中国低碳生态城市发展的政策评估误区与对策

中国低碳生态城市发展的政策评估误区与对策

F290A1006-3862(2011)07-0074-07低碳生态城市建设要通过总体建设目标的指引，通过政府、公民和市场的协作来共同实现。“低碳生态城是以低能耗、低污染、低排放为标志的节能、环保型城市，是一种在生态环境综合平衡制约下的全新城市发展模式。”[1]大致而言，它包含经济效益、社会效益和生态效益在内的价值追求。“推行低碳生态城市能够有效遏制气候变化，同时符合城市未来的发展道路，这既是促进碳减排、减缓气候变化的一条重要途径，同时也是改变传统城市发展模式、谋求城市新兴竞争力的一次契机。”[2]公共政策作为调整社会关系的主要手段，在低碳生态城市的建设方面起到重要的支持和引导作用。1当前城市低碳发展政策架构：控制与减排政府作为公共管理主体，承担着为低碳生态城市建设提供政策支持的责任和任务，政府应该为低碳生态城市发展制定相互协调的配套政策及激励服务政策，通过政策过程的实施保障低碳发展政策的效度。我们可以从政策价值、政策执行及政策评估这三个方面来加深对低碳生态城市发展政策的理解。1.1政策价值——兼顾效率与公平政策价值指的是公共政策所指向的目标和追求，一般来说公共政策是以公共利益为最高目标，通过政府职能的实现来促进人们的共同利益。对于城市低碳发展而言，促进低碳经济发展、建设低碳生态城市其目的是通过转变经济发展方式、提倡低碳消费模式和低碳生活方式等途径来解决经济发展与资源紧缺、社会发展与生态保护、短期利益与长远利益之间的矛盾，通过生产与消费之间的平衡，最终来改善人们的生活水平和生活质量，实现城市的可持续发展。它不是口号或形式的标签，而是实实在在为民谋福利的举动，城市低碳发展政策要同时兼顾效率和公平，尤其是代际之间的公平。“低碳并不是目的，而只是手段，重要的是要保障人文发展目标的实现。”[3]一方面，全球变暖、环境恶化威胁到人类的生存，重视社会发展的生态效益，转变经济发展方式，是实现人类社会可持续发展的必要途径，作为人类聚集地的城市来说，进行低碳生态城市建设，实施低碳发展政策也是实现城市可持续发展的必经之路。“节能减排、环境保护，是一种公共利益诉求，是人类社会、一个国家或一个地区为维持经济可持续发展的集体理性的体现。”[4]另一方面，强调人类生态环境保护的重要性并不是将经济发展置于次要地位，低碳发展不是减缓经济发展速度，我们不可能为了零碳排放再次回到原始社会时期的低碳生活生产方式，“低碳经济的发展目的是在不延缓人类发展步伐的前提下，延缓和解决因气候变化造成的对社会—经济—自然的复合生态系统的不可逆的负面影响。低碳经济已成为人类发展走向生态文明的不可逾越的途径”[5]。“低碳生态城市发展绝不是牺牲发展换取环境的模式，而是将经济发展、社会进步和环境保护置于同等重要的地位来综合考虑发展的方式和可能性的一种发展模式。”[6]总之，经济高速发展带来的高能耗、高污染和高排放对人类产生的恶劣影响不是我们所追求的结果，同时通过减缓经济发展速度来换取低碳发展方式也不是我们发展的正确道路，城市低碳发展政策要做好统筹规划，同时兼顾效率和公平，实现城市发展的经济效益、社会效益和生态效益的统一。城市低碳发展政策要通过对物的改造最终实现为人服务的思路上来。具体来说，城市发展低碳经济，一方面要积极承担环境保护责任，完成国家节能降耗指标的要求；另一方面要调整经济结构，提高能源利用效益，发展新兴工业，建设生态文明。低碳生态城市建设是实现经济发展同社会进步、生态保护相协调的整体性发展过程，“把应对气候变化和节能减排目标结合起来，使生态文明建设和经济建设相一致，统一指挥、分步实施，确保低碳经济发展获得经济、环境和社会效益的三重收益。”[7]1.2政策结构——协调统一本文所讲的政策结构是从政策内容角度出发，指代城市低碳发展政策的内容侧重，它涉及城市低碳发展政策的层次、结构和联系等方面的内容，城市低碳发展政策结构是否合理直接关系到低碳政策执行的效果和低碳生态城市发展的方向。具体而言，城市低碳发展政策的结构包含三个方面的内容：一是中央与地方政府政策的配合程度，也就是在坚持中央政策文件的指导方针下，地方能否自主性地创新自己的发展政策；二是城市低碳发展政策的适用度，也就是城市之间的发展政策能否针对自身的情况制定因地适宜的发展政策，“城市发展模式和治理制度的设计必须结合本地区的制度、经济、文化、历史、价值现状。这就要求地方政府在进行低碳生态城市制度设计时必须考虑本地的区位特点和当地产业结构特点”[8]；三是城市低碳发展政策的相关度，也就是城市低碳发展政策是否过于单一，能否有相关配套政策的支持，比如结构不完善的低碳发展政策只强调低碳产业发展，忽视对高碳产业的改造或是对之完全抛弃；只强调产业低碳化，而忽视了基础设施、建筑改造、城市绿化等方面的内容；低碳发展政策脱离相关的税收、技术等政策的支持等。城市低碳发展应该具有一个统领性的整体城市规划，而不仅仅是工业减排的附属品。城市低碳发展政策是一个系统工程，需要各项政策之间的协调配合，形成一个完整的整体规划。1.3政策执行——职责相称政策执行是将政策方案转化为政策效果的必经阶段，“政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种活动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。”[9]总体来说，政策执行是将政策方案转变为政策效果的过程，它是一个复杂的活动过程，牵涉许多动态因素，会遇到各种阻碍政策执行的因素。对于城市低碳发展政策执行而言指的是政策执行机关在自己的权限范围内，通过履行相应的职能贯彻落实低碳发展政策的过程。由于低碳发展政策涉及各个社会主体的利益，作为政策制定主体的政府部门来说，会遇到来自中央与地方之间的利益博弈、部门利益之争、政府寻租现象等因素的干扰而导致执行不畅和执行功利化的问题。因此严格规范和监控低碳发展政策执行对于低碳生态城市建设来说至关重要。2当前城市低碳发展政策的误区：从政策价值到政策执行尽管低碳发展行动已经启动，但是，一方面由于我国地方建设中存在资源禀赋、能源结构等方面的差异，加之各地发展不平衡，低碳发展并不达标；另一方面，低碳发展正处于探索阶段，国家通过试点—经验—推广的步骤来探索有效的低碳发展模式，现在还没有成功的经验可以推广。“生态城市尽管提出了三十年，但世界上还没有一个真正意义上的生态城市，所有的城市都是生态化过程中尚未定型的城市，因此低碳生态城的规划并无成功先例可援，必须本着‘干中学’的模式进行探索和实践，注重‘从下而上’的创新途径。”[10]因此，建设低碳生态城市是一个长期、艰巨的系统过程，从低碳发展政策来说，处于探索阶段的城市低碳发展政策实施出现了一系列误区，可以归结为政策价值认定片面化、政策结构不合理、政策执行功利化及政策评估结果不透明等问题。2.1政策价值认定片面化尽管在理念和理论上，对低碳生态城市建设的认识是较为全面的，但是在城市低碳发展政策具体实施过程中，仍存在政策价值认定上的片面、偏执问题。具体来说存在以下误区：一是把低碳生态城市的建设与经济发展对立起来，认为保护生态就必然影响经济发展，从而对低碳生态城市的建设持消极态度。节能减排在不少地方已经沦为一种“政绩工程”，节能减排是为了逃避问责、捞取政绩，而不是为了公众利益、环境保护来落实节能减排任务，这种低碳发展行动显然背离了低碳发展政策的价值目标——维护公共利益。二是认为搞低碳生态城市就一定要高投入，在城市建设方面进行大拆大建、超标准建设。节能减排同时也成了城市建设的“面子工程”，为了回应上级的指示，有些城市官员用“低碳生态城市”的名义，进行招商引资，对政绩进行新一轮包装。三是将城市低碳发展简单等同于低碳经济发展，片面的将城市低碳政策价值定位于低碳发展所产生的经济效益上，在低碳经济上大做文章，仍然没有对城市发展的生态效益引起足够的重视。当然城市发展低碳经济有助于低碳生态城市建设，但是如果仅是简单地把发展低碳经济作为低碳生态城市建设的目标，则会导致城市的失衡发展。四是将低碳政策的落实放在一种短期效益的考量之上，而非从长远规划的角度真正将低碳发展深入到城市建设中去，没有真正将低碳发展提高到影响人们长远健康生存的高度，低碳生态城市发展政策的价值定位存在短期化倾向，这种短视效应会破坏代际之间的公平发展。但是低碳生态城市的本质是为了降低碳排放，让环境更美好，进而提高人们的生活质量，使人们生活得更美好，如果偏离了这个主题，低碳生态城市建设就失去了意义。通过观察，我们可以发现有些城市在提“低碳”时存在误区，以为建设低碳生态城市就提高GDP，将本城市低碳发展政策着眼于以提高GDP、促进经济增长和政绩改善上。由于城市低碳发展正处于探索阶段，“城市决策者对‘碳减排’背后的气候变化及能源安全的相关背景缺乏了解或了解不深，因此导致部分城市缺乏对发展低碳经济紧迫性的认识，对低碳生态城市的内涵、建设路径及可能遇到的困难没有充分准确的理解和认识，往往是将低碳生态城市建设简单等同于循环经济、节能减排等内容”[11]，将城市低碳发展仅停留在城市经济低碳的层面，缺乏系统性的安排，导致政策价值上的片面和偏执。2.2政策结构不合理哥本哈根会议之后，中国作为第二大二氧化碳排放国，出于政治方面的考虑，虽然作为一个发展中国家，依然向其他国家做出承诺，到2020年，全国单位GDP温室气体排放比2005年下降40％-45％。[12]。为了完成这一目标，中国政府采取“自上而下”的方式，将减排指标分摊到各地方政府，并将之作为官员考核的指标之一，这种硬性的“低碳”指标分配成了一件摆在地方政府面前的严峻的政治任务，迫于上级压力，各地城市发展政策因制定过于仓促、缺乏经验而导致政策结构出现混乱。这种结构混乱具体体现在以下几个方面：一是低碳生态城市政策体系尚未形成，缺乏系统性。当前我国建设低碳生态城市出现的困境是地方政府没有经验，寄希望于中央的政策文件指导，以向中央取经；而国家发改委同样没有经验，寄希望于通知地方实施，以观地方试点。“中国政府尚没有提出关于‘低碳生态城市’的专门政策，在中国‘低碳生态城市’是归于‘节能减排’政策和统计核算单位之中的，因此，中国低碳生态城市政策体系即可视同于节能减排政策框架。”[13]因受困于经验的缺乏导致城市低碳发展政策结构的零散性和尝试性。二是各地低碳发展政策存在趋同现象，缺乏创新性。因缺乏系统性的政策指导，导致地方政府面对新问题时显得不知所措，聪明之举是模仿兄弟城市的大胆尝试，从而导致地方城市低碳建设出现“一刀切”现象。全国出现的“柴油荒”、“拉闸限电”现象也反映了地方城市在低碳发展过程中为了节能而干脆不让用能，为了实现目标，干脆限制企业正常用电和居民生活用电的“因噎废食”之举。如果我们的节能减排目标靠这样的手段来实现，不仅失去意义，也失去了人心。三是低碳发展政策结构失调，重生产轻消费。当前，大多数城市是从产业发展的角度来建设低碳生态城市，对生活领域的关注相对较小。事实上，低碳生态城市建设包括低碳生产和低碳消费两个方面，两者缺一不可，低碳生态城市的建设不仅要推动企业发展低碳经济，也要倡导市民践行低碳生活。低碳生态城市建设需要的是低碳经济发展方式和低碳生活方式以及城市生态保护三者有机结合，实现城市的可持续发展。“低碳生态城市，或低碳社区(LowCarbonZone)，是城市和社区在发展过程中，保持能源消耗和CO[,2]排放处于较低水平，使城市规划、城市交通、城市建筑符合‘低碳排放的标准’，政府有完整系统的倡导低碳生活、低碳消费的理念和制度保障。”[14]但是从城市低碳发展政策的实施状况来看，低碳发展政策存在极端化倾向，要么只重视产业发展，要么片面地清除高碳产业，造成高昂的发展成本，低碳发展政策缺乏必要的相关配套政策的支持。2.3政策执行功利化按照公共选择理论的观点假设，任何人都是经济理性人，政府官员也不例外，“虽然政府官员及其组成的政府机构具有谋求公共利益的职责和意愿，但是他们和普通公民一样也有着自身利益，他们的行为目标不可能完全超越这种利益。在缺乏有效的制度约束的条件下，政府官员也会利用手中所掌握的权力假公济私、投机取巧。”[15]在城市低碳发展政策尚不完善的时期，作为低碳政策主体制定者和决策者的政府部门或是政府官员会为了部门利益或自身利益而做出危害公共利益的行为，使低碳发展政策在执行中覆盖了功利化色彩。对于低碳发展政策执行中的功利化表现具体体现在以下几个方面：一是硬性规定导致执行偏差。作为最大的发展中国家、第二大排放国，为显示我国负责任的国际形象，国家承诺2020年，全国单位GDP温室气体排放比2005年下降40％—45％，为完成减排任务，中央政府将减排指标分摊到地方政府，并将之作为官员考核的重要指标之一，这种强制性的硬性规定而非激励引导的方式反而打击了部分地方政府执行政策的热情和积极性，而导致执行质量的偏差。一方面，有专家认为，国家倡导低碳生态城市建设，就会有不少地方出台发展低碳经济、建设低碳生态城市的政策，去做一些项目的示范，而这些项目往往是为了示范而示范，堆砌展示一些并无多少推广和实用价值的新技术。有些城市出于保护地方经济的目的，高调宣传低碳经济理念，但是真正行动却与宣传不成比例。据中投顾问发布的《2009-2012年中国环保产业投资分析及前景预测报告》指出，中国把节约能源、发展清洁能源、可再生能源和新能源作为能源领域的基本国策，出台了一系列政策举措，各级政府对其重视程度还远远不够。打造一张低碳生态城市名片，以向外界显示自己的积极响应，已经成为许多城市落实低碳发展战略的重要举措。另一方面，政府官员落实低碳发展政策、制定具体执行方案时，由于缺乏民主基础和科学依据，有时尽管出发点是好的，但是由于背离人民长远利益和违反科学规律，往往导致经济上的惨重损失，影响了政府形象。以国家“十一五”减排目标完成情况为例，从数字上看，节能减排任务的确是提前完成了，但地方在完成各自任务时，迫于问责压力，采取了“一刀切”等极端方式，甚至采取了作假手段，使得节能减排变成了一种短期的“数字游戏”。二是“政绩观”引导下的形式主义。以GDP增长率为主导的政绩观仍然是大多数城市政府在城市建设中的主导观念，低碳政策的执行出现众多虚化或形式主义问题。一方面，一些地方不能正确认识城市低碳发展的重要性，仍然片面地以经济效益为目标，将GDP增长作为硬性任务，走先污染之路，逃避社会责任。“地方政府是一定范围内的公共产品供给主体，又是地方经济增长的利益主体。在‘增长竞争压力’下，地方政府缺乏真正实行节能减排的动力。相对节能减排而言，地方GDP增长和财税任务是更具有约束力的硬指标。一些经济发展相对落后的地区也面临‘引资’与‘引污’的矛盾，产业转移带来的发展机遇对落后地区的吸引力要远远大于控制污染的动力。增长的硬指标压迫着节能减排，使其变成‘软约束’。”[16]由于高耗能、高污染项目能给地方官员带来短期政绩，所以不少官员宁要“黑色经济”也不愿要“低碳经济”，做一些表里不一的行为，例如有些城市对于本市内的经济结构调整措施力度不大，特别是一些城市对于其主导产业企业，高消耗问题整治不够到位，对一些高排放、高效益企业采取暗地支持的态度；要么相关部门在政策执行中以收费为目的，只要企业交排污费，就放纵企业的生产行为，它们把收缴的费用算作是完成政策任务的证明，这明显是一种极不负责的表现。另一方面，有一些城市期望通过打造“低碳生态城市”概念，以此作为改善政府形象、提升城市品牌、争取上级支持、吸引客商投资的策略，而具体的低碳实践多为零散性和尝试性的，尚未形成系统的低碳经济发展框架。必须承认，不少地方政府提出的低碳目标，在当前还处于概念和口号阶段，甚至有些地方打着低碳旗号，大搞基础建设，以低碳之名行高碳之事。三是部门利益带来责任推诿。由于低碳发展涉及众多部门，比如能源管理由工业、建筑和交通等部门管理，节能政策、能源价格、财税政策、环境保护等也涉及多家政府部门，这种部门之间的联系和部门利益化倾向会导致责任推诿现象的发生，地方政府及部门之间各自为政会导致资源浪费而最终损害的仍然是人民的利益。有的部门认为发展低碳经济企业是主体，是企业事情，政府不便干预，没有摆上重要议事日程而导致管理的弱化。2.4政策效果评估不透明由于低碳发展实践对于我国来说还是一种新的尝试，作为一种未来发展的必由之路，在探索和尝试中仍存在政策体系的不完整问题，其中最为明显的就是当前缺乏低碳政策实施效果的评估及评估不透明等问题。中国现有的低碳生态城市建设总体上是自发性的、零散性的、尝试性的，还没有形成一个系统的低碳生态城市发展方向。据媒体报道[17]，目前中国也没有碳排放的官方测算标准，我国的碳排放数据都是由英国世界自然研究所、美国国家实验室、国际能源署、世界银行等国际机构给出的，因此地方的碳排放清单还是一笔糊涂账。申银万国证券公司的一份研究报告指出，对于国内的低碳省份和城市试点工作，客观的量化监督是工作顺利进行的基础。碳排放数据统计和管理体系的建立将对未来碳减排量的监测以及节能减排实施效果起到量化监督作用，同时也将为未来合同能源管理机制。但是目前面临城市低碳发展政策价值片面、执行功利等环节的问题，政策评估的不足对于当前城市低碳发展来说无疑是雪上加霜。3城市低碳发展政策的调整：优先性排序城市低碳发展政策的实施现状所反映出的问题如果得不到足够重视和有效处理，将会严重阻碍当前各地正在进行的低碳生态城市建设，针对这些政策问题，本文试图从以下几个方面提出改进建议。3.1科学定位政策价值低碳生态城市建设是一个系统的工程，城市低碳发展政策要做好统筹规划，同时兼顾效率和公平，实现城市发展的经济效益、社会效益和生态效益的统一。低碳生态城市建设不是以高成本为代价的，低碳生态城市建设也不是不发展或慢发展，而是协调经济发展与社会发展、生态环境之间的关系，实现统筹兼顾，可持续发展，不能为了一方利益而损害另一方利益。城市低碳发展决策者要深入低碳发展理念、科学定位低碳政策价值。为贯彻低碳发展价值理念，应该将低碳理念融入城市生活的每个细节中，同时要认识到低碳生态城市建设不是一蹴而就的，它是一个长期的过程。一方面，各地政策主体要进一步明晰低碳生态城市的内涵，制定科学建设规划。正确处理经济发展与环境保护、节能减排与低碳消费、眼前利益与长远利益之间的关系，在制定城市低碳发展政策的过程中，每个决策环节都必须考虑环境和气候变化因素，促使决策主体摆正低碳政策的正确价值追求并将之落实到实处。另一方面，大力宣传低碳生产生活方式理念，提高发展低碳经济思想认识。充分利用电视、电台、报刊、网络等新闻媒体，广泛开展形式多样的宣传活动，引导全社会加深对低碳发展的认识，形成对低碳政策制定者的约束和规范，为科学界定低碳发展政策价值营造良好的社会氛围。通过全社会的共同参与，牢固树立低碳经济理念，切实增强发展低碳经济的紧迫感和责任感，为实现资源节约型、环境友好型社会而努力。3.2优化政策结构，再造政策体系鉴于我国低碳发展经验不足、低碳发展政策结构存在一些不合理问题，优化低碳发展政策结构，完善政策体系，对于理清低碳生态城市建设的思路和方向，更明确有效地执行低碳发展政策来说至关重要。一方面，中央政府制定一个总体规划，为低碳经济发展创造条件，发挥其对地方城市低碳建设的指导作用，并通过不同层级政府制定相关的政策，实现中央决策与地方实施之间的衔接和配合，形成城市低碳发展的长效机制。各级政府要在中国已有的应对全球气候变化的国家方案、行动规划、方针措施的基础上，加快实施低碳经济发展的国家战略部署，贯彻落实“十二五规划”中关于低碳经济发展的内容，形成一个具有可操作性的发展低碳经济、建设低碳生态城市的总体思路与实施方案。另一方面，各地制定的低碳发展政策要体现地方发展特色，同时坚持中央政策的原则性，将工业与服务业、生产与消费等领域统一起来，实现各行各业的节能低碳生产方式。不顾自身的自然禀赋、资源条件、技术水平等方面的条件，盲目跟风建设的城市显然不能达到低碳的效果。为此，各地在制定低碳发展政策过程中，一定要做好低碳生态城市建设的规划，在深刻认识本地具体情况的基础上，发挥自身优势，创造性地制定因地势宜的低碳发展政策，根据各自城市的特点，避免低碳生态城市建设标签化，通过差别化路径实现“低碳化”。最后，低碳发展政策是一项系统工程，还需要制定相关配套政策的支持。低碳发展政策不仅包含指导性的政策，还要包含政策手段的内容，低碳发展政策不仅仅需要运用行政手段加以落实，还应该发展和完善包括税收、财政补贴等方面的经济手段和激励政策，制定具体的扶持激励低碳经济产业链发展的政策，“在现有制度框架下，城市政府要加快行政管理体制改革，逐步建立有利于营造城市良性合理发展的行政管理体制，探索适合中国国情的城市公共治理模式在城市治理层面，实现十七大要求的‘权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力’的城市公共治理模式。”[18]3.3清除政策执行的阻滞因素“政绩观”无疑是导致低碳发展政策执行不力的主要原因之一，为治理低碳发展政策执行中的功利化问题，改变地方政府官员绩效考核指标，引入“绿色新政”概念具有一定的借鉴意义；同时因职能不清、权力交叉而出现的责任推诿、部门利益现象也要求政府进一步转变政府职能、理顺部门关系。低碳生态城市建设不仅需要政府、企业和公民形成合力，还需要各级政府之间、不同政府部门之间建立合作关系，通过内部的合作实现资源信息共享。一方面，实行“绿色GDP”评价体系。“加强政府绩效评估，设置合理的政绩指标体系是转变地方政府政绩观、引导经济社会发展模式转型的重要手段。”[19]通过政府绩效评价体系改革，贯彻绿色政绩理念，在实践中将绿色经济增长作为考核政府官员的主要指标，促使其逐步转变强烈的“政绩观”。在实施城市低碳发展政策中，制定统一的明确的低碳发展评价指标，以此为参照考核政府绩效。李军鹏也认为“改变政绩评估方式，把发展低碳经济作为政府绩效评估与干部任用的重要依据，建立健全低碳经济的工作责任制、问责制和绩效评估体系”[20]是实现低碳经济条件下政府管理创新的重要途径。理论上的提出只是一个层面的问题，关键是要在实践中尽快落实这一改革，逐步扭转保守的政绩评价观念。正如朱秦所说的，低碳生态城市建设需要“改变地方政府片面追求经济指标的政绩观，建立科学的绿色政绩考核制度，将生态保护、环境治理、低碳指标的实现纳入干部政绩考核体系，确保政府在经济管理和社会发展中严控新上高碳项目、加大节能减排项目实施力度，全面完成节能减排目标。同时，在建立落实低碳产业政策的具体措施、工作规范基础上，分解责任和目标，完善责任追究制度。对没有履行职责，导致地方碳排放超标的单位领导，进行严厉问责，提高政府对各项低碳经济政策的执行力度，发挥好政府的监管职能。”[21]同时建立低碳生态城市发展政策执