公共部门战略管理

第七专题

公共部门战略管理7.1公共部门战略管理的概念内涵及特征

7.2公共部门战略管理过程7.3公共部门战略规划与战略管理7.4公共部门战略管理的问题与改进案例分析要点公共部门战略管理兴起的缘由背景及其演化逻辑公共部门战略管理探讨的理论流派评述公共部门战略管理探讨的基本分析框架战略管理的逆境：案例分析要点细化7.1公共部门战略管理兴起的缘由背景及其演化逻辑7.1.1公共部门战略管理兴起的背景7.1.2公共部门战略管理的演化逻辑7.2公共部门战略管理探讨的理论流派评述7.2.1主要理论流派7.2.2简评7.3公共部门战略管理的基本分析框架7.3.1基本概念内涵及特征7.3.2公共部门战略管理过程分析7.3.3公共部门战略管理途径评价及启示7.4公共部门战略管理的逆境：案例分析7.4.1案例展示7.4.2案例剖析7.1公共部门战略管理的概念内涵及特征7.1.1公共部门战略管理的概念内涵一、战略与战略管理战略(strategy)一词，最早起源于军事领域,西方在19世纪左右以哈特《战略论》、约迷尼《斗争艺术》等为标记，在中国可以以春秋战国时期的《孙子兵法》为标记。意指赢得斗争成功的目标?。后来被运用于管理领域，在一般管理领域，战略就是一个组织的总目标？，它涉及一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。从某种程度上讲，战略是运用和管理全部资源达成目标的艺术。原委何谓战略？战略，这个词都被用滥了。我一贯厌烦这个词。我四周都在谈战略。我这个技术出身土包子，战略对我根本就味如爵蜡。每次在开会的时候，听着各路MBA探讨战略，我都头疼欲裂，无聊至极。同时深信只谈战略，不谈执行是很多跨国公司在中国面临的逆境的重要组成部分。醇厚说，上周是我在客齐集从管理的角度最艰难的一周。对于2006，团队里的人纷纷告知我，大家对大方向不清晰。虽然我说了很多，今年我们干什么，大家还是不清晰。我和晓雄诉苦，他说，苦恼的总是CEO，因为没有人可以真正清晰。我当时觉得有道理，不过现在觉得，不是太有道理。这不是战略这周探讨的开头就是：今年你的战略是什么？我爱好盎然地讲我今年在市场上的活动，或者想做的功能，结果大家说：“这不是战略，这是战术”。我说今年我就要做到xxxxxx（现在看看我都觉得太虚），评论是：“这不是战略，顶多算是目标”。最终一屋子的白板画了个遍，还是没有一个战略。这对于我来说，被煎熬得像个白痴。不过经过了苦痛和备受质疑的一周，觉得在周五和团队探讨的时候，最终顿悟了什么是战略。我把我的战略跟大家讲了以后，全部人都特殊兴奋。都在叫着说，这下最终清晰了，明白了，感觉对了。我自己的感觉也对了。具体客齐集的战略就不说了，只跟大家聊一聊我的理解。原委何谓战略?１．战略这个词名声不好，不是本身不好，是因为西方管理学思想在中国遇到的困难太多，而成功的中国的战略，都不叫战略。中国虽然不讲战略，但讲究兵法，讲究韬略，讲究运筹，说的都是一个道理。看到全部的伟人，都已特殊清晰的做法，这种东西，西方称作战略，中国不这么叫而已。

２．战略必需作为一条准绳，来衡量什么事情（战术）该做还是不该做，做的话花多少精力做。我作为初学者，宠爱用倒叙的方式讲故事来表达战略。例子一：从前有一个人带领一小群人闹革命，大家问：我们怎么打？头儿说：“农村包围城市”。好了，全部人都明白了。假如有人要攻打重庆，一枪就毙了，一棍子就打死。因为，这个行动不符合战略。推翻三座大山就不是战略，是目标；四渡赤水不是战略，是战术。

例子二：从前有个人要搞建设，大家说，咱们怎么搞呀？头说：“黑猫白猫，抓到老鼠就是好猫。”好了，清晰了。谁要搞个先定性，再确定走不做，也是一枪干掉。因为off-strategy.战略的好处在于，让自己，团队，还有全部的人知道，今年干什么，今后的几年干什么。原委何谓战略?以前我理解的误区在于，我总觉得有用的事情就做。去年做的事情不行谓不多，报纸也在合作，podcast也在做，互联网广告业在做，各种合作都在谈，线下活动也搞。看起来红红火火，大家很累，看起来每件事都执行得不错，问题是，全部人还是不清晰，只知道干眼前的事情，不知道大方向在什么地方。简洁的觉得，只要这件事情对网站有帮助，我们就去做。结果，就算再有钱的公司，全部的地方都在投，都拼不过小公司。一年下来，收效不大。战略就是帮助大家选择，在100件都很好的事情中，我们选择哪3-5件来做。战略回答的问题是，当往东也对，往南也对的时候，一旦定了战略往东，就不能同时有人往南。并不是往南不对，而是不符合战略，不符合战略的好事情不是不好，是分散精力。一旦有了战略，再回头看没有战略时候的作战支配，就看出问题了。很简洁犯的错误是，钱的支配，人员的支配，产品的重点，和战略并不总是匹配的。比如说：你说战略是“在互联网中渗透链接”，但你为什么支配了20%的钱来做线下？所以这个问题就在于，做线下也对，做线上也对，但是，两个冲突的东西一起做，就是没有战略的体现。原委何谓战略?比如，今年我做什么事情？交友、学习管理学、旅游、整理家务、享受生活、学驾驶等等，都是好事，但时间有限，太杂，很忙，短期内完不成，因此只能放在将来想做的一系列清单(to-do-list)。依照以前的阅历，没有战略（规划），确定什么事都做了，结果是无所作为。假如有了战略呢？状况好很多。比如说，我把“积累社会资源”作为今年个人的三个战略之一。一下子，我觉得清晰了。假如在以前我会说，我要去相识很多人。对。这件事情对我有帮助。而且符合战略。结论：做。

我会说：我要安心学习管理学。对，这件事情也有帮助。但是，对不起，这件事情是明年的战略里面，不在今年。再见，不做。

还会说：我要享受生活。也是好事。这个可以和“积累社会资源”沾点边。以后全部的活动，都要在轻松和享受生活的方式完成。做。

还有：旅游，整理家里。。。对不起，战略中没有。写ｂｌｏｇ，是，可以接着做。把上海地图略微改进一点，这个。不在战略里面，不做。战略就是个准绳，让自己向太多的诱惑说不，把更多的精力放在重要的事情上面，并有成果。那天和Jack闲聊，感觉很好，觉得刚刚想通的东西可以帮到他。他说很多公司给钱让菠萝网帮着做企业及应用，有VC来找，有演讲机会，还有很多很多事情，不知道什么该做，什么不该做。我觉得，这时候战略就有帮助了。我问的问题是：菠萝网今年原委要干什么？是做最终用户，还是做企业？是踏踏实实做一年产品，还是要资金快速在市场上作大？这个战略的问题解决了，一切都明白了。战略管理对战略管理，人们相识的角度也不尽相同。从过程论的角度去界定(愿景陈述+系统分析+进度支配)从战略决策的角度界定(SWOT分析)一般而言，战略管理可视为管理者有意识地选择政策、发展实力、说明环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。（战略管理：军事与管理的结合体，理论上就是军事理论与管理学理论的糅合，或者是管理科学对于军事理论的有益借鉴）战略管理的基本特征1、战略管理是将来导向的。2、战略管理着重于较长远的、总体的谋略。3、战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威逼的过程。4、战略管理是直觉和理性分析的结合。5、战略管理是持续性与循环性的过程。6、战略管理是前瞻性思索和由外而内的管理哲学。

二、公共部门战略管理的含义

1、公共部门的战略管理的兴起在当代西方的政府行政改革的大背景下，政府的职能、角色、地位、组织结构及其与社会的关系都发生了深刻的变更，政府机构常常面临重组、合并和私有化的威逼，并被置于与企业竞争来供应公共物品及服务的境地。因此，任何公共部门都再也不能像过去那样对自身的生存、发展和未来高枕无忧了。考虑组织所面临的环境(包括优势、劣势、机遇和威逼等)，考虑组织的长远发展目标和将来，提高自身竞争力，成为公共管理者最基本的管理任务及内容。因此，政府部门迫于生存和发展的须要而用企业精神来推动自身改革。7.1公共部门战略管理兴起的背景及演化逻辑7.1.1公共部门战略管理兴起的背景内外部环境的挑战：内部核心竞争实力的缺乏+外部环境的高不确定性理论：新公共管理思想推动（关注外部+结果导向+放眼将来）实践：西方政府改革的价值取向或结果+私人部门战略管理的成功阅历借鉴或移植7.1.2公共部门战略管理的演化逻辑日常事务的按部就班（1980年头以前）战略规划思想（1980-1990）战略管理思想（1980后期至今）战略管理新思维（私人企业战略管理思想演化）1预算与财务限制系统思想（1950年头以前）（效率中心主义）2长期支配思想（1950-1960）（企业扩大再生产）3战略规划思想（1960-1970）（应付外部环境挑战）4战略管理思想（1970至今）（残酷竞争+主动进攻+企业长期旺盛）7.2公共部门战略管理探讨理论流派评述7.2.1理论流派7.2.1.1理性分析阶段三大流派（1960-1980中）设计学派1960：塞兹尼克《经营中的领导实力》钱德勒《战略与结构》安德鲁斯《经营策略》等。主要思想：战略限制应当是一个有意识限制的思想过程，战略思索是首席执行官CEO的责任；战略制定过程简洁而非正规，战略形成一个完整观念时，设计过程才结束；只有在经过设计的总体战略产生后，才能进入战略执行环节。建立了著名的SWOT分析模型。但战略是非正式设计过程。支配学派1960-70：安索夫Ansoff《公司战略》。主要思想：战略限制是理性自觉的控制性活动或支配过程，CEO原则上对整个战略过程负责而事实上则由支配职能人员负责战略具体制定；战略须要确定程序：目标-预算-日程-操作步骤，细化分解。过度依靠完全理性而忽视人的非理性因素，忽视战略实施。定位学派1980：哈佛迈克尔.波特《竞争战略》。主要思想：战略是确定企业在市场上的实际位置；战略制定是以计算为基础的分析与选择过程；战略分析人员在战略定位过程中具有重要作用。强调企业外部环境，提出五种竞争力模型：供应商、购买者、当前竞争对手、替代产品厂商和行业潜在进入者。过于强调这是分析，思索与行动分别。7.2.1理论流派7.2.1.2非理性阶段（主要集中于1980-1990）战略管理掀起对于完全理性主义的质疑，留意战略形成过程中人的因素、非理性因素、行为因素、文化因素探讨。六高校派。企业家学派1950：熊彼德Schumprter科尔Cole。主要思想：远见，具有洞察力的领导是战略过程的主角；存在于组织领导者心中的战略既是一中观念更是一种特殊的方向感；战略依靠领导者直觉；企业家战略是深思熟虑、深思熟虑的有时见机行事的。用领导者超人实力替代实质性组织建设。相识学派1950：赫伯特.西蒙Simon《管理行为》。主要思想：战略属于一种直觉或概念，战略制定过程就是战略者相识过程；环境困难性限制了其认知实力，面临大量真假难辨的信息，战略过程可能被扭曲；个人相识差异导致战略风格差异。留意战略认知和构建过程，但对于战略管理探讨实际贡献并不大。7.2.1.2非理性阶段六大流派学习学派1980：奎因Quinn《应变战略》。主要思想：学习和应变，环境困难莫测，战略制定是学习的过程。战略学习是分散的、集体的行动学习。领导作用是组织战略学习，组织潜在着很多战略家。弟子不必不如师。将行动、限制和学习、稳定与变革相统一；弊端：战略分散。权力学派1970：艾利森Allison等。主要思想：权力、谈判、策略，战略制定就是各种正式非正式利益团体运用权力施加影响的谈判过程。战略是应急的而非观念形式。战略争议，分散。考虑政治权力因素，但忽视领导斡旋实力、文化和整体战略观。文化学派1980：彼得Peter、沃特曼Waterman。主要思想：组织文化、特殊竞争力。战略制定是集体行动过程，建立于组织成员共同信念和价值观上；战略观念以成员意志为前提；战略变更在企业总体战略观之类。由外及内，植根于组织文化探讨，特定组织文化激励现成战略反对变革。7.2.1理论流派环境学派1970：安索夫Ansoff。主要思想：组织必需适应环境，找寻自己生存发展的位置；作为一中中心力气，环境是战略形成的中心；事实上不存在组织内部的战略者，不适应环境的企业将走向灭亡。“偶然性理论”“战略适应”。对人主观实力的忽视。7.2.2评述环境限制战略家战略思索、选择与创新7.3公共部门战略管理探讨的基本分析框架7.3.1基本概念内涵及特征7.3.2公共部门战略管理过程分析7.3.3公共部门战略管理途径评价及启示7.4公共部门战略管理的逆境：案例分析7.4.1案例展示7.4.2案例剖析2、公共部门战略管理的含义。学者们有着不同的说明。公共管理学者纳特和巴可夫在《公共部门和第三部门组织的战略管理：领导手册》一书中认为，公共部门“战略管理处理这样一个关键问题,即为面临着日益增加的不确定性未来的组织定位”；“战略管理通过产生用以指导战略行动的计划（plans）、计谋（ploys）、模式（patterns）、立场（positions）和观点（perspectives））,将战略用于创建焦点(focus)、一样性(consistency)和目的(purpose)”。

而波兹曼和斯特劳斯曼在《公共管理战略》一书中则认为，公共部门战略管理包含着处理组织的外部环境、使命和目标，战略管理途径有三个主要的特征，即界定目标和目的,提出一个能协调组织与环境的行动支配，设计有效的执行方法。

综合以上的含义，我们将公共部门战略管理定义为：在符合和保证公共部门宗旨的条件下，在充分利用环境中存在的各种机会并创建新机会的基础上确定公共部门同环境的关系，使得公共部门的职能范围和发展方向得到合理的调整，使得公共部门资源目标和对策选择更为合理，以更好的向社会公众供应公共服务而进行的整体性谋划。一种关注将来的公共部门谋划活动，在充分考虑环境要件限制的基础上，保证本组织在将来的发展中立于不败之地。

7.1.2公共部门战略管理的特征

公共部门战略管理除了具有一般战略管理的方向性、全局性、层次性、动态性和适应性等特征外，公共部门战略管理还具有自己的特殊特征，归纳起来有以下几个方面：1、公共性。

2、权威性。3、模糊性。4、参与性。1、更加困难和不确定的环境。2、公共部门角色的变更。3、国际化和国际竞争力的挑战。4、公共利益的挑战。政府是公共利益的代表者。公共部门重视战略管理的缘由

7.2公共部门战略管理过程

环境分析、战略规划、战略实施、战略评估1、环境分析对于公共部门而言，环境包括一般环境和具体环境两个方面。一般环境指社会的、一般的或宏观环境层的力气。具体环境指对公共组织的决策、管理发生干脆影响的力气或因素，包括组织内部的环境。环境分析的主要任务在于运用系统思索去识别与组织相互作用的以及影响组织的外部系统，进而驾驭公共部门内部的优势与劣势，了解外部的机会和威逼。2、战略规划战略规划是在环境分析的基础上研拟战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。包括以下几个方面的主要活动：(1)呈现愿景和确认、陈述任务；(2)确认重要的环境变更及趋势的议题；(3)确定机关要强调的主要价值；(4)选择重大的关切性议题领域；(5)设定基本的、明确的策略方向；(6)选择恰当的策略；(7)创设执行这些策略方向的行动议程。3、战略实施战略实施是建立和发展行动的实力和机制，将战略构想转化为现实绩效的过程。战略实施涉及的问题和环境主要包括以下几个方面的活动：(1)明的确际目标与进展的指标；(2)进行有效的资源配置；(3)建立有效的组织结构，使组织结构与战略相匹配；(4)建立和发展有效的沟通与协调机制；(5)促进变革，克服变革的阻力；(6)通过社会及政府营销，促进战略实施。

4、战略评估

战略评估是监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程，从战略管理整体来看，它着重于建立一种反馈机制。战略评估主要涉及以下几个方面的活动：(1)检查战略基础。(2)衡量战略绩效。(3)战略的修正与调整。

战略管理的作用在于促进公共部门不断地变革和学习，以适应社会的发展。

有效管理的原则伦茨要使战略管理过程尽可能地简洁和非程式化。要消退过于专业和奇异的支配术语。要强调以数字支持但以文字叙述为主的支配。要欢迎坏消息。要建立一种可以使战略管理的作用和基本目的得到理解的文化。要留意到心理、社会和政治因素，以及支持它的信息设施和管理程序。波兹曼和史陶斯曼

关注长期趋势；将目的与目标整合成一贯的层级体系；战略管理与规划不是自我执行；强调外部观点，要适应环境，而且要预期与影响环境的变迁。

7.3公共部门战略规划与战略管理

一、战略规划的性质战略规划是组织在分析和解读环境的基础上，产生组织战略的过程。战略规划的目的在于识别环境对组织的挑战，并指导组织对此作出反应，以获得更长期的竞争优势。战略规划议题的性质：(1)稀有性。(2)重大性。(3)指导性和长远性。战略规划的结果是形成组织的战略支配。好的战略支配包含四个方面的内容：(1)战略范围，规定了本组织与社会环境因素之间发生作用的范围，即说明白要达到哪一方面的目标；(2)资源部署，要阐明如何部署资源；(3)战略应当说明本身战略范围的机会与威逼；(4)最佳协调作用，在战略范围内，要使资源部署与竞争优势相互协调。二、战略规划的过程战略规划的过程包括以下几个步骤：(1)发展初步共识。目的在于取得主要决策者与战略规划行为的共识，如战略规划的价值，须要介入的单位和人员，特定的步骤以及方法等。(2)确认组织的法规及使命。一方面要了解法律，知道何者是不受法律限制的；另一方面要确认组织的使命。战略规划的主要工作在于明确组织的使命及其价值。明确组织的使命，回答如下问题：

战略规划的主要工作在于明确组织的使命及其价值。

明确组织的使命，回答如下问题：

第一，我们的角色是什么；其次，我们所要满足的社会及政治需求是什么；第三，我们如何行动去满足这些需求；第四，我们应如何回应利害关系人；第五，我们的主要价值为何；第六，我们不同于其他组织的条件为何。(3)进行SWOT分析。SWOT分析的主要目的在于供应组织内部的优势与弱点、机会与威逼的相关信息，以便组织作出最好的回应。(4)确认组织所面临的战略议题。战略议题，是组织根本的政策选择，它对组织的法规、服务价值、产品或服务水准与组合、顾客或运用者、成本财政、组织或管理发生影响。(5)战略选择。在综合分析各种可能战略的基础上，作出适合组织发展的使命、具有可能性与可行性的战略。三、SWOT分析与战略规划SWOT分析是目前战略管理与规划领域广泛运用的分析工具。SWOT分析是通过了解自己组织的优势(strength)与弱势(weakness)，驾驭外部机会(Opportunity)，规避威逼(threats)，从而制定良好战略的方法。SWOT分析的主旨在于给出一个有关组织内外环境、问题的集中图画，并激励组织调动其优势，以便最大限度利用机会，规避风险。SWOT矩阵由九个格子组成，进行SWOT分析，建立SWOT矩阵的过程有八个步骤：(1)列出组织的关键外部机会；(2)列出组织的关键外部威逼；(3)列出组织的关键内部优势；(4)列出组织的关键内部弱点；(5)将内部优势与外部机会相匹配，形成SO战略；(6)将内部弱点与外部机会相匹配，形成wO战略；(7)将内部优势与外部威逼相匹配，形成ST战略；(8)将内部弱点与外部威逼相匹配，形成WT战略。SWOT分析的关键是进行优势与劣势以及机会与威逼分析，并在此基础上形成行动的战略。保持空白优势——S1、2、列出优势3、弱点——W1、2、列出弱点3、机会——O1、2、列出机会3、SO战略1、2、发出优势3、利用机会WO战略1、2、利用机会3、克服弱点威胁——T1、2、列出威胁3、ST战略1、2、利用优势3、规避威胁WT战略1、2、减少弱点3、规避威胁优势～机会(SO)战略。是一种发挥组织内部的优势而利用外部机会的战略。弱点一机会(wO)战略。WO战略的目标是利用外部机会来弥补内部的弱点。优势一威逼(ST)战略。ST战略是利用优势回避或减轻外部威逼的影响。弱点一威逼(wT)战略。wT战略是一种旨在削减内部弱点的同时规避外部环境威逼的防卫性战略7.4公共部门战略管理的问题与改进

战略管理在公共部门应用的正面效果(1)供应战略性发展方向。(2)指导资源配置的优先依次。(3)强化组织对环境的适应实力。(4)设定了追求卓越的标准。(5)供应了限制和评估的基础。公共部门战略管理的问题以及限制

公共部门运用战略管理有很多限制，主要包括：(1)政府任期的短期性和行动取向。(2)公共管理战略的很多方面都是立法者所确立的。(3)公共规则大部分是在组织内部进行的，而选民、媒介等要求参与，而参与过程虽可以改进普遍接受的程度，但冲淡了战略的焦点议题。(4)牢靠性分析通常是费劲又费钱的。

(5)公共机构对问题解决的非正式群体过程不太熟悉，政府机构习惯于层级的、下达文件报告的过程。(6)由于预算约束和短期观念，公共战略规划者的工作通常很难证明是合理的。(7)与私部门相比，公共战略通常是通过组织设计、预算和财务限制、人事制度和政策来实现的。政府接受战略管理至少有四个困难：(1)政府管理者在进行决策时，必需与其他重要的行动者共享权力。(2)政府组织的功能是政治性的，与理性的环境相反，他们无法就适当绩效方案取得一样看法。(3)政府管理者与私部门的管理者相比，缺乏完全的自主性与限制力，这使得政府执行和协调任何行动规划时均显得困难重重。(4)政府的战略决策环境由于上述因素，要远比私部门更为困难和困难。实施成功的战略管理的关键(1)公共管理者必需树立长期观(1ong-termism)，打破短期主义(short-termism)的思索，发展前瞻性思索。(2)政府部门必需打破职责的限制，克服“功能性短视”，打破部门主义(departmentalism)的限制，发展一种全局观，强调整合(integration)的管理途径。(3)在重大问题的战略决策和规划过程中供应政治参与的权利与机会。(4)重视更高层次的问题。(5)追求满足。(6)殊途同归。案例分析新型农村合作医疗制度一、什么是新型农村合作医疗？新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农夫自愿参与，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农夫医疗互助共济制度。二、为什么要建立农村合作医疗制度中国有13亿人口，其中多数生活在农村，农夫的医疗卫生问题始终受到政府的关注。20世纪五、六十年头，中国政府曾经在全国推行农夫与乡村集体共同出资、农夫之间互助共济的合作医疗制度，较好地解决了农夫的基本医疗卫生问题，受到世界卫生组织和很多发展中国家的推崇。20世纪80年头以后，随着经济体制改革的推动，合作医疗赖以生存的集体经济