北京律师行业发展与管理研究报告

北京律师行业发展与管理研究报告

一引言党的十八届四中全会就依法治国进行了专题研究和部署，并做出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这将大大促进我国依法治国的进程。律师是法律共同体中的重要一员，是社会主义法治的重要力量，其工作具有“社会性”和“政治性”双重属性。其“政治性”蕴含“社会性”。[1]律师在法律实施中发挥着独特作用，既有利于促进司法、行政执法过程顺畅有序，又通过构建自身特有的机制与独立存在的架构。律师行业的发展、律师执业权利的保障、律师队伍的管理与服务，对于推动律师事业的发展、促进社会主义法治国家建设，都具有十分重要的意义。2015年9月16日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布了《关于依法保障律师执业权利的规定》，进一步保障了律师地位，显示出国家对律师权利保障以及律师行业发展的高度重视。北京作为律师、律师事务所最为集中的地区，如何进一步促进律师行业发展、提升律师行业管理和服务水平，提高律师行业治理能力，是值得我们深入研究的问题。二北京律师行业发展现状分析近年来北京律师行业蓬勃发展，律师人数与律师事务所数量不断增加，律师收入不断提升，知名律所、知名律师纷纷涌现，迎来了律师行业新的发展高峰。（一）北京律师事务所数量不断增加，但增速有所放缓截至2015年9月底，北京市新增律师事务所126家。律所数量不断增多，但增幅有所减缓。从2007年以来的数据来看，增幅率呈逐年减缓的趋势，2009年北京律师事务所的数量增加了17.7%，2010年增长率为9.7%，2011年增长率为8.3%，2012年增长率为3.9%。表1北京律师行业发展状况（二）大型律所相对集中，但中小规模律所仍占主流全国前十名的律师事务所，有一半以上来自北京。北京聚集了大量的规模化律师事务所。但30人以下的小规模的律所仍占到大多数。北京律师事务所的规模化仍然是当前行业发展的主要瓶颈。现实不利的因素有以下两点：第一，业务量供过于求，竞争激烈，北京市2009《律师行业发展指数报告》显示，59.8%的律师由于案源不足而导致的竞争激烈问题成为事务所的主要压力；第二，中小律所由于资金不足和资源较少，不能对所内律师进行系统而完整的培训，不利于所内青年律师的成长，导致后续人才供应链出现断层。有利的条件有以下三点：第一，与国外所竞争高端法律市场份额，包括跨境并购、合营合资、融资、国际工程承包、证券和国际贸易；第二，降低律所的开销和成本，实现效益最大化；第三，扩大律所的名气，形成品牌化效应。（三）律师人数不断增加，执业收入持续提升截至2015年9月底，北京律师总数为25233人，比2014年底增加了766人。改革开放以来，北京律师的收入一直处于快速增长的趋势，在2005～2010年之间，北京律师业务收入总额持续增长。2006年，律师业务收入增长率最大，达到34.2%，2009年最小，但也有8.4%，平均年增长率达到18.6%。然而2011年的增长率只有4.0%。[2]上述变化乃是诸多因素影响的结果，这些因素包括社会形势变化、市场竞争、人员增减、执业环境、收费方式与收费标准等方面，其中经济形势的变化是2011年以来律师业务收入增长放缓的最根本因素。在2011年，经济形势分别从两个方面影响了律师的收入。一方面，全国的GDP和北京的GDP显著增长，促进非诉讼法理事务、民事代理等业务的收入显著增加。其中非诉讼法律事务的增长幅度达到17.4%。另一方面，2010年以来的经济运行总体平稳，加上2008年、2009年因为国际金融危机而产生的大量经济纠纷的解决接近尾声，所以，2010年的经济案件数量大幅下滑，较2009年减少了13.2%。[2]尽管北京律师的数量位居全国前列，但是从现有的律师业务能力状况看，涉外法律业务相对来说是北京律师业务的薄弱环节，从事涉外法律业务的律师尚不够充足。这在一定程度上影响着北京律师与外国律师的竞争。同时律师的专业背景和学历、执业经验、沟通能力及其个人业务范围等都影响着律师的业务能力。如果律师的业务能力不能够满足法律需求者的服务需求，这也会影响律师的收入。三北京律师服务管理模式分析律师服务管理工作对于促进律师行业发展，规范律师执业行为，保障律师执业权利有着十分重要的作用。北京律师服务管理工作经历了多年的发展，取得了较好的成绩，也存在一定不足。（一）律师服务管理模式的演变北京的律师和律所管理体制随着社会的变化也在不断变化，由司法行政机关“独享”管理职能的行政管理体制过渡到律师协会行业管理和司法行政机关行政管理相结合的“两结合体制”。这种变化形式通常用“脱钩改制”来形容，律师行业管理体制的脱钩改制可以从三个方面来理解：从宏观层面来看，律师的管理体制从司法行政机关行政管理制过渡到律师协会行业管理和司法行政机关行政管理相结合的“两结合体制”；从中观层面来看，律所的业务职能由此前的法律顾问过渡到诉讼和非诉业务相结合的多种法律服务形式；从微观方面来看，律师由国家工作人员的身份过渡到法律服务者的身份。1.“行政独享”阶段1956年7月开始施行的司法部《关于建立律师工作的请示报告》，规定律师的执业机构是法律顾问处，主管机关为“律师协会”。“律师协会”是“法律顾问处”的管理机关，对于律师的法律服务业务进行指导和监督。当时的“律师协会”和现在的“律师协会”不同，不同之处在于当时的“律师协会”是司法行政机关内设的一个机构，不具有独立的主体地位，由司法行政机关直接领导。这种体制和当时的政治经济体制是相适应的。“文革”后，1980年8月颁布的《律师暂行条例》（以下简称《条例》），规定了律师的性质是国家工作人员，其工资由国家财政支付，由各级政府司法行政机关管理。《条例》同时规定法律顾问处属于事业单位，主任与副主任虽由选举产生，但必须经省级司法行政机关批准。此外，律师的奖惩、职称和收费办法都由司法部规定。从上述规定可以看出，司法行政机关对于律所和律师的人、财、物各方面都有最高的决定权。从法律关系的视角来看，司法行政机关是主动实施方，拥有管理、命令和决定的权力；律师协会是被动接受方，只有被管理、被命令和被决定的义务。但是法律顾问处的正、副主任都是由选举产生，而不是行政任命的，这是由律师执业机构自身性质所决定的。2.“行政主导”阶段1989年，在人事方面，司法部颁布《关于加强司法行政机关对律师工作的领导和管理的通知》，事务所能按照法律规定和政策决定除主任外的其他人员的任免；在财务方面，事务所对于一般性的日常开支有决定权，但对于重大事项开支和按规定上缴的费用没有决定权。1992年，司法部发布《司法部关于律师工作进一步改革的意见》，其中指出司法行政机关律师、律所指导监督的核心思想是“宏观指导，微观放开”。司法行政机关的职责主要限于业务培训指导、规章制度制定、思想政治教育以及道德纪律奖惩。在人事、财务以及业务活动方面，司法行政机关除了制定相关法律和政策外，其他均由事务所自主决定。这一阶段和前一阶段相比，发挥管理作用的主体不是唯一的，司法行政机关的管理作用是主要的，但全国律师协会也发挥着较大的管理作用。律师事务所在人事和财务方面开始有了自主独立的权利。3.“两结合”阶段1993年12月，国务院批复同意了《司法部关于深化律师工作改革的方案》，该方案明确我国需要建立律师协会行业管理和司法行政机关行政管理相结合的“两结合体制”。在具体的权力配置上，司法行政机关负责宏观管理，律师协会负责行业指导。这种管理体制强调司法行政机关和律师协会分开管理、互相配合，这种管理体制既不是合二为一也不是各自独立，是二者职责的相对分离。（二）律师事务所内部管理模式律所的规模不断扩大，随之而来的是律所的管理体制问题和质量与风险控制体制问题。通常情况下，规模化带来了低成本和高效率，但迅速的扩张也会带来内部管理制度的不适应，缺乏有效的管理制度。扩张后的律师事务所其人员、合伙人分配机制、财务制度、管理体制和利益冲突调解机制等问题不可回避。如果内部框架不健全，人员整合和磨合周期较长，在一定时期仍不能形成叠加优势。此外，规模扩大了，可能存在管理失控的问题，此时就需要注意质量与风险控制机制问题。当前北京的律所大都是以合伙的形式存在，笔者认为尽管事务所的法律形式是合伙，但当律所发展到一定规模后，应采用公司制的管理模式，其核心是所有者和管理者相互分离，即从合伙人内部选举产生或者从外部聘请具有管理能力和经验的人员专门负责律师事务所的管理，而大多数律师则将主要精力放在法律业务上，不再参与日常管理。这样在实现综合管理的基础之上，也实现了品牌管理和人才管理。通过专业分工，业务能力强的律师能够为委托人提供更优质的法律服务，提高律所的名气；管理能力强的律师通过合理处理分配机制实现人才的聚集。怎样扩大律所的发展规模，怎样促使律所采用公司制的管理模式，这需要在律所和律师的管理体制上有所创新。而只结合律所的发展现状，不结合律师的生存现状谈管理体制上的创新是不行的。（三）律师服务管理工作中存在的问题尽管北京的律所和律师管理体制不断改进以适应社会的需求，但是目前“两结合”的管理体制依然存在不少问题，主要体现在以下三方面。第一，司法行政机关在对律师的服务管理工作中职责定位不清晰。从立法层面和市场规律角度来看，司法行政机关应主要对于律师的管理工作起宏观指导作用，通过立法为律师执业确定标准与原则；通过执法规范行业秩序；通过监督与指导引领律师行业在正确的轨道上发展。但是现实中许多地方司法行政机关的管理工作职责定位不清晰，要么表现为司法行政机关认为律师是自由执业的行业，应由律师协会发挥监督与指导的作用，消极履行职责或者迟延履行职责；要么表现为司法行政机关固守传统的管理思维，没有意识到自己间接管理者的身份，依然介入一些律所的具体管理事务，司法行政主管部门工作人员兼任律师协会管理人员的现象依然存在。全国律协在《地方律师协会建设调研报告》中指出，截至2010年12月，仍有5个省的律师协会由司法行政机关的领导兼任会长；我国443个地级市及直辖市下辖区，71%（357家）的律师协会由当地的司法行政机关代为管理。第二，律师协会的服务管理作用有待进一步提高。根据《律师法》的规定，司法行政机关的职能包括律师执业资格的颁发、律所考核以及考核情况的备案、律所主要规章制度的制定、律师和律所违法的行政处罚、律所以及其分所的设立和注销登记。律师协会的职责包括律师和律所的组织交流、律师的考核、律师和律所权益的维护、制定行业规则以及对违规的律师进行惩戒。从司法行政机关和律师的职责分配可以看出，司法行政机关掌握的都是对律所和律师影响比较大的权力，而律协在律师的权利受到侵害时，要充当第一维护人。但是现实中由于律师协会的地位及影响力差，在与公、检、法、司等机关就律师权利问题进行协调时位卑言轻，无法取得立法者预期效果，尚不足以发挥行业协会作为律师执业者利益共同体的应有作用。第三，律师事务所在律师的服务管理体系中没有发挥应有的作用。由于当前北京的律所大都是以合伙的形式存在，律所中的执业律师大都只负责开展自己的业务，彼此交流不多。这就使得律所和律师之间的关系不够紧密，律所好像仅仅是律师执业的一个归属标签而已，律所不能很好地履行对律师执业状况的监督作用。律师事务所对执业律师疏于监督管理，律师则欠缺对律师事务所的认可度，从而导致相当程度上难以实现法律共同体的模式，不利于律师行业的长远发展。四完善北京律师服务管理工作的建议怎样完善目前“两结合”的服务管理体制，学界与实务界也进行了大量的尝试和探讨，但是目前对问题的分析一直徘徊在对管理规范阐释的境地，对现行规范进行循环解释和说明，尚不能有效地对现行律师行业规范建设的需要提供有力的参考，也无法摆脱现行的规范形成相对稳定的理论研究。[3]律师的服务管理体制的改进应加强对以美国为代表的西方管理体制的学习。但是中国和美国的具体国情不一样，美国的律师高度职业化和其高度发达的商业文化密切相关，这不符合中国的国情。对西方的管理体制的学习，笔者认为应该立足中国的具体国情，主要研究具有中国特色的问题，我们是为了完善中国律师的服务管理体制而向西方学习，不是为了学习西方而研究中国律师的服务管理体制。向西方学习，我们必须拥有一种批判学习的精神，这是一种双向交流，而不是单向的“聆听”或者“膜拜”，必须形成具有中国特色的基本法律理论内核。笔者认为当前我国律所和律师的管理体制的转变应该基于国情借鉴西方国家一些有价值的经验，核心是弱化司法行政机关的管理权，强化律师协会的管理权。在这一弱一强之间，实现管理的平衡。司法行政机关的管理，是自上对下的，凸显了强制性和隶属性；律师协会的管理，是社会契约式的，具有自治性和平权型的特点。怎样促使这个转变尽快发生，笔者有以下几点想法。第一，整合并优化律师行业的自治机制。律师协会是律师组成的自治组织，在制定行业自律规则、推动行业自律、提升行业自我管理水平等方面发挥着重要作用。当前应当进一步优化律师行业自治机制，在自治规则制定、自治组织建设、自治事务推进等各方面，强化律师的参与，提高律师的积极性，发挥广大律师的作用，共同推进律师行业自治工作。逐步提高律师行业的自治水平，通过民主的制衡机制来解决社会大众和律师行业之间的利益冲突。第二，权力和权利体制的分离与统一。司法行政机关的权力是由法律赋予的，而律师协会的权利既获得了法律的接受，也得到了律师的认同。司法行政机关应当按照规则（法律规定）行使自己的权力，制约律协的权利；律协应按照规则（法律规定）行使自己的权利，不受不应有的权力的制约。权力必须制约权利，否则权利可能越轨行使；权利必须能够完全行使，