公共行政学课件(新)

公共行政学PublicAdministration行政管理专业2010级研究生核心课程李珍刚lizg689@163.com1一、学习公共行政学需要掌握的理念公共行政学属于公共管理学科中一个重要领域。公共管理视野下行政管理的变革.ppt公共管理的公共性价值及其实现（新）.ppt二、关于教材1、张国庆：《行政管理学概论》（第三版）北京大学出版社2000年版。2、竺乾威：《公共行政学》（第三版），复旦大学出版社2008年版。3、夏书章：《行政管理学》（第四版），中山大学出版社2008年版。4、尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》（第八版），中国人民大学出版社2002年。5、戴维·H·罗森布鲁姆、罗伯特·S·克拉夫丘克：

《公共行政学：管理、政治和法律的途径》（第五版），中国人民大学出版社2002年版2三、阅读文献课件\公共行政学研究课件\公共行政学课程参考文.doc四、学习要求：研究性学习基础与前沿:基本理论、基本方法及前沿理论问题、前沿实践问题。历史与比较:理论文献、法律政策文献、公共行政探索研究。理论与实际:理论联系实际，寻找学习兴趣点和增长点，培养发现、分析、解决、表达问题的能力。调研与成果:可选择某个具体公共行政问题并带着问题做一些适当的调研工作。尝试撰写公共行政理论与实践方面的研究性论文。3

第一讲导论

主要问题：一、在你的印象中，什么是公共行政？在你的工作中，你对管理的哪些方面工作感兴趣，哪些方面有困惑？二、研究公共行政学需要哪些方法？为什么需要掌握公共行政学的研究方法？三、当代公共行政由哪些值得关注的现象，现代行政应当体现什么样的精神？四、公共行政学理论演进轨迹如何？课件\公共行政学研究课件\用新思维应对公共事件.doc4

第一节对公共行政的理解一、公共行政与公共行政学的内涵（一）公共行政的含义

1.政府分工角度

孟德斯鸠的“三权分力”学说。

2.政治和行政不同功能角度古德诺《政治与行政》：国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者为政治，后者为行政。3.管理角度怀特《行政学导论》：公共部门象私营部门，主要关注效率54.从综合的角度看政府组织：公共行政是国家行政机关推行公务的活动；公共行政是民意的实行，国家意志的执行。管理：公共行政是以集体努力与合作完成共同任务的活动和艺术。行为科学：公共行政是由有关于行政活动的人的行为构成的，人的行为动机以及社会环境对人的行为的影响是行政的内在要素。65．一般理解政府依法对国家政务、社会公共事务和自身事务进行管理的活动。（1）主体：政府及其公务人员（2）客体：国家事务、自身事务和社会事务（3）行政权力来源：国家法律授权政府以为全体国民服务等宪法原则和宪法精神为依据，以实现社会公平和社会公正等理念为指导，以运用公共权力为基础，以承担行政责任为前提，以合法的行政管理方式为手段，以追求卓越为目标，履行政府职能，制定实现国家公共政策。公共性是公共行政的本质属性.7（二）公共行政的特点1.政治性公共行政是对各个利益团体通过各种途径进行利益博弈过程和结果加以管理和实施的行为。课件\公共行政学研究课件\国家主席胡锦涛同美国当选总统奥巴马通电话.doc课件\公共行政学研究课件\民主政治.doc2.公共性以公共利益为依归。管理社会公共事务是公共行政的基本职能3.执行性执行立法机关制定的法律，下级行政机关应执行上级行政机关的政策、方针和决议。4.系统性开放的子系统，同社会其他系统（法律、政治）进行人才物的交换。8（三）公共行政学的含义1、汉语：行政管理学、公共管理学、公共行政学、公务管理学、政府管理学2、英语：

Administration；PublicAdministration；PublicManagement3、含义：以狭义政府即各级国家行政机关为主要研究对象，涉及领域广泛、内容丰富、综合性、动态性较强的理论和应用相结合的相对独立的学科。9（四）公共行政学的理论框架第一讲导论第二讲行政环境第三讲行政职能第四讲行政权力第五讲行政组织第六讲人力资源行政第七讲行政领导第八讲行政决策第九讲行政执行第十讲行政方法第十一讲行政机关管理第十二讲公共财政第十三讲行政伦理第十四讲行政法治第十五讲行政责任第十六讲行政监督第十七讲行政绩效评估第十八讲现代政府能力第十九讲当代各国行政改革第二十讲当代中国行政改革第二十一讲公共行政学的发展（理论背景、官僚制批判、典范革命、理论创新、实践探索、未来趋势）10（五）行政管理的构成要素1、人员要素公务员的任用、调配、等级、薪俸、晋升、奖惩、退职等；2、行为要素：实体性的行为要素：计划、组织、指挥、协调、控制；程序性的行为要素：方法、程序、技术3、组织要素：行政组织间沟通关系和网络系统及其相关制度4、时空要素：时间要素：讲求时效，提高效率空间要素：注意环境，因地制宜5、物质要素：资金、必需的设备、工具、材料、场所11（六）行政管理主体1、政府：中央政府和地方政府；课件\公共行政学研究课件\中华人民共和国中央人民政府门户网站.mht课件\公共行政学研究课件\中国政府网国家机构.mht课件\公共行政学研究课件\中国政府网政府机构.mht2、政府行政机关(1)在效力上，行政机关在获得法律和政府授权条件下，其发布行政规定的效力等同于政府。国家发改委：课件\公共管理学研究课件\《政府制定价格听证办法》2008年第2号令.htm课件\公共管理学研究课件\政府制定价格听证办法.pdf(2)在程序上，行政机关发布行政规定一般需要经同级政府或上级政府同类机关的批准或许可。3、行政首长：包括四类行政首长是指一种非人格化的特定职位上担任法定职务的人，不是作为社会存在的自然人。12（1）政府首脑西方:普选或间接我国:政府首脑的产生，通过党内提名，并报请人民代表大会选举通过，经人大或其常委会任命后生效；（2）政府首脑以下高级政务类行政首长不得越权行事；特殊情况下得到授权时可代表政府；（3）高级政务类行政首长下的各类行政首长，政务首长以下的各级常务首长；负责推动和执行各种既定政府决策；权力主要来自政府内部按照逐级授权；（4）政府普通公务员（人数最多）处理政府日常事务，具体执行和技术操作既定政府决策或首长决定；13（七）行政管理客体1、经济性组织：制造业、服务业、金融业等各种以赢利为目的的组织；申请、登记、备案、审批制度2、社会性组织：教会、社区团体、群众团体等一切以非赢利为目的的组织；登记和检查制度3、政治性组织：政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织；登记和检查制度4、教科文组织：教育、科学、文化等5、新闻性组织：报社、新闻社、出版社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织；登记和检查制度6、公民：行政管理中最大量的行为对象;14（八）行政管理的主要方式

1、行政立法法定立法：全人大是最高国家权力机关，拥有立法权;委任立法:立法机关委托政府制定的具有法律效力的行政法规;管辖立法:依据政府职权而订立的规章制度;2、行政司法负责一部分行政仲裁事务，行政法规适用;专业性、技术性事件;3、制定行政管理法规(1)强制性行政管理法规对法律或行政法规未规定的事项加以规定;司法部：课件\公共行政学研究课件\律师执业管理办法.doc(2)执行性行政法规为执行法律或上级行政法规而制定的行政管理法规，表现为制定实施细则或实施条例等;(3)补充性行政管理法规补充现行法律或行政法规而制定的行政管理法规;课件\公共行政学研究课件\中药注册管理补充规定.doc154、行政决策：区别于非行政决策（1）法定行政行为主体或法定授权者；（2）约束力强，适用于决策所规定一切行为主体；（3）目标非赢利性，维护正义和公益为目的；（4）涉及变量多且综合效益在许多情况不易衡量等。5、行政领导、行政指导、行政引导(1)行政领导(2)行政指导提出行政规范或意向,无绝对权威和完全约束力，原则性约束(3)行政引导：通过改变国家政策对社会行为主体施加影响，改变其价值取向，朝着有利于国家目标实现的方向改变；课件\公共行政学研究课件\广西北部湾经济区发展规划.doc166、行政规划、行政计划、行政预算(1)行政规划；较长时期预测性总体构想。“十一五规划”(2)行政计划：行政设计，是行政规划的细化(3)行政预算：由政府按法定程序编制和提出,由立法机关评议和审批的国家年度财政收支计划；我国的行政预算由中央预算和地方预算两部分组成7、行政协调、行政沟通、行政平衡

(1)行政协调政府内部各单位和各成员之间的协调；政府以公共权力权威协调社会各方的行为；(2)行政沟通行政管理活动中对内外的相关人员或团体之间在观念、意见、信息、感情方面相互了解和相互认同的活动和过程(3)行政平衡政府在维护国家阶级利益的前提下所采取的一种管理方式，表现为充分考虑和兼顾各种利益或意见(听证会制度)178、行政干预、行政检查、行政制裁(1)行政干预：对社会行为主体行为过程或行为方式进行介入、干涉、制止(2)行政检查：对社会组织或公民就有关法定标准和法律规定进行检验、对照和评定(3)行政制裁：以政府为行为主体做出各种行政纪律处分和处罚的总称9、行政支持、行政救济、行政服务(1)行政支持：政府依据一定的价值判断所采取扶持其发展的政策行为(2)行政救济：政策目的不是为了促成发展，而是为了解决存活问题A、现金给付，如，孤老、残疾人、失业、贫困救济等；B、税收和费用减免，如设定贫困线并减免低收入者所得税；C、兴建救济设施，如，兴建孤儿院、养老院及收容所等“孙志刚事件”，废止一部法律性文件。(3)行政服务：政府的基本功能就是提供服务

18二、行政学研究范畴（一）怀特)：组织原理、人事行政、财务行政、行政法规（二）D.L古立克：“七要素”理论（POSDCRB）计划(Planning)、组织(Organizing)、人事（Staffing)、指挥(Directing)、协调(Coordinating)、报告(Reporting)、预算(Budgeting)

（三）张金鉴：“15M”理论目标(Aim)、规划(Program)、人员(Men)、经费(Money)、物材(Materials)、组织(Machinery)、方法(Method)、领导（Command）、激励(Motivation)、沟通(Communication)、士气(Morale)、协调(Harmony)、及时(Time)、空间(Room)、改进(Improvement)（四）理论图示19行政学理论体系结构图行政管理学行政环境行政原理行政职能行政组织行政领导人事行政行政决策行政执行行政监督机关行政行政方法行政效率行政改革与发展20三、行政学的研究方法（一）规范研究和实证研究相结合的方法：规范研究：从行政现象出发，概括出一般的原理或规律；（应然）实证研究：从事实出发，先用调查统计、数学计算等方法，根据结果确定某个行政方案；（实然）（二）历史研究和比较研究相结合的方法

历史研究：从纵向的历史，以史为鉴；比较研究：采取横向比较形式，地区比较、时间比较；“模式比较法”：世界范围内的各个国家，再对同一模式的不同国家进行比较；21（三）静态研究和动态研究相结合的方法

静态研究：以制度和组织结构为研究重点，又称为结构研究方法；动态研究：侧重研究人的行为、功能、环境等因素；（四）间接研究和直接研究相结合的方法间接研究：已有的文献资料；直接研究：社会调查、模拟实验；22（五）行为主义研究和心理学研究相结合的方法行为主义研究：分析人的行为，“社会人”，非正式组织；心理学研究：分析人的心理因素对行政行为和行政环境的影响；（六）系统研究和数量研究相结合的方法系统研究：系统和环境的适应性、系统的整体功能；数量研究：定量分析技术，理性分析模式；（七）文献分析方法和利益分析方法23

四、行政学和其他学科的关系（一）行政学与政治学

行政学是从政治学的母体中分离出来的分支科学；政治学：研究国家的基本理论和制度，如国家的起源、国体、政体、民族、宗教等行政学：研究政府体制和政府行为等行政现象（二）行政学与行政法学行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，研究和规定公共行政管理的法律规范,包括行政、处罚、合同、复议、行政诉讼等；（三）行政学与管理学（四）行政学与社会学社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科；行政学是其中的一部分；24

第二节行政学的历史演进一、西方公共行政理论的产生和发展（一）西方公共行政理论产生的历史背景1、19世纪末20世纪初欧美主要国家完成了产业革命；2、工业生产取代手工劳动，生产力迅速发展，人口向城市集中；3、城市膨胀、政府职能扩大，管理内容增加，行政机构和行政人员激增；4、管理科学的产生为行政理论的发展提供了丰富的研究成果；

5、英国文官制度（meritsystem）、美国三权分立制公共管理实践25（二）西方公共行政理论的产生1、1865年，德国学者冯.史坦因：《行政学》，最早使用“行政学”一词，主要是在行政法的意义上使用；2、1887年，美国学者伍德罗.威尔逊：《行政学之研究》一文，“行政学”作为一个行政管理学的概念，标志现代意义上的行政学在西方的产生；3、1900年，美国学者F.J.古德诺：《政治与行政：对政府的研究》一书，提出应政治与行政分离的主张，促成了行政学从政治学母体中的分离。

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（三）西方公共行政理论的发展：三个阶段1、传统管理时期（1900-1930）“科学管理”、“X理论时期”（1）1911年：F.W.泰勒“科学管理”之父，《科学管理原理》：以效率为中心。时间动作分析：工作定额：单位时间里工人完成的工作量；标准化管理：将计划和执行分开，成立“计划室”，完成标准化管理，工作流程职业培训：计件工资制：职能分工：管理阶层的出现：所用权和经营权的分离例外原则：劳资双方精神革命：

27（2）1916年：法国“管理理论”之父，H.法约尔《工业管理与一般管理》，提出了管理层次和管理幅度关系理论；法约尔管理14原则：A.分工：减少浪费、增加产出，培训人员；B.权力:实行正式的职位权力和个人权力的统一，强调权责一致；个人权力，个人的智慧、经验、道德品质、领导能力等；C.纪律：建立以服从和尊重为基础的组织和雇员间的关系，有力的领导，有明确的协议、审慎的制裁；D.指挥：每个下属只能有一个上司，双重领导对权力、稳定、效率将产生负面影响；E.指导：组织只能有一个计划、一个目标、一个负责人；组织应集中精力，协调力量，统一行动；28F.利益：个人利益服从整体利益，消除无知、野心、自私和懒惰等人性弱点；G.报酬：合理报酬机制是为了体现雇员的价值以及增强其积性；H.集权：自上而下进行管理，权力最终归属最高领导者；集权并不表明制度的好与坏，具有相对性；I.等级链：权力线，组织从上而下形成明确而无间断的等级、权力和沟通渠道；表明权力等级的顺序和传递信息的途径。跳板原则：允许横向进行交往和联系，但各方都需同意且上级随时了解情况才可以，兼顾纵向统一原则和横向联系原则；29跳板法解析30J.秩序：工作应严密安排，形成有序工作规范；K.平等：人格平等而非职位平等，以此构建人际关系的基础L.稳定：制定稳定的用人计划，进行人力资源开发；M.主动性：诱导和劝告组织中所有人的积极性和创造性；N.团队精神：和谐的团队氛围，增强凝聚力；法约尔组织原则：15名员工需要1名管理人员，往上各级则均以4：1的比例为基础，如60人需4个管理人员和1个上司；管理幅度和层次问题；31（3）马克思.韦伯（MaxWeber）“组织理论”之父，官僚科层组织；

A.官僚模型：表明组织设计的规范和特点：完整的组织结构、分工与权责体系、职位稳定、人员公开选拔、人员绩效管理、非人格化B.组织的基础：权力a.传统权力：世袭而来，来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊尊重，如英、日的皇室；罗马教皇约翰保罗二世32b.超人权力：个人奋斗而来，来自领导者的意志和强制性权威；政治领袖；宗教领袖33c.法定权力：选举而来，来自法律和社会契约；这种权力构成了官僚组织的基础34（4）行政学早期的“三杰”：A.1926年，美国人L.D.怀特《行政学导论》，全美第一本行政学教科书《近世公共行政的趋势》、《联邦主义者》、《外国的文官制度》B.1927年，美国人W.F.魏劳毕:《行政学原理》；《现代国家的政府》C.1930年，美国人J.M.费富纳:《行政学》。352、行为科学时期（1930-1960）（1）1927-1932年：哈佛大学E.梅奥《工业文明中人的问题》，提出行为科学核心内容:人际关系学A.行为科学的由来：

1949年美国芝加哥大学，福特基金会资助该校“个人行为与人群关系”研究计划B.行为科学的发端：1927-1932年：美国西方电气公司的“霍桑实验”

a.第一阶段：继电器装配室和云母剥离室实验。客观物质条件（工作环境、工时长短、身体状况等）并不是影响劳动生产率高低的原因，工人的情绪；b.第二阶段：访谈实验。改善人际关系，加强信息沟通，参与管理是提升士气的关键；c.第三阶段：绕线机组实验。证明了组织中非正式组织的客观存在。36行为科学三原理：1、人是社会人，而非仅仅是经济人。2、企业中普遍存在非正式组织3、领导能力在于正式组织的仅仅需求与非正式组织社会需求之间实现平衡37（2）1940年：A.H.马斯洛:需要层次理论；《人类动机理论》1943年（3）1952年：赫茨伯格:激励保健因素理论（4）1960年：D.麦克雷戈:的“X-Y理论”：反映了人性论的基本问题。《企业的人性面》X理论：认为人的本性是不诚实、好逸恶劳、不负责的，应以严格的规章制度进行管理；Y理论：认为人的本性并非都是天生厌恶工作、而是勤劳和负责的，关键在于引导发挥其主动性和积极性；38（5）威廉.大内：Z理论；（人性善与恶）A.“X理论”和“Y理论”各有千秋，但都失偏颇；B.人既非绝好也非绝坏人是人性和兽性结合体；C.管理方法应权变，以适应外界环境的变化；（6）卢因:团体动力学；（7）弗洛姆:期望纪律模式理论（8）斯金纳:强化理论；39

行为科学时期行政学的特点：A.侧重行政组织内部人员的作用，忽视外界环境对人员的影响；B.注重个别具体的事实研究，忽视整体和系统视角研究；C.把行为科学的研究方法引入行政学，重视人心理和行为的研究；403、系统理论时期（1960-至今）：“Z理论时期”

（1）孔茨：1961年〈管理理论丛林〉，“丛林混战”，有关管理的术语、定义、假设漫天飞舞，造成了理论价值取向和价值标准的混乱，为整合各种理论，出现了系统理论和权变理论。（2）1964年，伊斯顿：

《政治学的革命》制度研究和行为研究同等重要，反对价值中立，主张后行为主义。（3）1937年，贝塔朗菲:提出一般系统论：整合科学管理和行为科学偏颇，用动态、开放、联系的思想和方法取代之，倾向于“原则性”而非“技术性”。（4）菲德勒：权变理论，“权宜通达，应付变化”。在承认系统论的基础上，否认存在“最佳”的管理理论和方法，一切取决于特定的时间、地点和条件；41（5）生态行政学

生态系统,政府和环境的互动\和动态平衡；A.高斯：1936年《美国社会与公共行政》；1947年《公共行政的政界》B.雷格斯1961年《生态行政学》：生态模式集大成者划分各国行政模式，融合型的农业型行政模式；棱柱型的过渡行政模式；绕射型的工业型三类，各国应结合国情选择；42（四）公共行政理论的新发展1、新公共管理（20世纪70年代）：1968年9月，纽约雪城大学2、弗雷德里克森1980年，《新公共管理学》3、1989年：主要理论观点（1）社会正义和社会公平：应兼顾效率、经济目的和社会公平、社会正义，改变传统的公共行政伦理观和价值观；43（2）改变研究重点：A.变革观念：改变防碍社会公平政策制度结构；B.关注政策：解决实际问题，“关心国防部，更关心国防”；C.范式变革：对传统基本假设、理论框架、价值规范、研究方法等进行调整，重视行动理论；（3）构建新型的政府组织形态：改变传统科层官僚组织的超稳定结构，使变革成为经常；44（4）突出政府公共行政中的“公共”性质：公共利益，公共目的，公共责任;（5）主张民主行政：以公众意愿、利益为中心，公众参与和政策公开4.公共政策分析：政策科学、系统分析、政策研究、社会工程等（1）产生背景：现代政府政策条件和政策任务复杂化；（2）主要人物：拉斯维尔：1951年《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》45（四）西方各国的行政改革1、加强政府的综合协调职能：政府首脑主导权，计划、财政、金融部门的协调2、精简机构，裁并部门：减少管理层次和职能部门；3、调整行政权力结构：权力下放，吸引公众参与公共行政；4、实行公务员制度改革：削弱“通才”对决策的影响，实行行政人员专业化，专业人员行政化；推行合同制，终身制名存实亡；5、重视行政咨询机构：发挥智囊团的作用：美国700有多个，或政府部门或民间机构；6、采取科学的管理方法、实行办公自动化467、调整政府外部关系：实行民营化，扩大社会实体自由度：撒切尔政府改革措施，30多家国有大企业实现民营化管理8、讲究投入产出比（1）精简机构、人员，节约开支；（2）公共工程招标制，出租公共服务项目如铁路等。（3）引入市场机制。“企业家式政府”。9、打破政府垄断，实现公共服务社会化实现社会承诺制，以“顾客”为中心。10、行政改革得到理论支持公共选择理论、新制度经济学、小政府理论、新公共管理理论472、不良现象增加：和行政职能的拓展相关（1）行政组织规模庞大；（2）行政决策迟缓；（3）官僚倾向严重；理论一：帕金森定律：官场病1957年，英国学者帕金森《帕金森定律——组织变态之研究》

定律一：冗员增加原理:官员数量增加与工作量并无关系，而是由两个原动因造的。帕金森定律.doc*每一个官员都希望增加部属而不是对手（如“投票”）；官员们彼此为对方制造工作

48定律二：中间派决定原理*对决定的内容不十分清楚的人*意志薄弱的人*耳朵不大灵光的人为了争取中间派的支持，双方颇费心机进行争取。不是竞争对手而是中间派成了主角。定律三：鸡毛蒜皮定律

大部分官员讨论各种财政议案所费的时间与涉及的金额呈反比。鸡毛蒜皮的事情则花费很多时间

49定律四：办公场合的豪华程度与机关的事业和效率呈反比。事业处于成长期的机关一般没有足够的兴趣和时间设计完美无缺的总部。所以，“设计完美乃是凋零的象征”，“完美就是结局，结局就是死亡”。

G:\课件\公共行政学研究课件\政府办公楼一览.doc定律五：鸡尾酒会公式会议与鸡尾酒会（饭局）同在。把会场从左到右分为A-F六段，从进门处到最远端分为1-8八段，则可划分出48个区域；在假定酒会开始的时间为H，且最后一名客人离开的时间是最初一名客人进场后2小时20分钟，则，重要人物都会在H+75至H+90的时间在E/7区域集合，最重要的人物自然会在其中50定律六：嫉妒症（分三个时期）

在嫉妒症流行的机关里，高级主管辛苦而迟钝，中层干部勾心斗角，底层人员垂头丧气而不务正业第一阶段，出现了既无能又好嫉妒的人物，即患上了庸妒症（平庸而嫉妒）第二阶段，这些庸妒症患者不幸进入或原本就在高层，尽一切可能手段排斥比自己强的人，拒绝提升能力强的人；“愚蠢比赛”第三阶段，机关仿佛被喷了DDT，凡才智者一概不得入内，机关病入膏肓，此时的机关已经无药可救了定律七：退休混乱（50岁现象）一般退休的年龄是R，在前3年（R-3）人的精力会开始减退；问题在于如何挑选合适的接替者，工作表现越优秀，任职时间越长，越难寻得合适的接替者，而在位者总会设法阻止职位较低的人接近自己的职位，以至不得不延长自己的退休时间51原理二彼德原理：“不称职”

1969年，美国教育家、心理学家、管理学家L.J.彼德彼德原理层级组织中，每个员工将晋升到自己不能胜任的阶层；原因：个人的能力总是有限，但晋升总是必然的彼德原理推论：每个职位最终将由不能胜任的员工占据，层级组织的工作多半由尚未到达不胜任阶层的员工完成；彼德差别定理：政府和私人机关的最大差别，忙着花钱与忙着挣钱；胡尔定理：多数“贵人”提拔，可能产生乘数提拔效应；艾利斯进步定理：一件麻烦事接替另一件麻烦事；马克.土温禁果定理：亚当不是为了苹果而要苹果，而是因为那是禁果他才要；52斯威夫特野心定理：野心驱使人做最为平凡的事情，所以，攀登的姿势和匍匐前进别无二致华盛顿办事定理：一人做事敷衍了事，二人合作做事互相推委，三人公事永无成事之日；（中国三个和尚理论）53

（六）现代行政精神

1.主动进取，锐意创新;2.追求卓越，提升水准：效率与效果效率:做了没有、做了什么A、数量上，投入产出比；B、时间上，少时多产；C、情境上，既定条件下的最佳选择；效果：做的对不对、做的好不好涉及价值判断和价值选择问题组织绩效：两者的统一3、创新发展54二、中国公共行政理论的产生和发展（一）中国古代的行政理论1.奴隶社会：君权神受，王权至上；2.封建社会：儒学成为行政理论；正心诚意修身齐家治国平天下（1）礼：统治阶级规定的制度和秩序；（2）乐：要求人们在思想上求得妥协，安于本分；（3）仁：做人的道理，爱心和同情心；（4）义：爱不能兼爱，而营尊卑贵贱之分；“人皆有不忍人之心。……所以谓人皆有不忍人之心者，令人乍见孺子将入于井，皆有怵惕恻隐之心——非所以内交于孺子之父母也，非所以要誉于乡党朋友也，非恶其声而怨也。由是观之，无恻隐之心，非人也；无羞恶之心，非人也；无辞让之心，非人也；无是非之心，非人也。恻隐之心，仁之端也；羞恶之心，义之端也；辞让之心，礼之端也；是非之心，智之端也。人之有四端也，犹其兴奶逡病！

——孟子55（二）中国近现代的行政理论1.孙中山：“五权分立”：立法、行政、司法、考试、监察；

2.毛泽东：人民民主理论、人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度等；3.邓小平：政治和行政体制改革理论、改革干部人事制度理论、依法行政理论等；4.张金鉴:《行政学的理论和实际》，我国第一部行政学专著问世；51988年：中国行政学会在北京成立，会刊《中国行政管理》；6.1995年：国家行政学院在北京正式成立；各省市相继成立56（三）中国行政学发展的任务

1.研究并服务中国行政实践：需要解决的问题（1）协调经济体制、行政体制和政治体制的关系（2）构建“小政府，大社会”的管理模式（3）处理中央和地方以及地方各级政府间的关系（4）处理政企关系：发挥市场的资源配置作用（5）处理政府和社会的关系：“事业单位改革”、发展社会中介组织（6）实现政府管理现代化：“硬件和软件”（7）完善公务员制度：竞争上岗、专业化（8）公共政策的制定、执行和评估：决策的民主化和科学化（9）正确处理政府的公共性、非赢利性与其他组织的关系：加强对行政权力的监督，防止腐败出现572.构建行政学科体系，丰富公共行政理论：

（1）第一层次：行政科学原理：（2）第二层次：普通行政学、行政哲学、行政学史（中外行政管理史、思想史）（3）第三层次：领域行政或部门行政A.领域行政：行政主体、行政运行、行政客体等领域；行政生态学、组织学、人事学、领导学、决策学、伦理学、监察学B.部门行政：政府基本职能部门发展起来领域；工商、公安、司法、民族、财政、税收、教育行政学等（4）第四层次：层级行政学省级、市政、县级、乡镇、农村、特区行政学（5）此外：比较行政学、发展行政学等583.加强行政学科队伍建设，促进理论和实践的结合（1）加强行政学院建设：发展行政理论、培训公务员：（2）加强高校和研究所建设：培养人才、学科发展；MPA（3）活跃学术气氛：加强国家间的交流和合作；

59第二讲行政环境环境分析:公共行政的一种重要分析方法一、行政环境的内涵二、行政环境的分类三、行政生态理论四、行政环境与行政管理的关系五、我国行政环境的现状及行政管理的应对策略六、请对广西行政管理环境状况评析；对你所在地区、部门、单位行政管理环境进行评析课件\公共行政学研究课件\中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定.docH:\课件\公共行政学研究课件\广西北部湾经济区发展规划.doc60

第一节行政环境概述一、行政环境的含义行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，即各种直接或间接作用和影响行政活动的外部客观因素的总和二、行政环境的特征1、广泛性：气候、资源、人口、民族，阶层、传统、科技；2、复杂性：要素之间交叉，关联复杂；3、差异性：国家间、地区间、部门间的差异；4、多变性：行政系统内外部各种要素变化；61三、行政环境的分类1、按地域划分：国际行政环境和国内行政环境（1）国际社会环境：A、国际政治：和平发展；强权政治B、国际经济：经济危机、经济秩序和经济差距；C、国际文化：文化互联、文化渗透（2）国际自然环境：全球的生态环境，臭氧层、水土流失、土地沙化（3）国内社会环境A、经济环境：生产力水平；B、政治法律环境：政治的稳定性；法律的完备性；C、精神文化环境：教育状况、人口素质；D、人口构成环境：人口数量、质量、构成、分布；62（4）国内自然环境：B、生物资源：森林、草原、鸟兽鱼虫C、矿产资源：煤、铁、石油、天然气2、按行政环境对行政管理作用的层次划分：宏观、中观和微观

A、宏观：国际、国内的社会、自然环境B、中观：行政系统的组织结构和运行环境C、微观：行政机构内部或行政领导班子内部具体情况63四、行政生态学的兴起（一）历史背景：1、兴起：20世纪50年代，人口剧增、环境恶化、能源紧张，人们普遍关注生态环境；2、以往公共行政理论研究的偏颇：侧重组织内部因素的研究上，如行政组织设立、权限划分、人员行为等，忽略研究行政现象的外部环境因素；（二）代表人物和观点1.1947年，美国哈佛大学的J.W.高斯发表了《政府生态学》一文，首创以行政生态学方法研究公共行政现象；1.1947年，美国哈佛大学的J.W.高斯发表了《政府生态学》一文，首创以行政生态学方法研究公共行政现象；2.1957年、1961年利格斯(FredW.Riggis)《比较公共行政模式》、《生态行政学》：生态模式（EcologicalModel）集大成者643.利格斯对各国行政模式的划分：三类（1）融合型(FusedModel)的农业型行政模式；朱元璋A.经济基础是农业生产力；B.行政活动以地域为基础，土地的分配和管理是政府的重要事务；

C.官僚的职位重于行政政策本身；D.行政风范带有浓重的亲族主义色彩；65E.流行世卿世禄的行政制度；F.政治与行政合一，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级；G.政府与民众沟通较少；H.行政的主要问题是维持行政的一致和统一66融合型67（2）衍射型(DiffractedModel)的工业型行政模式A.经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管制经济；

68B.民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切；

C.行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人原则；D.沟通渠道发达；E.社会高度专业化，行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一；69衍射型70（3）棱柱型(PrismaticModel)的过渡行政模式A.同时具有农业社会和工业社会行政形态的一些特征；B.政府的制度、法规不能实际起到约束和规范作用，传统社会的行政特性仍具有很大影响力；C.传统结构与现代结构重叠存在；71第二节行政环境与行政管理一、行政环境决定、制约行政管理1、适应政治环境的性质2、适应经济环境的发展水平3、适应文化环境等综合状况特定文化、社会背景如美国“大熔炉”效应，适应多文化的管理模式；4、适应自然环境的特点日本、西班牙等海洋岛屿型国家——海外殖民扩张；中国——地大物博，“安于现状”；二、行政管理对行政环境的反作用1、积极：通过制定政策，改造现有行政环境的弊端如提高GDP的经济政策、提升国民素质的文化政策2、消极：违背规律，阻碍和破坏行政环境，如资源过度开采等72第三节我国行政环境的现状及行政管理的应对策略——以广西为例国际国内政治，经济，文化，社会G:\课件\公共行政学研究课件\泛北部湾经济区地图.jpgG:\课件\公共行政学研究课件\广西地图.gifG:\课件\公共行政学研究课件\广西北部湾经济区发展规划.doc73思考题：1、行政环境的特点和内容2、行政生态学的内容3、行政环境与行政管理的关系74

第三讲行政职能一、政府职能的内涵二、政府职能的类型三、政府职能的历史演进四、广西政府职能的状况和对策五、请对你所在地区、部门、单位行政职能作一个评析课件\公共行政学研究课件\关于深化行政管理体制改革的意见.doc课件\公共行政学研究课件\国家发改委职能.doc课件\公共行政学研究课件\中华人民共和国财政部主要职能.doc课件\公共行政学研究课件\农业部主要职责.doc课件\公共行政学研究课件\广西壮族自治区交通厅.doc75第一节对行政职能的基本理解一、含义（一）现代行政职能问题的由来和发展1、由来——罗斯福“新政”（1）历史背景：

1929-1932年资本主义世界经济危机A.经济持续衰退：美国工业生产下降55.6%；GDP从1044亿$下降到410亿$B.金融体系接近崩溃：美国5000家银行倒闭，到1933年有21个州采取关闭银行的保护性措施C.失业剧增：失业率高达18.2%D.社会危机：产生对政府的信任危机；“守夜人”的弊端暴露出来76（2）“新政”的主要内容：“伸出看得见的手”A.核心精神：以凯恩斯主义经济理论为基础，以国家干预为核心B.具体措施：a.扩充总统的立法职能b.扩充总统的行政职能建立总统办公厅和各种辅助机构，总统直接领导预算局、经济顾问委员会、国家安全委员会c.扩充总统的经济职能设立田纳西河流域管理局等经济管理机构；第一次规定联邦政府对华尔街（WallStreet）的管制；77（3）“新政”的实施成果：重新振兴了美国经济A.结束亚当.斯密（AdamSmith）自由主义经济政策，“两手都要硬”B.政府干预经济和社会事务成为共识：C.但没有解决政府干预经济和社会事务如何把握“度”的问题a.政府应干预什么（What）b.政府应在什么时候干预(When)c.政府通过什么方式干预(How)d.政府干预到什么程度(Degree)78

2、“东亚经济奇迹”：后发展国家政府行政职能的体现

（1）东亚“儒文化圈”：普遍的政府主导型经济发展战略（2）“官－产－学”：高度协调机制，日本、韩国韩国，6个“五年计划”；“进口替代”、“出口导向”、“科技国家化”三大战略；（3）“良性互动”：政府的公共政策得到了民众支持；（4）经验：保持社会和经济稳定快速发展，可遵从政府导向型经济发展战略，暂时放弃有关政治上的争论，避免社会动荡；如姓“资”与姓“社”的问题；白猫和黑猫的问题793、“东亚金融危机”：后发展国家政府行政职能的纠正

（1）反映了“传统”向“现代化”转换过程中的深刻矛盾（2）高估了国际金融资本对发展本国经济的意义，忽视了经济全球化对后发展中国家的消极影响；“索罗斯”（3）“东亚金融危机”事实上是“公共政策”的危机，缺乏灵活性（4）“公共选择”理论的合理性：政府同样存在难以克服的缺陷选择就意味着放弃，不选择也是一种选择，选择的只是一种不选择。如选择“发展汽车项目”与“环境保护项目”（二）行政职能含义行政管理主体行使国家行政权力，依法对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行管理所发挥的基本职责、功能和作用。即政府应“管什么”80行政职能的理解管理的价值；管理的广度；管理的深度；管理的力度；管理的速度；管理的方式；管理的责任；1、和国家的产生相联系：国家职能的一部分；2、和公共行政目的相联系：体现公共行政目的；3、和公共政策联系：制定公共政策是行政职能体现；4、和制度创新相联系：转变行政职能体现制度创新；811、执行性：执行权力机关的决定2、强制性：以国家司法机关为后盾，代表国家行使行政权力3、公共性：和意识形态无关，计划、组织、协调、沟通、监督、控制等基本职能；4、差异性：不同类型的国家、同一类型的不同的历史发展时期不同类型：如社会主义国家、资本主义国家；同一种类型：如中国，49年—57年，巩固政权；58年开始，大跃进，抓生产；66年开始“文化大革命”，政治运动；78年开始改革开放，经济建设；2002年WTO，经济一体化；82（四）有关行政职能问题的争论1、争论的焦点：该管和不该管的范围与程度国家与社会、国家与经济、公平和效率三个关系，不存在要谁不要谁的争论，而是时序问题，反映了不同政府的价值偏好；2、国家（政府）与社会的关系：强政府，强社会：美国强政府，弱社会：苏联，传统中国弱政府，强社会：泰国，中国台湾弱政府，弱社会：巴基斯坦，阿富汗，伊拉克涉及到政府的政治职能，“权威”和“民主”的关系是核心问题

（1）精英政治：elitepoliticsA.积极意义：由少数卓越分子组成的集团，承担领导社会前进的历史使命B.消极意义：少数人组成集团，实际控制国家权力，国民政治权利受到限制

（2）公共支出增长迅速：政府获得日益广泛的社会影响力公共支出增长迅速的原因：“恩格尔”定律；非必需品和劳务的增加，公共物品属于非必需品，导致公共投入增加833、政府与市场的关系涉及到政府的经济职能，市场失灵和政府失灵问题是核心问题。1776年Smith《国富论》自由主义经济学；1926年Keynes《自由放任主义的终结》；国家干预主义经济学；60年代Samuelsen《经济学》；混合经济经济学；90年代克林顿政府复兴凯恩斯主义经济学；NewKeynesianism84（1）市场失灵：MarketFailuresA.个人价值观和自由与社会公理存在矛盾；B.完全竞争假定在经济运行中存在独占、寡头垄断、过度竞争等问题，结果会损害社会效率；C.帕累托最优由于完全市场假定不成立而不能实现；帕累托最优：在资源配置过程中，当没有谁可能在不损害他人福利的前提下进一步改善自己福利时，此时群体的资源配置达到最优，处于一般均衡状态D.由于存在不完全均衡，资源不能得到充分利用；E.信息存在不完全性或非相关性；“信息失真”;“信息与谎言”F.市场不会自动提供公共物品：“公共牧场悲剧”85（2）政府失灵：GovernmentFailures

A.缺乏明确利益主体、责任主体，导致政府效率低下B.政府维护公平职能不容易实现，常以牺牲效率为代价；C.组成政府的人员会犯错误；D.政府行为失控，民众难以得到有效救济或补偿；E.市场和政府不能互相替代；F.垄断是政府无法克服的弱点，导致效率低下、增加社会成本；G.政府的政绩困难“逃避错误”成为政府官员的普遍行为准则；H.“多数人原则”选举体系的存在：从来都以牺牲部分的利益为代价，不能完全代表每个人的利益；86（2）公平和效率的争论：三种争论A.效率优先论：1：个人权利——个人自由——市场竞争——提高效率；2：效率是个人勤奋结果，直接反映个人努力程度，多劳多得；结果：个人权利是效率优先的前提、基础和结果；效率反映了公平，政府不能过度干预来实现“结果均等”，否则会导致不公平B.公平优先论：公平是天赋权利具体化—不能市场化不能用金钱衡量市场竞争导致个人收入巨大反差是对个人权利的直接侵害效率与公平无关，形成的竞争优势产生对财产、信息、社会关系、教育程度的占有优势，严重破坏“机会均等”原则C.效率公平平衡论：以最小的公平代价换取最大的效率结果倡导建立混合经济模式：在两者间寻找平衡机制建立以利润为目标的私有经济和以社会福利为目标的公共经济87

讨论：1、如何看待我国的效率和公平现状？2、效率和公平何者更重要？3、如何在两者之间寻求平衡点？

881、历史（纵向）的角度：人类社会：奴隶社会—封建社会—资本主义社会（社会主义社会）公平度逐渐增加，效率不断提高2、现实（横向）的角度：全球：发达地区与欠发达地区事实上不平等（国际经济旧秩序）经济中心转移（意大利—法国—英国—德国—美国）中国：南北、东西存在差距，经济中心转移（东北—东南）计划经济——强调公平，但牺牲效率（大锅饭）市场经济——强调效率，但损伤公平（价值偏好）89如何解决？1、“初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。2、再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。”

“初次分配是指企业单位内部的分配，其依据主要是效率原则，即根据各生产要素在生产中发挥的效率带来的总收益多少进行分配，高效率获得高回报。再分配是指在初次分配的基础上，政府通过税收、政策、法律等措施，调节各收入主体之间现金或实物的分配过程，也是对要素收入再次调节的过程。90

第二节行政职能的主要内容一、分类（一）按作用的领域1.政治职能：政治职能，加强民主和法制建设2.经济职能：经济计划、管理、服务、监督3.文化职能：教育、科学文化4.社会职能：公共设施建设与管理、社会福利保障与人口管理、环境建设91（二）按功能的属性1.统治职能：一个阶级统治其他阶级2.保卫职能：国家安全、社会稳定3.管理职能：保证社会井然秩序4.服务职能：“客户”与“服务商”；用“脚”投票（三）按功能的性质1.行政立法：创生权或授权2.行政司法：仲裁与调解3.行政执法：大量的日常管理活动92（四）按功能的过程1.计划：长——中——短计划；“应急”计划2.指导：上级部门对下级的业务；同级政府对职能部门3.协调：上级、下级、不相隶属部门间4.沟通：政府部门间的信息共享；政府与民众二、张金鉴对行政职能的分类

1.维护：维护国家的法典和制度；2.保卫：国家和民族独立、公民财产和生命权、维护社会秩序；3.扶助：各界公民、团体、工商组织均衡发展，扶助弱势群体4.管制：依法控制和约束社会行为主体和公共权力主体的行为，使其不得危害国家、社会和其他人；5.服务：办理各种公共事业，卫生、交通、通讯、教育等6.发展：制定有效的公共政策，提升国民生活质量、提升社会文明程度；93三、前资本主义社会政府职能1、政治职能为核心。2、经济职能、社会职能、文化职能弱。3、政府职能运行以暴力为依托四、西方国家公共管理职能的变迁早期国家干预主义：重商主义自由放任主义（古典）：斯密

国民财富的性质和原因的研究.doc（新）国家干预主义：凯恩斯新古典主义：政治职能弱化；经济与社会职能强化；公共管理主体多元化与政府相关职能不断强化趋势并存。94西方职能变化：1、政府职能总体上呈现膨胀趋势2、职能体系中各职能有消有涨不断提升社会服务职能：“管制”——“服务”：政府越来越多借助于社会和市场实现自身的职能行政职能日益社会化：“全能”——“有限”3.地方政府作用加大：“集权”——“放权”(1)地方政府了解实际情况，利于及时进行决策和管理，有助于解决实际问题(2)调动地方政府的积极性4.行政管理日益法治化：“人治”——“法治”95

第三节新中国政府行政职能的嬗变一、计划经济时期公共管理成就。国家发展。公共管理问题。1、政治上，阶级斗争是工作重心2、经济上，高度集权计划经济3、社会上，政府统包统揽，服务职能弱城市单位制，乡村人民公社4、文化上，意识形态控制强化，文化表现形式单一96二、我国行政职能转变的历史必然性

1.行政环境发展变化的必然要求（1）经济改革：计划到市场的转换，混合经济（2）政治体制改革：还政于民，减政放权（3）WTO体系规则：政府管理模式与国际接轨2.政府机构改革前提和基础：职能——机构3.行政管理科学化和技术手段现代化4.世界各国行政职能不断发展变化的趋势5.提高政府工作效率，防止、遏制、减少政府腐败现象的发生97三、我国现阶段政府行政职能的转变（一）适应市场经济体制

1、行政职能重心的转移：经济职能的地位上升为核心地位

2、行政职能方式的转变

（1）由运用行政手段为主转变为运用经济手段、法律手段和

必要的行政手段相结合（2）由微观、直接管理转向宏观、间接管理（3）由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来

3.行政职能关系的转变（1）理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系（2）理顺政企关系A.所有权和经营权分开，通过承包制、股份制调整所有制形式，把生产经营权还给企业，调动企业积极性B.理顺产权关系，政府国有资产所有者职能和管理职能分开C.实行国有资产分级管理，建立起以经济、法律、行政等综合手段控制市场，市场引导企业的宏观调控体系

98

（3）理顺政府与市场关系：“两只手”（4）理顺政府与社会关系A.在管理范围上，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，向社会提供“公共物品”；B.在管理模式上，“小政府、大社会”；C.在管理方法上，间接的以法律为主的方法；（5）理顺政府内部各职能部门关系：制度先行99（二）适应WT0体系规则1.WT0强制性规则的三大基本原则（1）非歧视原则非歧视地进行贸易活动，主要体现在最惠国待遇和国民待遇（2）市场开放原则逐步实现贸易自由化，关税减让、取消数量限制和增加透明度（3）公平竞争原则建立公正、有序的市场环境，减少政府干预；1002、转变途径（1）以规则导向取代权力导向（2）树立起现代管理理念，改变行政权力运行方式A.政府引导，宏观经济调控B.进行管理体制和管理方式创新，提高政府公共服务意识C.加强对各种风险的预警和防范意识（3）推行政务公开制度，实现依法行政（4）依法进行行政审批制度改革，破除垄断A.现实问题a.审批事项多、范围广，与全球市场经济相脱节；b.审批环节多、时间长，与高效的政府目标相抵触；c.审批不规范、随意性强；d.审批“暗箱操作”与WTO的公开、透明原则相悖；e.重审批、轻监管，与行政审批的实际意义相冲突；101B.解决办法

a.削减市场准入的前置审批，为平等竞争创造条件

b.加快立法，科学界定行政审批的范围和程序c.改进审批方式，推进行政审批公开●公开审批机关、内容、依据、条件、程序、时限，收费标准和审批责任人；●设立行政审批中心，建立集中式服务窗口；

d.建立行之有效的行政审批责任制和监督机制；当代中国政府职能：经济调控、市场监管、社会管理、公共服务案例分析：102

第四讲行政权力你如何看待行政权力？行政权力的结构及其特征行政权力分配的方式、途径和原则集权与分权、权利与义务的关系行政授权的方式与条件行政权力行使中负效应及其克服你在行政管理中是否遇到过权力难题?你认为如何才能有效地行使权力?103一、行政权力的概念

(一)行政权力的涵义权力:根据行使者目的去影响他人行为的能力，包括主体、客体、目的、作用和结果等方面。按照性质，权力划分:政治权力、经济权力、社会权力等等。

政治权力:某一政治主体依靠一定的政治强制力，为达到某种目标而在实际政治过程中体现出来的对于政治客体的制约能力，凭借这种制约能力，政治主体拥有对于社会价值的支配手段。在这里，政治主体主要指政府、政党和其他社会政治集团、社会政治人物等。104行政权力是政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。内涵：(1)主体：国家行政机关及其工作人员；(2)目标：通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现公共利益(3)作用方式：依靠影响力推行政令；(4)客体：具有普遍性，是以整个社会为对象的国家权力(5)性质：执行和管理性权力105

(二)关于行政权力的各种学说1、早期分权学说。亚里士多德在《政治学》中将国家权力分为三种机能：议事、执行和审判。古罗马的波利比阿又提出了元老院、执政官和平民会议之间相互制约的思想。

2、三权分立学说。洛克：国家有三种权力，即立法权、行政权和对外权。孟德斯鸠：把国家权力划分三种：立法权代表国家的一般意志；行政权主要执行国家意志；司法权主要在于保护民众的利益三权分立学说是适应资产阶级反对封建君主绝对专制权力的需要而产生的。现代政治学进一步发展了以三权分立为代表的分权学说，强调了分权基础上权力制衡的重要意义。1063、政治与行政二分法。德国学者J.K.布隆赤里较早提出了将政治与行政分开的思想，威尔逊、韦伯继承和发展这一思想。美国学者古德诺全面阐述了政治与行政二分法的原理。二分法把行政权力作为一个独立的领域来看待，促成了行政学的诞生，为对行政权力的专门研究奠定了基础。但二分法对权力的分割过于简单化。新管理主义对政治权力与行政权力间交互作用进行研究，提出国家治理权力问题，在一定程度上克服了二分法的局限性。“处长政治”。4、五权宪法学说。五权宪法学说是孙中山在三权分立学说的基础上，结合中国情况创立的一种学说。他把国家权力分为立法权、司法权、行政权、监察权和考试权五种。107

5、议行合一学说。议行合一权力结构中，民主集中制是权力运行的基本原则。权力所有者——权力使用者在当代并非议行不分，在现代社会权力所有者与执行者分离条件下解决二者关系，保证权力执行者切实执行权力所有者意志的重要理论。议行合一可克服行政权力失控现象，更能体现民主原则，它把政治上的民主与行政上的权力集中统一结合在一起。巴黎公社。苏联。中国。英国。

6、组织权力学说。认为行政权力为组织中的权力，重视决策问题，行政权力不简单表现为纯粹的执行，决策同样是其重要基本功能。108

(三)行政权力的结构指权力分工基础上行政权力整体性关系状态和有序性的活动过程，既包括权力静态结构动态结构。

1、行政权力的静态结构。行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络构架。它表现为行政权力关系及其制度安排的总格局，是行政管理活动赖以展开的基本框架，包括：(1)纵向的层级结构(层级制)，强制性法规，明分工与责任，稳固而有序上下级制度和层级制原则。(2)横向部门结构，行政管理活动的专业化分工。

2、行政权力的动态结构。由权力作用方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式。109（四）行政权力的特性公共性手段性自主性一元性方向性。自上而下，轨道呈伞状放射，金字塔式结构。层次性。运行过程存在许多中介环节。时间性。行政权力运行须在有效时间内起到应有的作用。行政效率。效能性。权力作用的结果。动态性：“衰减”或“折射”难免1102、行政权力和其他政治权力的关系(1)行政权力和立法权力的关系：从性质和作用看，立法权力方向和轨道是多数人向少数人集中，是输入的过程和阶段；行政权力是由少数人向多数人扩散，是输出阶段。从功能看，立法权力功能是制定国家的法律和政策。行政权力要执行国家法律，推行政府政策。(2)行政权力和司法权力的关系。行政权力运行的方向是自上而下的，司法权力的运行则带有某种平行性。行政权力上对下指挥和控制，各级司法权力主体独立行使审判权。行政权力积极去实现国家意志，司法权力主要在于消极地保障国家意志不受干扰。111(3)行政权力和政党权力权力的目的不同。行政权力目的是执行国家意志，实现公共利益普遍主义取向。政党权力目的是执行本党集体意志，代表社会当中部分人利益，特殊主义目的取向，权力结构不同。行政权力是国家权力运行回路的一部分。政党权力却自成回路，本身就有一个权力输入与输出的回路。行政权有自然合法性基础，政党权力属集团性权力，没有必然的合法性，需由法律专门规定。权力客体不同。行政权力客体是整个社会，政党权力客体限于党内。权力手段不同。行政权力拥有暴力威慑后盾，且主要通过法律手段行使。政党则依靠意识形态等符号力量，主要通过纪律手段行使权力。112

二、行政权力的分配(一)行政权力分配的方式与途径1、行政权力的分配方式(1)纵向层级分配；(2)横向结构分配。2、行政权力分配的途径(1)逐级授权；(2)权力下放；(3)地方自治；(4)权力“外放”(政府与社会的关系问题)。1133、行政权力的再分配(1)外源型行政权力再分配：随着整个社会利益的调整和政治权力的再分配而进行的行政权力的再分配；(2)内源型分配：在既定政经体制内，行政权力做小幅度调整。4、行政权力的人格化问题在行政权力分配中，权力与人的结合是关键的一环。这种结合过程是行政权力人格化的过程。行政权力人格化使得滥用职权的现象不可避免。马克斯.韦伯认为，行政管理须采取合理的形式主义，用义务的压力取代感情的支配，用人人平等的观念取代因人而异的做法，用非个人制度的规则取代个人号令，以对法和制度规范的服从取代对个人命令的服从。114

(二)行政权力分配的原则1、程序必须合法。合理合法是行政权力的重要特征和运行的根本保证。2、职权必须明确。每层次、每部门权力都须作出明确无误的规定。3、权责须一致。权责不能分离，其大小也应相一致。应防止有权无责和有责无权的权责分离现象。4、内容须全面。各级行政主体应等于其权力层次及功能相一致的职权。权力主体在人权、财权和物权各方面只有齐全、完备，才能成为完整统一的体系而发挥作用。115(三)行政权力分配过程中的相关问题1、行政权力分配与政治授权的关系行政权力是执行性权力，来自人民及其代议机关的政治授权。行政权力的分配是行政权力体系内部不同层次主体之间的权力分配。2、集权与分权的关系（1）行政机关内部层级结构中权力的集中与分散的问题。（2）功能性结构中集中与分散问题。前者是集与分的关系，后者是集与放的关系。3、权利与义务的关系问题权力分配中有一种特殊现象。行政主体因某种特殊需具有一些不受一般行政法规约束权力，即行政特权。行政特权也是一种法定特殊权力，它也应与特殊的义务相一致。116三、行政授权(一)行政授权的性质和特点1、行政授权的涵义授权的一般意义是把权力委托给相应的人或机构代为执行。行政授权系指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务。影响因素。一是处理复杂公共事务的需要，二是由完成行政任务所引起的建立行政组织的需要。构成要素。(1)指派工作任务；(2)授予行政责任；(3)承担工作责任。内容。一是决策权力的授予，二是执行权力的授予。1172、行政授权的特点(1)行政组织内部权力分配的特定方式。(2)行政领导活动过程的一部分。(3)权责高度统一的管理行为。行政授权代理、助理和一般组织分工区别：第一，行政授权与行政代理不同。行政代理指的是代理人依法代替某一行政人员执行其任务，并要自负全部责任；而行政授权则是被授权者负责行使其法定的职权，并非代替他人。第二，行政授权与行政助理不同。行政助理是有人来帮助负责者去处理行政事务，接受别人帮助的行政人员仍负有其全部责任，而助理别人的人自己没有多少责任；在行政授权中，被授权者则负有相当的责任。第三，行政授权与行政分工不同。行政分工是指不同的行政机关或行政工作人员各负其责，彼此之间未必有上下级隶属关系；而行政授权则包含上下级之间必须具有的监控与报告关系。118(二)行政授权方式1、根据授权的性质和内容，可将行政授权划分为：(1)充分授权：一般授权，上级行政主体在下达任务时，允许下属自己决定行动方案，并能进行创造性工作。具体包括柔性授权、模糊授权、惰性授权等。(2)不充分授权：特定授权或称刚性授权，上级领导对于下属的工作范围、内容、应达成的绩效目标和完成工作的具体途径都有详细规定，下级行政主体必须严格执行这些规定。(3)制约授权：复合授权，把某项任务的职权分解授给两个或多个子系统，使子系统之间产生互相制约的作用，以免出现疏漏。(3)弹性授权：动态授权，在完成同一项任务的不同阶段采用不同的授权方式。1192、根据授权的媒介和方式，行政授权分为：(1)书面授权是上级行政主体以文字形式对下属工作职责范围、目标任务、组织情况、等级规范、分层负责办法、处理规程等都有明确规定的形式。(2)口头授权是上级行政领导对下属用口头语言所做的工作交代，或者是上下级之间根据会议所产生的工作分配。3、根据授权的合法程度，可将授权分为：(1)正式授权是指行政主体依据法律规定并按照法定程序。(2)非正式授权是指无法律特别规定、或组织体系之外的非程序性授权。120(三)行政授权过程1、行政授权的条件。

(1)良好的组织和人事基础。(2)适当的时机。(3)工作需要和一定界限。2、行政授权的程序。(1)明确授权的工作内容；(2)选择授权的对象；(3)规定授权工作目标、成果及完成工作的权限和应负的责任；(4)正式授予权力；(5)检查评估授权成效。1213、行政授权过程中授受关系的处理。行政授权是一种权力授予和权力接受之间的双向行为。要注意排除授权方面的障碍：（1）克服心理方面的障碍；（2）克服能力方面的障碍；（3）克服来自授权客体、组织、环境等方面的障碍。122

四、行政权力行使(一)行政权力的基础和手段(1)报酬性权力；(2)强制性权力；(3)制度性权力；(4)人格性权力；(5)知识性权力；(6)关系性权力。123权力与权威的关系：区别：（1）权力主要指一种力量，可造成某种特定局面，使客体行为符合主体目的；权威则主要是一种社会心理过程，它依靠某种威势或威望来取得信任与赞同