安塞统筹城乡发展的调查与思考.(程县长培训材料)1

25-安塞县统筹城乡发展的调查与思考高树杰（2011年9月）统筹城乡发展，是党和国家在对我国城乡经济社会发展现状进行科学判断基础上提出的促进经济与社会全面快速均衡发展的新理念和新要求，是科学发展观的重要内容，是全面建设小康社会的根本要求。按照县委的安排，近期，我组织带领相关部门负责同志就推进安塞统筹城乡发展进行了专题调研，对安塞县统筹城乡发展有几点不成熟的想法，供大家在工作中参考借鉴。一、对统筹城乡发展的几点认识统筹城乡发展，就是要按照加快城镇体系建设、建立现代产业体系、推进公共服务均等化的要求，把城市与农村作为一个有机整体，统筹城乡的产业发展、劳动就业、社会保障、规划建设，促进城乡经济、政治、文化、社会的协调发展。在新的历史阶段，加快推进城乡统筹发展对于贯彻落实科学发展观，促进城乡经济社会和政治文化全面协调发展，维护社会和谐稳定具有十分重要的意义。（一）统筹城乡发展是贯彻落实科学发展观的重要举措。我县和全国一样，在建国以来的大部分时间内，采取的是以城市和市民为中心，实行工业优先发展战略和城乡分治模式。在政策制定上，往往是先工业后农业，先城市后农村，先市民后农民，构筑了“重城轻乡”的二元结构，导致了经济和社会发展的不全面、不协调和不可持续。所谓不全面，就是在城乡发展的指导思想上，没有把城市和农村综合起来通盘考虑，没有把城市和农村存在的问题综合起来统筹加以解决。所谓不协调，就是经济增长与社会事业发展相对失衡，存在“一条腿长，一条腿短”的问题，尤其是农村的社会事业更为落后，成为“短中之短”。所谓不可持续，就是经济增长主要依靠物质和能源的消耗来实现，资源与环境的压力越来越大。统筹城乡发展的根本目的就是解决不全面、不协调、不可持续的问题，而解决好这些问题也正是推进科学发展的迫切要求。因此，推进统筹城乡发展就是贯彻落实科学发展观的实践行动。安塞县作为全党学习实践科学发展观活动的试点县和总书记的联系点，更应在推进统筹城乡发展工作中走在全市、全省前列，以统筹城乡发展推动科学发展，用统筹城乡发展的成果体现学习实践科学发展观活动的成效。产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变，任务非常艰巨。通过统筹城乡发展，推动大批农民向城镇转移，不仅有利于促进城镇化水平的提高，也有利于带动公共服务设施、住宅建设等方面的有效需求，强劲拉动消费需求的增长，有力推动第三产业的发展，从而促进经济发展方式的转变，提升资源节约型和环境友好型社会建设水平。（四）统筹城乡发展是解决“三农”问题的长效之策。安塞县山地面积远大于川地面积,农业生产条件非常脆弱,乡镇集体经济弱，农民就业压力大。在这种情况下，如何通过以工促农、以城带乡，实现城乡协调发展，使全县广大农民都能分享到改革发展和文明进步的成果,成为摆在我们面前的重要课题。而破解这个难题的关键就是要突破城乡分割的体制性障碍和发展失衡状态，用统筹城乡发展的理念、思路和举措，不断创新“三农”工作思路，转变农业发展方式，使农业的产业链得到延伸，使相当大一部分农民身份得到转化，真正实现城乡经济社会协调发展、共同繁荣。二、统筹城乡发展的现状和存在问题近年来，我县紧紧依托资源优势，积极实施“石油工业强县，绿色产业富民”发展战略，经济建设和社会各项事业发展取得了明显成效。特别是2008年，我县被确定为全党开展深入学习实践科学发展观活动试点县和胡锦涛总书记的联系点之后，全县上下紧紧围绕“弘扬延安精神、推动科学发展、建设美好安塞”的实践载体，以建设科学发展先进县为目标，确立了“延伸石油工业链条、壮大绿色产业规模、打造文化旅游品牌”的新思路，全面建设三大产业园区（工业产业园区、高效农业示范园区、黄土风情文化产业园区），经济社会步入了科学发展的轨道。与“十五”末相比，2010年，全县实现生产总值72.2亿元，年均递增15.9%；完成财政总收入15亿元，一般预算收入7.78亿元，年均递增16.5%；城镇居民人均可支配收入19208元；农民人均纯收入5562元，净增3163元，年均增长633元；城镇化率达34%。2006年起我县连续五年跨入西部百强县行列，2007年以来连续四年进入全省县城经济社会发展十强县。在加快发展的过程中，我们十分注重城乡的协调统筹发展，不断加大农村社会公共事业和基础设施建设力度，积极推进城镇化、工业化和产业化，着力在推进整体发展的同时不断缩小城乡差距，取得了一定进展。城乡居民收入比例从1990年的4.2：1调整为2010年的3.46：1，城镇化率由12.3%提高到34%。但是与先进地区相比，我县经济的整体势力还不一是农村发展基础薄弱，城乡经济发展不平衡。虽然我县这些年城乡面貌发生了很大变化，但由于城镇、农村在资源配置和收益分配上不平等，特别是在二、三产业发展过程中，城镇聚集了各类城乡资源要素，并取得了较好的收益。而农村只有廉价的土地、农产品和劳动力等基础性资源，大量收益最终落在城镇，从而导致城镇与农村发展不平衡。农村土地条件差，缺乏先进的生产技术和管理经验，没有强势产业作支撑，农村经济发展后劲明显不足，经济增长速度明显慢于城镇。二是农民收入偏低，城乡居民收入差距大。近年来，国家不断加大支农惠农力度，农业和农村经济稳步发展，人民生活水平得到极大提高。但由于安塞自然条件较差，农业生产方式落后、农产品附加值不高的问题尚未得到很好的解决，加之农业生产资料价格上涨过快，增加了农业生产成本，农民收入很难实现突破性的增加，城乡居民收入差距较大。2010年，我县城镇居民三是农村基本建设投入不足，城乡基础设施条件差距甚远。由于资金投入上的“城市偏向”，城乡基础设施建设不同步，城镇基础设施建设步伐越来越快，而在农村交通、通讯、水利设施等方面，尽管投入的资金和建设的力度也很大，但由于农村涉及的范围广、基础差，整体水平仍然相对落后。特别在现行财政体制下，县、乡财政收入增长困难，支出压力却逐年加大，基础设施建设筹资渠道窄，对农村基础设施建设的投入能力十分有限。目前，城乡、区域之间基本公共服务水平的差距不断扩大。四是缺乏产业带动，以城带乡发展的互动能力弱。虽然我县近年来棚栽、林果、草畜等农业主导产业得到了快速发展，但这些产业还处于初级生产阶段，产业规模和产业集群尚未形成，科技含量低，产业链条短，市场竞争力弱，缺乏龙头企业带动，农业生产方式粗放，综合效益不高。五是农村社会事业发展滞后，劳动者整体素质较低。与其他发展起步早、速度快、基础好的地区相比，我县农村的医疗卫生、科技、文化、教育等各项社会事业发展相对落后。医疗服务供给总量相对不足，农村医疗条件差、水平低，人民群众对看病难的问题反映仍比较强烈；科技文化投入不足，教育公平的问题比较突出，优质教育资源向县城集中，城乡师资水平差距较大，绝大多数农民的整体素质较低，思想观念保守，传统的小农意识根深蒂固，生产、生活和行为方式都与现代社会生活有一定差距；社会保障体系不够完善，医疗、养老等项社会基本保障制度有待健全。三、推进城乡统筹发展必须坚持的原则统筹城乡发展涉及领域较多，范围广，事关经济社会发展的方方面面，要推进城乡统筹发展，要取得实实第一，必须坚持勇于实践、大胆创新。统筹城乡发展是一项颇具创新性的系统工程。在可学习借鉴经验不多、可照搬套用模式没有的情况下，我们必须要在深入调研中理清思路，在问计于民中凝聚智慧，在践行于学中找准定位，在用足用活政策中撬动发展，在市场拉动中聚集资金，在统筹城乡发展重点领域和关键环节中取得突破。第二，必须坚持全域规划、多元推进。规划引领、多元推进是加快统筹城乡发展的有效方法。要针对统筹城乡发展综合性、系统性、复杂性的现实，坚持城乡一体、全域规划、多线布点、综合配套、多元推进，在产业协同、服务均等、资源共享、城乡建设上打造特色鲜明的亮点，促进统筹城乡发展。只有因地制宜地将科学编制规划作为龙头，把抓点示范、多元推进作为基本方法，才能不断把统筹城乡发展推向前进。第三，必须坚持开放兴县、借梯登高。统筹城乡发展是一项长期艰巨的历史任务，仅仅依靠政府的力量难以完成，需要全社会的广泛支持参与。既要重视发挥政府的主导作用，又要充分发挥市场机制的作用，通过合作兴办企业、搭建平台、聚集资源、借船出海，奋力在新起点上实现新跨越。只有坚持对外开放，聚资纳才，才能实现城乡优势资源有机对接，着力破解城市发展要“地”、农村发展要“钱”的难题，才能开创统筹城乡发展的新局面，促进县域经济社会又好又快发展。第四，必须坚持以人为本、改善民生。以人为本是科学发展观的核心。在统筹城乡发展试点中，必须突出民生，舍得投入、多予不取，从改善民生入手，重点解决好事关群众切身利益的饮水、住房、上学、就业及公共卫生、公共交通、文化娱乐、社会安全等问题，大胆破除城乡二元结构，赋予农民公平的政治待遇、完善的财产权利和平等的发展机会，实打实把基础设施向农村倾斜，心贴心为农民谋福址，不断激发农村发展的内生动力，为改革发展营造和谐稳定的良好氛围。民生事关人心向背，事关事业成败，只有始终坚持把关注民生、保障民生、改善民生作为各项工作的出发点和落脚点，最大限度地发挥群众的首创精神和主体作用，才能从根本上加快统筹城乡发展的进程。第五，必须坚持统筹协调、合力推进。统筹协调、合力推进是加快发展的坚强保障。要不断深化机构改革，着力转变政府职能，减少审批环节，压缩行政成本，提高办事效率，一张蓝图绘到底，一届接着一届干，一心一意谋发展，培养和形成艰苦奋斗、同心同德、开拓进取、任劳任怨、开放包容的共识，为统筹城乡发展增强内在动力。只有创新体制、优化机制，求真务实、克难攻坚，探索新路子、积累新经验、促进大发展，才能让城乡居民普遍受益，才能在统筹城乡发展中实现全国建设小康社会的宏伟目标。四、推进我县城乡统筹发展的措施与对策统筹城乡发展，着力点在“农村”，关键点在“统筹”，落脚点在“发展”。必须牢固树立“城市发展了不穷农村、工业崛起了不轻农业、市民待遇提高了不忘农民”的理念，逐步缩小城乡差别；必须正确处理好工农、城乡关系，坚持走以工促农、以城带乡、城乡互动、共同繁荣之路；必须通过统筹来促进工农、城乡共同发展，让广大群众共享改革发展成果。基于这一认识，结合我们安塞的县情实际，我认为推进安塞统筹城乡发展工作，要坚持一个规划、推进三项改革、建立四个机制、抓好五项工作。（一）坚持一个规划。即坚持安塞县统筹城乡发展规划。规划是统筹城乡发展的龙头，是指引科学发展的方向。要借鉴先进地区的成功经验和超前理念，在推进实践中不断完善和弥补总体规划和区域建设专项规划，并对土地利用、新农村建设、城镇开发、产业发展等专业规划进行适宜性调整完善，将统筹发展的理念和措施体现到每一个专项规划之中，形成相互配套、互补相融的规划体系，以规划引领各项工作的顺利有序推进。同时，抓住新型农村社区建设的有利时机，切实抓好项目村规划和建设，总结推广一批体现本地特色和品牌的“样板村”，逐步形成工业向园区集中、农民向城镇集中、居住向社区和中心村集中、土地向种田能手集中的乡村建设大格局。（二）推进三项改革。一是深化农村产权制度改革。要进一步完善农村土地使用权流转机制，积极探索农村土地整理、宅基地置换等方式，盘活农村土地资产，推进农业的规模化经营。要把农村土地利用与城镇建设用地开发挂起钩来，以城市土地开发带动农村土地开发，利用城乡土地置换机制积累建设资金，加快城乡统筹发展。积极推进农村房产、土地、林地、荒山荒坡的物权化改革，解决农民抵押难、贷款难的问题。二是深化户籍制度改革。按照农村人口向城镇集中的要求，坚持政策引导、分类推进的原则，逐步放宽或取消农村人口进城落户的门槛，引导农民向城镇、中心社区转移，使更多有条件的农民进城发展创业，享受城市良好的公共资源。积极探索“城中村融合、城边村并入、小村并大村”建设模式，着力破解农村城市化进程中“钱从哪里来、人往哪里去、业往哪里创”的难题。要针对附着在户籍制度上城乡不同政策待遇，按照“就高不就低、自由选择、不重复享受”的原则，自主选择政策待遇。通过失地农民就地转户、城边村农民置换转户、有条件农民多元转户，促进城乡居民同质化享受公共服务。三是深化金融体制改革。贷款难仍然是当前制约农民创业、农村发展的关键问题，优化金融环境，保持金融稳定，促进农村经济长期发展。要加快新型农村金融组织建设，完善服务体系，逐步建立农民信贷征信体系。要积极引导建设、工商、农业等专业银行控股兴办村镇银行，鼓励发展小额贷款公司、担保公司等农村金融组织，研究建立金融机构与农民互补互信的担保放贷机制，为农民和农业争取更多的金融支持。（三）建立四个机制。一是建立领导责任机制。县上成立由主要领导挂帅的统筹城乡发展领导小组，并根据领导分工和单位职能，逐一明确领导和单位的具体职责，在全县形成共同参与、共同负责、相互协调、齐抓共管的合力。要把统筹城乡发展的各项目标和具体任务与“十二五”发展规划衔接起来，作为全县长远发展规划的重要内容和中心任务，确保各项工作的扎实稳步推进。二是建立多元化的投入机制。统筹城乡发展是一个综合性的系统工程，涉及城乡经济、社会、民生、基层民主等各个方面，需要投入的资金量非常大，单靠财政投入微不足道。因此，必须要采取财政集中、社会参与、项目带动、金融扶持等多种办法，解决资金投入不足的问题。县乡财政要在保稳定、保运转的基础上，集中财力支持城乡统筹发展工作，并逐步增加政府融资。金融是撬动农村发展的有力杠杆，从金融制度入手，充分发挥市场体制作用，不断完善金融服务体系，优化金融服务环境，探索金融服务新途径。要依托项目，加大招商引资和争取中省投入的力度，积极吸纳社会资金和民间资金投向统筹城乡发展的重点项目、重点领域，协调金融部门增加对发展建设事业的信贷支持，逐步建立“财政资金引导、社会资本为主、信贷资金扶持”的投入保障机制。尤其要借鉴山东省临沂市、四川省成都市、西安市高陵县在盘活城乡土地资产、实行联动开发的成功经验，做好利用闲置土地积累开发资金的文章，保证开发建设资金需求。三是建立市场化的运作机制。统筹城乡发展是一项全面性、长期性的任务，单靠政府来推动必然会出现“力不从心”的局面。因此，必须立足土地、资源、产业、区位等各方面的优势，分行业、分领域建立市场化的运作机制，引导全社会的资本、人才、科技等要素的合理流动和相对集聚，以此解决在推进统筹城乡发展中政府一条腿走路的问题。四是建立考核落实机制。要围绕统筹城乡发展的总体目标，完善乡镇、部门的考核指标体系，把任务落实到人，责任夯实到人，奖惩兑现到人，形成人人有压力、有竞争的落实机制，以此推动各项工作真正取得实效。（四）突出抓好五项重点工作。1、继续抓好工业经济结构调整，加快实现工业化。坚持把推进工业化作为重要任务，切实加快经济结构调整，努力实现工业经济发展“双百”目标，着力增强县域经济综合实力。一是进一步加快安塞工业园区建设。继续加强园区基础设施建设，不断提升园区综合承载能力。切实做好落户企业的协调服务和保障工作，进一步加大园区招商引资力度，加快发展以石油开采、装备制造、新兴产业和油气化工、建材、农副产品深加工为主的工业产业，培育壮大生产基地型、加工转化型、劳动密集型产业，力争尽早建成百亿元工业园区。在壮大县域经济实力的同时，为农民进城创造更多的就业机会，以发展带动城乡统筹。二是千方百计稳定石油骨干产业。切实加大资源协调、环境保障工作力度，大力支持石油企业加快勘探开发，依靠科技推进老油区、老油井的挖潜改造，努力建成百万吨原油产能基地。积极探索开采天然气，促进企业向多元化方向发展。到“十二五”末，全县工业产值达到150亿元，年均递增16%以上。三是大力发展文化旅游业。进一步加快安塞黄土风情文化艺术产业园区建设，尽早实现常态化演出，使文化旅游真正形成产业，形成效益。大力发展以“安塞腰鼓”为核心的黄土风情旅游，积极开展以“为人民服务”为主题的红色旅游，全力推广以农业观光为主的黄土生态旅游，促进文化旅游业的发展。全大力发展以三产服务业为主的非公有制经济，促进县域经济的全面协调和可持续发展。到2015年，规模以上私营企业达到80个，非公有制经济所占全县经济总量的比重达到20%以上。2、大力推进农业产业化，努力增加农民收入。要借助于安塞农业产业开发的良好基础，继续做大做强棚栽、林果、草畜三大农村主导产业，建成6万棚棚栽业基地、35万亩优质山地苹果基地和30万亩优质杂粮基地。要按照全县产业布局，分区域、分产业规划一批高效农业示范园区，把农村规划成园区，将园区包装成项目，引导社会资本参与开发，以此加快产业发展，提升集约化水平。要以实施寿光安塞科学发展农业产业化五大合作示范工程为契机，全面推行标准化生产技术，积极开展山地苹果、绿色蔬菜有机食品认证工作，努力开发名、优、特、新产品，形成特色产业品牌优势。进一步健全农业服务体系和农产品市场体系，鼓励城乡居民建立相应的专业合作组织或协会，实行联产联营化发展，鼓励和引导农民闯市场、农产品进超市。围绕优势产业和特色产业，培育壮大一批有品牌、有特色、有影响、有市场竞争力的骨干龙头企业，不断提高市场竞争力和农业附加值，实现龙头企业带动，优势产业发展，农民增收致富。3、加快城乡基础设施建设，促进城乡协调发展。要按照“做强县城、做大集镇、做好社区”的思路，明确城镇功能定位，突出城镇发展特色，进一步完善城镇总体规划，结合资源禀赋，开发现状、发展潜力和环境承载力，把城镇开发与新农村建设结合起来，推动公共服务向农村倾斜，加快建设覆盖城乡的基础设施网络体系，促进城镇基础设施和公共服务向农村延伸。县城开发要按照“中控、南拓、北扩”的总体思路，加快推进城南区、城东区开发，拉大城市框架，拓展城市空间，形成“一个中心、两个次中心和五个片区”的城市框架结构。集镇要依托中心镇资源优势和产业布局，合理定位，完善功能，集中全力推进以沿河湾市级重点镇、砖窑湾县级重点镇和化子坪、建华、招安、高桥、坪桥5个中心镇的建设。农村社区要按照居住集中化、环境生态化、管理社区化、旅游城镇化的要求，采取集中迁建、中心村改造扩建等办法，重点抓好130个中心社区建设，鼓励偏远村、弱小村、拐沟村农民向城镇和中心村庄转移，向城郊村集聚。到“十二五”末，城镇化率达到60%以上，使全县人口形成三个三分之一格局，即三分之一人口（6万人）在农村依托农村三大主导产业，从事农业规模化生产，农民人均纯收入达到12000元，力争达到15000元；三分之一人口（6万人）在集镇从事二、三产业服务，沿河湾镇、化子坪镇居民主要依靠工业园区从事劳务实现创收，其它重点镇居民主要从事商贸、餐饮服务实现创收；三分之一人口（6-7万人）在县城从事个体经营和劳务，依托商贸物流、餐饮服务、交通运输和自主创业，使城镇居民可支配收入达到35000元