四川社区人居环境治理与改善（2013~）

四川社区人居环境治理与改善（2013~）

一引言“人居环境”一词最早是由希腊学者道萨迪亚斯（Doxiadis）于1968年在其著作《人类聚居学》（ScienceofHumanSettlement）中提出的，我国著名学者吴良镛院士在此基础上结合中国的国情提出了“人居环境科学”，并在其《人居环境科学导论》中提出了以五项原则、五个层次和五大系统（即自然系统、人类系统、社会系统、居住系统以及支撑系统）为核心的基本分析框架。所谓人居环境是指居民生产、生活、休闲娱乐和社会交往的空间场所，是人类生存和发展的基础，其质量的好坏不仅关系人类的身心健康，而且是衡量社会文明发展程度的重要标志。党的十九大提出的乡村振兴战略，就涉及农村生态宜居要求；报告中还指出我国社会的主要矛盾已经发生了重大变化，具体表现为人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分之间的矛盾，而生态环境保护则是社会公众迫切关注的问题。“十三五”时期是推进绿色发展、建设美丽四川、筑牢长江上游生态屏障的关键时期。因此，关注农村社区人居环境的治理问题，在新时代更具有紧迫性和现实意义。二现状（一）探索与实践党的十八大以来，党中央、国务院和各级地方政府十分重视农村人居环境整治。国务院办公厅于2014年印发的《关于改善农村人居环境的指导意见》，明确了全国到2020年改善农村人居环境的总体目标和重点任务，2017年中央一号文件提出，要深入开展农村人居环境治理和美丽宜居乡村建设。中共中央国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》要求着力改善社区人居环境，并提出社区建设的基本目标是“和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园”。从2013年开始，第一次全国改善农村人居环境工作会议召开以后，坚持每两年召开一次全国改善农村人居环境工作会议，并于2017年9月15日召开了第三次全国改善农村人居环境工作会议，及时交流总结各地经验和做法，以推动人居环境治理工作。《农村人居环境整治三年行动方案》的制定，为农村人居环境治理的下一步工作指明了方向。表1全国改善农村人居环境工作会议召开次数召开时间召开地点第一次2013年10月9日浙江杭州桐庐县第二次2015年11月5日广西恭城瑶族自治县第三次2017年9月15日贵州遵义湄潭县表1全国改善农村人居环境工作会议《关于改善农村人居环境的实施意见》（川办发〔2014〕58号）提出，到2020年，要明显改善四川省农村居民的住房条件、出行条件、安全饮用水、用电和通信保障等基本的生活条件，争取80%左右的行政村完成人居环境的改善任务，基本实现人居环境的干净、整洁、便捷。中共四川省委十届八次全体会议通过的《关于推进绿色发展建设美丽四川的决定》把创造优良人居环境作为中心目标，《四川省幸福美丽新村建设总体规划（2017～2020年）》也提出要以整治农村人居环境为突破口建设美丽乡村。四川省委、省政府以“五大行动”（即扶贫解困、产业提升、旧村改造、环境整治和文化传承）为主题，以“四好村”创建（即住上好房子、过上好日子、养成好习惯、形成好风气）为抓手，以净化、绿化、美化为要求，着力建设“业兴、家富、人和、村美”的幸福美丽新村。在“十三五”期间，四川省将重点实施农村生活垃圾治理提升工程、农村污水治理提升工程、农村环境综合整治工程、农村面源污染治理工程等“四大工程”，突出抓好农村垃圾治理和厕所革命，继续推行“小规模、组团式、微田园、生态化”模式，以全面改善农村人居环境。（二）取得的成效1.工作格局基本形成四川在参照住房和城乡建设部牵头15个部门建立协调机制做法的基础上，把改善农村人居环境作为城乡环境综合治理的重要内容，也成立了城乡环境综合治理工作领导小组和办公室，并注重发挥省、市、县、乡各级领导小组的协调作用，形成“党政主导、部门协同、齐抓共管”的工作格局。主要采取目标管理、明察暗访、曝光问责、监督考核等方式，以确保农村人居环境治理工作的强力推进。例如，成都市通过建立健全村规民约，成立卫生监督管理委员会，让农户自主管理所在区域环境[1]。2.资金投入机制初步建立2014年以来，中央财政每年用于改善农村人居环境的投入约2200亿元，地方财政每年投入已接近3000亿元[2]。截至2016年底，中央财政累计投入农村环保专项资金375亿元，大约有11万个村庄的环境治理得以顺利完成，直接受益的农村人口约1.9亿[3]。从2007年开始，四川省级财政划拨专项资金用于补助社区建设，以带动各地社区发展。据不完全统计，“十二五”期间，四川省财政投入社区建设补助经费约1.1亿元，市县两级共投入经费约42.23亿元，主要用于各地社区的基础设施建设。2016年，全省共投入改水改厕经费12.2亿元，比2012年增加1.6亿元，增长15.1%[4]。成都市于2009年首次建立村级公共财政制度，《成都市城市社区公共服务和社会管理专项资金管理办法》的出台，标志着城乡社区公共财政制度的全面建立。目前，成都市公共服务资金标准达到每个村每年不低于40万元，城乡社区公共服务资金现已累计投入93亿元。3.农村社区生活环境得到不断优化经过多年努力，四川各地农村社区基础设施条件得到逐步改善，生活环境得到不断优化，村容村貌发生巨大变化。截至2016年末，四川全省行政村实现了村村有卫生室；有19773个行政村建立了体育健身场所，占全部行政村的39.3%；38550个村拥有图书室（馆）、文化站，占76.7%；4171个行政村创办了村集体互助型养老服务设施，占8.3%；13165个行政村建立了幼儿园、托儿所，占比达26.2%。四川农村居民人均住房面积由2012年的39.2平方米增加到49.7平方米，住宅外道路为水泥、柏油、砂石或石板等硬质路面的农户占比提高到75.7%；有自来水和受保护的井水等安全饮用水源的农户占比提高到66.7%。全省已建成农村居民定居点1.7万个；通天然气的村民小组及居民定居点15.3万个，占38.1%；使用煤、电、气等清洁能源的农户占比提高到47.1%；实现垃圾集中处理的村35909个，占全部行政村的71.4%，比2012年提高40.1个百分点；生活污水集中处理的村5910个，占全部行政村的11.8%。畜禽集中养殖区中有畜禽粪便无害化处理设施的占69.2%。农村集中式供水受益人口比例达77%，比2012年提高6.68个百分点；农村卫生厕所普及率达80.87%，比2012年提高13.44个百分点；完成改厕的村民小组及居民定居点20.0万个，占49.8%[5]。此外，近五年来全省有5个项目获得联合国人居奖[6]、中国人居环境范例奖[7]，有14个村被评为国家级改善农村人居环境示范村。三主要问题（一）工作机制有待完善农村人居环境治理是一个系统工程，也是一项长期的艰巨任务。一方面，由于农村人居环境治理工作具体涉及发改、住建、环保、农业、扶贫水利、林业、旅游等多个职能部门，相关部门之间存在项目多头投放、信息不畅通等现象，相关资金、资源整合不到位，还没有形成工作合力；另一方面，农村人居环境治理工作的长效机制落实不够，在一定程度上影响了农村人居环境治理的常态化推进。（二）治理资金投入不足长期以来城市人居环境治理备受关注，而对农村人居环境治理重视不够，造成了城市与农村人居环境治理的“二元结构”，导致了城乡之间和不同区域之间的双重不平衡。某些基层政府对社区人居环境治理的重视程度不够，总是以本地经济发展水平欠发达、财政收入水平比较低等为借口，忽视对社区人居环境治理工作的投入。目前除成都市以外，其余各地均未建立社区公共财政制度。近年来，虽然国家加大了农村环境治理的投入力度，但由于农村环境治理起步晚、欠账多、底子薄弱，农村基础设施和公共服务设施仍然比较落后，出行难、饮水难、垃圾处理难等现象依然存在，在一定程度上影响了农村人居环境治理质量的提升。（三）村镇规划编制相对滞后随着农村经济社会发展格局的变化，1993年颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》现已无法满足当前发展需要。大部分农村建设由于规划不尽合理，整体布局比较散乱，农村环卫设施、园林绿化、村容村貌塑造等专项规划没有及时跟进，甚至没有综合考虑排污、排水、绿化、草堆杂物堆放、畜禽养殖等实际问题，农村还存在乱搭乱建、乱堆乱放、乱扔乱倒等“脏、乱、差”现象。由于缺乏科学合理的长远规划和村庄整治标准，部分地区推进农村人居环境整治工作进展缓慢，社区环境治理效果不明显。（四）社区居民主动参与不够社区居民自治是社区治理的重要内容，居民群众自治程度的高低直接体现治理水平的高低。长期以来，受传统习惯和固有观念的影响，加之宣传教育的氛围还不够浓厚，部分农村居民的公共卫生意识和环保意识比较差，对于开展农村人居环境整治的意义认识不足，主动参与意识不强。此外，由于目前社区人居环境治理的实施仍然是以行政方式为主，容易忽视其治理主体——社区居民的积极主动参与。由于社区居民对社区的认知度较低，缺乏对社区事务的参与和归属感。甚至一些社区居民认为社区是代表政府的一级组织，而不是认为社区是包括自己在内的居民群众的生活共同体，把自己排除在社区治理的责任主体之外。城乡社区治理问卷调查结果显示，只有24.26%的受访者表示在最近一年参与过社区人居环境治理的有关活动，这也说明社区居民作为人居环境治理主体作用没有得到充分发挥。表2社区居民参与有关活动的情况统计单位：人，%参与情况频率百分比是20524.26否64075.74合计845100资料来源：根据城乡社区治理问卷的调查结果整理。表2社区居民参与有关活动的情况统计四典型案例（一）青羊区探索社区环境参与式治理模式为进一步提升城市宜居性和舒适度，成都市青羊区积极研究探索“社区参与式治理”模式，将环境治理工作向街道、社区纵向延伸，向单位、商家、院落横向拓展，落点于群众，组建“街巷长”（即社区环境监督员）队伍参与环境治理工作，切实巩固城区环境治理成效。通过建立由社区议事会成员、社区监事会成员、居民小组长、院落骨干、居民积极分子和热心公益事业的社会各界人士组成的“街巷长”队伍，充分发挥群众对身边情况更熟悉的优势，使市民和商家从“受监督对象”转变为“环境治理参与者”，让群众成为自己所住街道的“街长”“巷长”，更快更直接地发现辖区的环境类问题以及环境类风险隐患，主动纠正乱排污水、乱倒垃圾等不文明行为，实现共建共享。目前，青羊区积极发挥17名环保志愿者、75名环保员、86名特邀环保监督员的作用，深入社区、院落积极宣传推广绿色青羊理念，同时已在全区14个街道、79个社区组建了540多人的“街巷长”队伍，形成了“政府主导、部门主管、街道职责、社区主治、街巷长主督、商家主做、居民主约”的社区环境参与式治理工作体系，社区人居环境得到明显改善。（二）资阳市安岳柳溪村建立工作机制为了整治和改善社区的“脏、乱、差”问题，乡党委、政府和民政部门高度重视，成立环境卫生调查组，由社区书记任组长，副主任、副书记为副组长，社区干部任成员，深入社区的每家每户进行调查，了解情况，查找污染源头并及时采取措施进行积极治理。对于村民代表提出的对社区环境综合治理措施的建议和意见，社区积极收集整理，形成部分村规民约内容；要求社区干部加强领导，落实责任，定期检查，每季度评比检查一次。落实保洁员2人，负责村社道路及广场的清洁卫生，各组长负责各组的房前屋后、农户路及院坝水沟的处理。社区干部到各组进行随时检查督促，按政府考核目标制度考核保洁员和各组组长。通过多方努力，社区人居环境治理工作得到了百姓的好评。（三）武侯区以社区需求为导向开展社区营造武侯区以建设高品质和谐宜居生活社区为目标，以城市环境微治理类项目为社区营造重点方向，按照有机更新和社区营造的理念，鼓励、引导居民自组织利用社区隙地、小花园、花坛、墙边、外墙立面、楼顶等一系列可以利用的空间，实施城市环境微更新。通过以社区需求为导向积极开展各类营造项目，政府、社区、社会组织、驻区单位、居民群众等多元主体围绕共同的利益和目标，实现了有效联动，资金、技术、资源等的作用得到真正发挥，多元主体参与社区治理切实找到了一条新路径和一套新办法。2017年，武侯区社区公共服务资金用于社区营造的比重达到50%以上，武侯区92份项目书中，城市环境微治理类项目达到38个，占比超过41.3%。武侯区的社区营造活动在成都市获得3项第一。一是资金体量第一。区、街道、社区、社会组织各方投入的资金总量超过410万元，位居全市各区县之首。二是项目实施数量第一。2017年共有71家社会组织、57个社区参与社区营造，有60个项目成功立项，开展项目全市最多。三是获得市级资助项目和资金排名第一。在2017年成都市社区营造公益创投活动中，武侯区共获得资助项目11个、资助资金110万元，位列全市第一[8]。（四）广元市的“三化”治理广元市以“三化”为着力点，扎实开展城乡人居环境治理工作。一是整洁化治理。结合农村产业发展和农户庭园经济建设，大力实施“一建三改两硬化”工程和农村风貌塑造，开展农户室内外环境卫生、农村生活垃圾、污水粪便、面源污染和病媒生物防制专项治理，进一步提升农村形象品味。二是精细化服务，由“被动抓”向“主动干”转变。大力开展环境优美示范创建，通过媒体宣传和舆论引导，开展文明卫生户评选活动，完善村规民约，制定“门前五包”“庭院三清”等卫生检查评比制度，规范和约束村民卫生行为，提高群众参与环境治理的主动性。三是市场化保洁，由“花钱养人”向“花钱买服务”转变。打破传统乡镇政府大包大揽环境卫生工作的格局，引入第三方保洁机构推行乡镇环境卫生清扫保洁市场化运行试点，有效解决乡村环境治理长效管理落实不到位等问题，形成了“政府+公司”的农村环境卫生清扫保洁新格局。五对策建议（一）完善投入保障机制农村人居环境治理涉及范围比较广、所需投入经费比较多、运行成本也比较高，因而要积极探索“政府主导、社会参与、农民自筹”的多渠道投入机制，拓宽资金来源渠道，不断完善农村环境卫生公共配套设施，为整治农村人居环境提供强有力的保障。一方面，要整合各种渠道和不同部门的资金，对人居环境治理所需经费进行统筹安排，形成合力，做到“多个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头出水”；另一方面，要发挥各级政府财政资金的引导作用，并采取政府购买环境服务的方式吸引广大社会资本的积极参与，实现政府与市场“两条腿”同时走路，从而构建多层次、多元化的社区人居环境治理投入保障机制[9]。（二）制定科学发展规划科学规划具有先导性和引领性作用。因此，必须及时修编和制定科学合理的农村建设中长期发展规划。一方面，应根据村镇区位条件、经济发展情况、社会环境变化、居民生活习俗、文化传统等实际情况，按照社区居民的居住空间和公共空间、社区基础设施和公共服务设施要求以及农村产业发展等方面的实际需求进行因地制宜地设计，以合理安排农村社区的生产、生活、生态空间。另一方面，在编制规划时，农村人居环境整治应与基础设施建设，土地利用，幸福美丽新村、历史文化名村、传统村落保护等其他规划相衔接，实现规划的科学性和可行性。（三）加强社区软硬件环境建设社区人居环境建设不仅包括