中国老年社会福利事业发展报告

中国老年社会福利事业发展报告

中国的老年社会福利事业是指在政府的领导下，在社会各方面力量的参与下，对于处在特殊困境下的无劳动能力、无生活来源、无法定义务赡养人或者扶养人的孤寡老人和部分生活不能自理、家庭无力照顾的老年人所提供的供养、医疗、康复、娱乐和教育等方面的服务。老年社会福利事业是我国社会福利事业的重要组成部分，中国政府历来高度重视老年社会福利事业，目前，中国已经形成了一个以《宪法》为依据，由相关法律组成的保护老年人，包括处在特殊困境下的老年人合法权益的制度体系。近年来，在党和政府的关心与支持下，各级民政部门围绕自己所承担的指导老年人权益保障工作的职能，建立健全了保护特困老年人基本生活权益的社会保障网络，通过推进社会福利社会化和推广社区服务，开辟了老年人福利服务事业的新领域，逐步形成了以国家、集体兴办的老年社会福利机构为骨干，以社会力量兴办的老年社会福利机构为新的增长点，以社区老年人福利服务为依托，以家庭养老服务和保障为基础的具有中国特色的老年人社会福利服务体系。一、处在特殊困境下老年人的法律保护中国关于保护处在特殊困境下老年人合法权益方面的法律法规，是我国老年社会福利事业存在和发展的基础。《中华人民共和国宪法》规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。在《民法通则》、《刑法》和《婚姻法》等有关法律中都有保护老年人合法权益的明确规定。1996年，《中华人民共和国老年人权益保障法》正式颁布实施，这是中国第一部专门保障老年人合法权益的法律，它的制定和实施，进一步丰富、健全了我国现行的法律体系。《中华人民共和国老年人权益保障法》在家庭赡养和扶养、社会保障、参与社会发展、法律责任等方面对老年人应有的权利作出了明确规定。其主要特点：一是坚持以家庭养老为主，强调赡养人的责任；二是全社会都要负担起保护老年人权益的共同责任，明确了政府对于“无劳动能力、无生活来源、无赡养人或者扶养人”老年人所承担的具体责任；三是走积极养老的道路，鼓励和帮助老年人积极参与社会发展；四是规定了为老年人参与诉讼活动所提供的法律援助。这些方面的规定为老年人特别是为处在特殊困境下的老年人，实现“老有所养、老有所医、老有所乐、老有所学和老有所为”提供了法律保障。1994年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》规定：“五保供养的对象是指村民中符合下列条件的老年人、残疾人和未成年人：（一）无法定抚养义务人，或者虽有法定抚养义务人，但是抚养义务人无抚养能力的；（二）无劳动能力的；（三）无生活来源的。”所谓五保，是指对以上对象的生活在五个方面予以保障，即在吃、穿、住、医、葬方面给予生活照顾和物质帮助，具体内容是①供给粮油和燃料；②供给服装、被褥等用品和零用钱；③提供符合基本条件的住房；④及时治疗疾病，对生活不能自理者有人照料；⑤妥善办理丧葬事宜。五保供养所需经费和实物从村提留或者乡统筹费中列支，五保对象的生活标准相当于当地村民的平均消费水平。《农村五保供养工作条例》的颁布，标志着我国的农村五保工作走上了法制化和规范化的轨道，为处在特殊困境下农村老年人合法权益的保护提供了制度保障。二、处在特殊困境下老年人基本生活权益的社会福利保障网络社会福利机构的建立和发展维护了处于特殊困境之中的老年人的生活、教育、医疗和康复等方面的基本权利。我国现有城乡老年社会福利机构的总床位数为90万张，比1990年增加了33.5%，年均递增4.2%；国有社会福利事业单位1228个，其中，社会福利院1009个，共收养城市无劳动能力、无生活来源、无赡养人和抚养人的老年人和自费代养老人6万余人；集体兴办的城镇敬老院、农村敬老院4万个，共收养城乡“五保”（保吃、保住、保穿、保医、保葬）老人61.3万名，全国已有70%的乡镇建起了敬老院。据不完全统计，近五年全国用于社会福利事业单位的总支出在50亿元人民币以上。近两年，国家拨款和集体集资年均增长50%以上。为了加强对社会福利事业单位的管理，规范服务，完善设施，提高水平，各地民政部门对社会福利事业单位实行等级管理，1993年，民政部制定了《国家级福利院评定标准》，并依此于1994年评选出黑龙江省牡丹江市等15家国家二级社会福利事业单位。1997年，民政部制定了《农村敬老院管理暂行办法》，明确规定了敬老院的办院方针、原则和办院形式，使敬老院工作走上了法制化的轨道。目前，我国的老年人福利事业单位实行“老有所养、老有所医、老有所乐、老有所学、老有所为”的收养方针，正在实现由封闭型向开放型、单纯供养型向供养康复型、救济型向福利经营型的转变，不断提高管理水平和服务质量，更好地为老年人提供生活、医疗、康复、护理、教育和娱乐等全方位服务，为他们颐养天年创造一个良好环境。近几年来，我国农村五保供养工作有了较大的发展，形成了机构保障网络和五保服务网络相结合的福利服务体系，五保老人的基本生活和合法权益得到了保障。五保供养工作是农村的集体福利事业，农村集体经济组织负责提供五保供养所需的经费和实物，乡、民族乡、镇人民政府负责组织五保供养工作的实施。1997年，全国得到集体供养的五保对象有200.3万人，供给资金达17亿元，比1996年增长了17%，五保对象年人均生活费为857元，比1996年增长了24%。国家还拨出了1.1亿元专款用于保障五保对象的基本生活。各乡镇除敬老院外还普遍建立了由主管乡镇长、民政、妇联、共青团等单位和干部参加的五保供养服务中心，并在村中建立由村委会主任、会计、妇女主任、团支书参加的五保服务站，形成五保服务网络，为分散供养的五保对象提供生活等服务。目前，全国已建立了乡镇级五保服务中心2.4万个。许多地方通过与五保对象签订供养协议、遗赠扶养协议和法律公证等形式，来保证五保供养工作的落实。三、老年社会福利事业的新领域——社区福利服务长期以来，我国老年人的服务方式主要有两种：一种是家庭服务，主要是依靠家庭成员来帮助老年人的晚年生活；另一种是集中服务，主要是以社会福利院和敬老院为依托，为孤寡老人服务。近几年，民政部门以社区服务为依托，并致力推广社区老年人福利服务事业，形成了一定的规模体系，开辟了老年人社会福利事业的新领域，主要体现在以下两个方面：首先，建立了社区老年人福利服务体系。——为老年人提供生活照料服务。通过各种途径兴建老年公寓、小型福利院、敬老院、托老所等养老服务设施，为社区老年人提供收养服务；开展包户服务，由社区服务中心等实体组织志愿人员上门为老年人提供洗衣、洗澡、做饭、购物、家务、访谈等其它特殊服务；开办老年人食堂、浴室、理发店、婚姻介绍所、聊天站等设施，照顾本社区老年人的生活。——为老年人提供医疗、康复和保健服务。动员、组织社区内的医疗机构为老年人看病提供“三优先”（挂号、看病、取药）服务，定期为老年人体检；一些医疗和福利机构利用自身优势，创办老年病院，在社区开设老年门诊、家庭病床、家庭医疗咨询站等，常年为体弱多病和伤残老年人服务；各社区服务设施普遍购置健身康复器材，开展老年人保健运动和养生讲座。——为老年人提供文体娱乐和再学习条件。目前，各地社区服务中心、老年人活动站通过举办老年学校、老年兴趣小组，开展多种多样的文体娱乐活动，引导老年人适应老年生活，愉快而平静地安度晚年。——保护老年人的合法权益。各地基层组织在社区服务工作中将贯彻落实《老年人权益保障法》作为一项根本任务常抓不懈。主要通过社区内的社会道德舆论和基层政权组织，帮助老人具体落实“老有所养”规定；在社区服务设施内设立维权办公室或法律咨询站，宣传法律知识，调解纠纷；成立老年人庇护所，为身心受到伤害的老人提供暂时的安身场所。——组织老年人投身社区服务，实现老有所为。在社区服务中，老年人已成为一支最富有生机的志愿者队伍，他们积极投身社会公益事业，成立各种老年协会，开展互帮活动，以老助老。其次，推进社区老年人福利服务的行业化进程。社区老年人福利服务是一项新兴的社会服务业，为促进这项事业的发展，在14个部委局联合颁发的《关于加快发展社区服务业的意见》中对发展社区服务包括发展社区老年人服务制定了一些优惠政策，主要内容有：将社区服务包括老年人服务纳入国家计委发展规划和年度计划；将社区服务设施包括老年人服务设施纳入城镇建设规划，具有社会保障性质的社区服务设施用房，在政府掌管的成本房和微利房中提供；将社区服务中心视为基层社会福利事业单位，促进基层社会福利网络进一步完善；要求在近年内，全国85%街道要实现每个街道有1所社区服务中心、1所老年公寓（托老所）。这些政策极大地促进了老年人社区福利服务业的发展，使其朝着行业化、规范化的方向迈进了一大步。目前，全国的老年人社区服务设施已达到16.8万个，建立社区服务志愿者组织5.5万多个，社区服务志愿者人数达到600多万。到目前为止，全国大中城市已初步形成了以设施服务和社会互助为主要形式的社区福利服务网络，为保障城市特殊困难群体的基本生活权益、满足广大居民群众特别是老年人的多种服务需求发挥着重要作用，并以此带动和促进了城市社会福利事业的发展。四、老年社会福利事业社会化的发展趋势随着我国社会经济的迅速发展，社会福利事业面临的形势也发生了变化，其中最为突出的是人口老龄化进程的加剧。我国现有老龄人口1.2亿，占全国总人口的9.9%，其中，北京市、天津市、上海市、浙江省、湖北省等10个省、直辖市已率先进入老龄化社会。与人口老龄化高速发展相对应的是家庭小型化的日趋普及所造成的家庭养老功能的逐渐弱化，形成了对社会福利事业的巨大需求。与此同时，一些企事业单位、社会团体、个人以及港澳台和国外组织要求兴办社会福利事业的积极性日趋高涨。这就使得社会福利社会化不仅具有了广泛的社会需求，同时也具备了必要的实现条件，已成为我国社会福利事业逐步改变国家包揽，适应社会主义市场经济体制需要，加快改革与发展的必由之路。近年来，各地对发动社会力量多渠道、多层次、多形式地发展社会福利事业已进行了积极探索，形成了对社会福利社会化的共识和一些基本经验，社会福利社会化工作发展迅速。各地陆续制定、颁布了鼓励社会力量兴办社会福利事业的政策法规。为了适应社会福利社会化的发展趋势，充分利用社会资源，挖掘人、财、物的潜力，调动社会力量多形式、多渠道兴办社会福利事业的积极性，1998年4月，浙江省政府在全国率先出台了《关于加快发展社会福利事业的通知》，上海市政府也颁布了《上海市养老机构管理办法》。与此同时，广东省、河南省、吉林省、广西壮族自治区以及温州市、成都市、长春市、蚌埠市等地也相继出台了有关政策和法规，对社会力量举办的社会福利机构在性质、宗旨、申办程序、开办条件、执业资格、运行机制和监督管理等方面作出明确规定，使其有章可循，有法可依，为社会各界兴办社会福利事业提供良好的环境，促进社会福利事业的健康发展。近年来，社会力量兴办的社会福利机构正在发挥着重要作用，扮演着越来越重要的角色。各地民办社会福利机构发展迅速，数量呈明显的上升趋势，目前已达到600余家，仅广州市就有民办社会福利机构23个，占全市收养床位总数的30%左右。这些机构筹资渠道广泛，有企事单位和个人投资的、也有合资和集资兴办的；管理形式灵活，运营效率高；设施种类众多，档次齐全；服务内容直接面向市场需要，服务意识好，注重形象宣传。目前，已经初步形成了投资主体多元化，服务对象公众化，服务内容系统化，服务队伍专业化和管理形式多样化的特点。这类机构充满了生机和活力，是社会福利事业发展的一种新形式，改变了社会福利事业机构单一的公有制形式，出现了多种所有制形式并存的局面，标志着社会福利社会化程度的提高，并在一定程度上满足了人民群众对社会福利服务多层次的需求。为适应社会福利社会化的发展趋势，国有社会福利机构加大了改革的步伐。目前，国有福利事业单位的服务对象已普遍由传统的“三无”老人向社会寄养老人转变，据统计，自费收养人数已达40%以上。民办社会福利机构的迅速发展，形成了老年社会福利服务市场的竞争态势，因此，国有社会福利事业单位正在深化人事制度、用工制度以及分配制度的“三项改革”，不断提高管理水平和服务质量，以增强市场竞争能力。国有社会福利机构在实现了由“封闭型向开放型、供养型向供养康复型、救济型向救济福利型”的“三个转变”的基础上，又开始由“福利型向产业型、被动型向主动型、输血型向造血型”的方向转变，改变了“等上门、靠国家、要经费”的大锅饭经营作风。国有社会福利事业机构以其自身的改革实践，为推动社会福利社会化进程作出了贡献。人口老龄化作为21世纪人类社会发展的一个重要特征，已经引起全世界的关注。中国也将于2000年正式跨入人口老龄化国家的行列。人口老龄化将对我国的经济和社会发展带来一系列深刻的影响，同时涉及社会保障制度、医疗制度、产业结构、消费结构和分配制度的改革和调整等问题。江泽民总书记曾指出：“老龄问题越来越成为一个重要的社会问题，我们要予以重视。希望各级党委和政府要加强对老龄工作的领导，切实做好这项工作”。因此，研究人口老龄化的现状、发展趋势及其对社会、经济发展的影响，有预见性地、有计划、有步骤、有科学依据地制定相应的对策，是一项刻不容缓的战略任务。国务院在这次机构改革中，明确规定民政部门负责老年人权