯皮现象加重案例：某地天然气管道压占问题4、以积极的态度面对未来调整心态负重前行理顺体制机制是必然趋势。依法治国主题的确立对行政执法的正面影响。安法修改关于尽职免责的考虑。一些地方干部任用初显重视安监干部的光芒。----以事故推动工作。七、乡镇（街道）安监干部

如何履行安全生产的法律义务

（一）风险分析市场经济体制下，安全生产监管执法风险来自多方面，最根本的是职能分工风险。安全监管职责的存在决定了监管风险的先天存在，风险与职责是共生共存的，也就是从事安全监管工作必然要承担有关责任和风险。再是不作为风险，作为不当风险，执法不到位风险。安监执法风险形成的原因，概括为主观和客观两个方面：1、客观方面

A、发展与安全的矛盾，给安监执法带来不作为风险。有些地方政府把发展作为第一要务,大刀阔斧上项目，一心一意谋发展,采取各种措施,制定优惠政策改善投资环境吸引外来投资。在一部分领导同志头脑中“重发展、轻安全”思想明显存在，主要表现为：一是担心安全检查多了、要求严了，怕影响软环境，怕留不住客商，怕减少投资热情，所以人为限制各种安全执法检查；二是一味追求速度，不按程序办事，怂恿投资商“先上车、后买票”，甚至“只上车、不买票”，造成“先天性”安全隐患；三是为违法违规者说情，有的甚至直接干预对违法企业的查处、处罚；四是给执法部门领导加压，要求采取各种变通手段，确保项目顺利推进等等，致使安监执法人员在履行安全检查、调查处理、行政处罚等职责时很难到位，安全执法难作为。B、法制建设滞后，给安监执法带来作为不当风险。一是目前的安全生产的立法和细则滞后于实际工作。二是带有计划经济色彩的法律法规得不到及时修改。三是法律、法规实施中存在法律条款过于原则，没有个案案例，缺乏可操作性的问题。四是法律、法规规定与现实存在一定差距。许多法规规定都或多或少地存在着“一刀切”的问题，至使法律法规条款难以运用，难以把握，容易混淆，造成了有的地方执行起来容易，而有的地方执行起来困难，导致安全执法作为不当。C、执法力量不足，给安监执法带来执法不到位风险。各级安监机构的监管范围越来越大，而各级安监执法机构力量非常薄弱，综合监管无抓手，执法装备落后，监管缺乏必要措施和手段，导致与其他负有安全生产监督管理职责的部门之间存在职能交叉或脱节现象，造成某些领域的安全管理执法，有盲区，有死角，有漏洞，不协调、不到位。2、主观方面

A、安监人员经验和能力的差异。安监部门行政执法涉及面广，执法工作对执法人员要求高。执法人员作为国家权力的执行者，其水平的高低直接决定着执法效果的好坏，而基层执法人员由于种种原因，年龄结构、知识层次参差不齐，部分执法人员水平低下，缺乏对政策和相关法律法规的研读以及对专业知识的学习，往往凭着经验办案而忽视了周围环境的变化。一些执法人员不能正确使用自由裁量权，在作出行政处罚时没有考虑到处罚的合法性、合理性，随意裁量，随意执法。还存在少数执法人员对法律法规解读不透，断章取义，对行政违法事实认定不清，证据不确凿，处罚不当，为执法工作埋下风险。B、安监人员工作责任心和职业道德的因素。我国正处在经济社会的转型期，当前仍然存在着执法不公的现象。主要表现在同“罪”异罚，在对同样的违法事实，同样的地域，同样的时间，对不同样的对象，作出了不相同的处罚。另外，由于上下级关系、同学关系、朋友关系、亲情关系等错综复杂的关系，往往使重罚轻处，大事化小，小事化了。不仅违背了罪刑相适应原则，还违背了法律面前人人平等的原则。更有少数经不起金钱诱惑的执法人员，在实施行政处罚时，利用手中的权利搞钱权交易，进行权力寻租。当被相对人告发时，导致职务犯罪或被追究刑事责任，既损害了部门形象，也断送了自己的前途。

C、安监执法人员所采用的现行检查方法的缺陷。安监人员进行检查时凭着落后的眼看、手摸、耳听、实践经验、书本知识以及想当然的推断的办法，没有先进的检测检验设备，科学数据，过硬本领而检查的结果必然带有一定的误差。

（二）控制措施执法风险是看不见摸不着但实实在在存在的，但是可以预防的。要规避风险，主要是建立前期预防、中期监督、后期弥补三道防线，建立预防执法风险的长效机制。

1、树立安全生产责任理念。执法监察人员应该认识到安全生产工作直接关系到国家、企业和人民群众的生命财产安全，以及社会的和谐稳定，关系到每一个家庭的幸福，关系到人民群众根本利益中的最突出、最重要的利益。既然我们的一切源自人民，就应该全心全意为人民服务，对人民负责、对法律负责、对岗位负责、对自己的良心负责，真正踏踏实实的做好自己的本职工作。

2、强化依法行政法制意识。依法行政，必须有法律依据，遵循法定程序，接受法律监督，使行政权在法律的框架内得到有效的控制。执法监察人员是具体行政行为的执行人，应该按照依法行政的有关要求开展有关工作。必须强化三项依法行政意识：A、忧患意识：时刻提醒自己，我的这种行为会不会引起行政复议或行政诉讼，会不会有过错，会不会被追究责任。B、程序正当意识：时刻遵守既定执法程序，不存在程序违法行为。C、证据充分意识：法律面前是讲证据的，我们收集的证据是否充分，收集过程是否合法，是否有严密关联性、逻辑性，有没有经过确认，经不经得起审查，所有收集的证据能否证明违法事实的确立。3、明确安监执法工作思路。一是明确执法监察任务。应当依照法律、法规、规章，根据监管的对象、时间、次数、主要事项、方式和职责分工等内容制定本部门年度安全监管执法工作计划，并按照既定计划开展工作。二是明确执法监管重点。三是正确履行职责。一方面，要严格按照执法程序开展工作；另一方面，要在执法监察过程中尽职尽责，做到执法必严、违法必究，根据自己的权限及时处理或请示上报。4、建立防范风险责任制度。一是加大执法行为的事前监督力度。预防执法风险，制度是保障、监督是关键。要通过制度建设，明确岗位职责、岗位要求、保证各执法环节密切配合、环环相扣、环环制约。做到用制度管人，用制度办事。同时要加强制度的执行力，规范执法行为，倡导文明执法，减少执法的随意性，杜绝不作为和乱作为。二是加大执法行为的事中监督力度。要严格遵循执法办案程序，实行检查、案审、处罚三分离，切实做好案件的预审、初审和案审工作，大力推行“阳光执法”和“开门审案”。要对执法工作中容易产生风险的环节加强监督，预防和制止各种执法错误或执法不当行为的发生。对工作中的执法风险要做到经常查找，边查边改。三是加大执法行为的事后监督力度。要经常开展执法监督检查，对执法人员的执法行为进行跟踪回访，建立行风跟踪制度和案卷回访制度。对玩忽职守，不履行安监部门职责，不依法行政、规范执法的执法人员要根据情节的轻重追究责任乃至调离工作岗位。