公共决策的理论与方法

第一讲意识形态或学术思潮的论争之一：左翼/右翼社群主义/自由主义I说明：此处所谓的“意识形态”，特指在学说辩论意义上那些被固化下来的观念形态。这种/些意识形态无所谓政治立场上的对与错、善与恶，而是人（类）在相对的时空范围内探寻自身存在的条件、前途、局限以及可能性等命题时生发出来的观念。概言之，只要人具有主观意识且不停止思考，就会形成存在反差的观念，这些观念的具化即为意识形态。I本讲试图对（二战以来）世界范围内影响较大且相互角力的两种意识形态做出梳理。放在此处加以讲解的基本考虑是：具体的公共决策行为背后，必然牵涉不同的意识形态；或者说，不同的意识形态，在具体的决策行为上有不同的主张。因此，采用怎样的意识形态，会影响到公共决策的不同选择。I左翼-右翼u左翼，激进思潮的代表l二战后，西方国家贫富差距扩大，社会问题突出，社会关系紧张。l主张通过“福利国家”②对资源进行二次分配，l左翼思潮的政治立场是代表底层。认为应该消除身份差别，减少失业。l焦点关注：破除不平等，底层应该进入公共决策过程。l左翼的政治主张偏向下层人民，反对贫富悬殊，追求社会公平和“均贫富”，认为贫困是由于“不公正”而造成的，国家、社会应对个人的不幸负责。l追求创建一个和谐的、公正的社会，在经济政策上主张加强国家宏观控制，扩大税收，特别是针对富人的税收，扩大公共福利，甚至不惜举办国家公共工程来解决经济危机和失业问题。u右翼，保守思潮的代表l对左翼的批评：［1］把社会福利通过二次分配的方式给到底层而不对他们作义务上的要求，必然会造成社会“无效率”（因为持不劳而获想法的人增加，无人愿意从事生产性工作）；⑵左翼的政策主张会使一个国家走向集权（由于国家主导社会资源的再分配）；［3］左翼的理论是“不正义”的，他们以“应得”作为理论基础，免除了个人责任。l右翼的政治主张偏向中产阶级、精英阶层。特别反对左翼的“均贫富”的观点，认为这实际上是在追求终点的平等。l右翼更强调个人的使命感和责任感，强调国家应给每一个公民以机会，尊重每个人的个性，强调平等受教育（基础教育）的权力，认为人必须对自己的命运负责，贫困只能源于自己的低素质、懒惰和无能，不能归咎于其他的因素。l右翼在经济政策上主张自由放任，主张小政府、大社会，对经济的干预和宏观调控越少越好，主张通过减税、减少公共福利、刺激投资来解决失业问题和社会问题。①u小结：l左翼，激进变革；右翼，保持现状。l左翼关注的焦点是公平，认为人的贫穷是由社会制度造成的，主张国家干预l右翼关注的焦点是效率，认为人的贫穷主要是由于个人责任的缺失所致，主张市场机制、反对国家干预l平等与公正，在左翼思潮里差别较小，即不平等就是不公正；在右翼思潮里差别较大，即有的不平等也是公正的。l左翼和右翼在具体政策领域的不同主张税收就业福利教育资源配置的主要方式左翼采取累进税制高就业高福利全民/公办国家/政府右翼给富人减税竞争上岗反对高福利精英/私办市场i社群主义-自由主义u分别是左翼思潮和右翼思潮在政治学说上的体现。u社群主义复兴于20世纪80年代。基本假设主张：人是利他的，追求公共利益的；国家是必要的，靠国家来保护弱者。u自由主义的基本假设主张：社会的基础是个人，个人最重要的权利是财产权。批评社群主义对人的“社会性”的假设：利他未必等于善(good)或者仁慈，而可能走向民族主义、原教旨主义，造成不宽容、国家干预的合法化等。只有在“个人权利”的基础上，才能建立起公共权利(公共就是人与人之间的契约、普遍规则)。l新自由主义是指20世纪30年代凯恩斯革命以来出现的一股意在复兴传统自由主义的经济思潮。其基本理论观点或政策主张有：主张私有制，反对公有制；主张自由经营，反对国家干预；提出“自然失业”理论，反对工会组织；坚持健全财政原则，反对通货膨胀；宣扬自由贸易，鼓吹经济全球化。i讨论：关键不在于要群体还是要个人，而是如何促使这彼此需要的双方之间达到自然的协调和成功的合作：作为个人联合体的群体能否有效地运作？作为群体中的个人是否相互平等？是否还能保留他个人的自由和权利？u如何达成一种正义的制度？罗尔斯《正义论》设计了两大原则：l作为公平的正义原则(theprincipleofjusticeasfairness):所有人在原初状态(theoriginalposition)中都是“自由而平等的理性人”，他们在无知之幕(veilofignorance)的限制下，选择一套用以规范社会的正义原则。l差异原则(thedifferenceprinciple)：只允许存在有利于社会中获得利益最少的那部分成员的社会与经济的不平等。u必须给正义、公平和个人权利以优先的地位。程序正义而非结果正义。u一个公正的社会不是努力促进任何其他的特定目的，而是在不与他人的自由相冲突的条件下使其公民追逐其自己的目的。之二：极权主义多元主义精英主义法团主义i本讲试图讨论对(公共)权力在国家与社会或二者之间的分布或分化状况做了不同描述的四种学说，它们各自都有具体的历史背景和学说指向。放在此处加以讲解的基本考虑是：公共权力的分布或分化状况，将决定公共决策主体力量的归属i总体上可以认为0极权主义描述的情形是权力集中在国家、国家控制社会；0多元主义描述的情形是权力分散在社会、国家是社会力量角逐的平台；0精英主义描述的情形是国家与社会没有绝对的强弱之分，权力集中在精英阶层；0法团主义描述的情形是国家和社会上的主要利益集团的合作，但是这个合作是在国家的指导下实现的。i公共决策：国家与社会■谁是决定性力量？0讨论权力在国家与社会之间的分布或分散状况。0现代国家l在国内层面，国家和社会相对，指的是由全职的官员(政治家和官僚)组成的一系列机构(政府统治集团)，对一定固定领土上的民众行使统治并垄断这个领土范围内的暴力工具。l在国际层面，国家指的是“主权国家”(sovereignty)，代表领土内的人与物的总体，受到其他国家的承认。0什么是社会？lAgroupofpeopleconnectedtooneanotherbysharedcustoms,interests,institutions,culture,andtoalesserextent,territory.lThefollowingthreecomponentsarecommontoalldefinitionsofsociety:*Socialnetworks^Criteriaforthemembership,^Characteristicpatternsoforganization.l阅读：王铭铭：中国之现代，或“社会”观念的衰落0国家自主性(stateautonomy):国家能够独立于社会自我决策的程度。0国家能力(statecapacity):国家通过社会执行其政策的能力。I极权主义0是西方学者用来描述法西斯主义或前社会主义国家的政治和社会生活状况时使用的模型。0极权主义强调国家相对于社会而言的强势地位，强调国家对社会的绝对控制。权力集中在国家。0汉娜•阿伦特(HannahArendt,l906-1975)①在《极权主义的起源》一书中，从历史根源和组织特征等方面揭示了极权主义产生的原因，认为民族国家的衰落、资产阶级的帝国主义冲动，以及种族主义、反犹主义、泛日尔曼主义和泛斯拉夫主义群众运动的兴起，是极权主义产生的重要历史根源；由意识形态、恐怖和一党制所体现的制度结构状况是极权主义产生的组织根源。0哈耶克(F.A.Hayek，1899-1992)②在《通往奴役之路》中重点探讨了极权主义的经济基础，认为政府统制型经济是导致极权主义的重要因素。0巴林顿•摩尔(BarringtonMooreJr.1913-2005)③的《民主与专制的社会起源》一书，主要从社会历史的角度，特别是从现代化进程中不同国家所面临的特殊的社会历史条件、阶级关系状况等出发，探讨了极权主义产生的原因。0“极权主义”的特点表1-2..单一的、居支配地位的意识形态单一的群众性或官僚式的政党垄断性的武装力量..垄断性的媒体严密的警察控制系统不存在忠诚的反对者权力是集中的.•国家与社会是重合的社会福利高且广泛卫生、教育的公共程度高.•国家集中调动资源的能力强，办事效率高I多元主义pluralism0国家和政府是多元利益主体进行利益争夺的平台。社会相对强势，权力分散在社会。0以赛亚•伯林(IsaiahBerlin，1909-1997)①依据价值的多元论，认为人类的基本价值是多种多样、不可通约且经常冲突的，因此在两者不可兼得的情况下个人应有不受别人妨碍的选择权利(否定的自由)。0罗伯特•A•达尔(RobertA.Dahl，1915-)②usedthistermtodenoteanysituationinwhichnoparticularpolitical,cultural,ethnic,orideologicalgroupisdominant.Thereisoftencompetitionbetweenrivalgroups,(1961)0基本假设：多元社会、多元利益、多元代表2多元主义把国家和政府看作是利益集团进行利益争夺的平台，谁占据了这个平台，谁就能获得对自己有利的政策。2公共决策是政府机构与组成政策共同体(policycommunity)的压力团体通过谈判而做出的，从公共问题的提出、列入政策议程，直到政策执行的整个政策过程，压力集团都对公共政策施加着影响。2但是，(彼此利益)相互冲突的利益集团，会影响公共决策的效率2同时，弱者的权利无法得到保障n极权主义和多元主义的比较表1-3极权主义多元主义哲学信仰无限理性有限理性目标大众平等个人利益至上制度诉求完美的制度竞争一一次好人性论人性善人性恶/善恶并存权利论大众的无限权利个人的有限权利个体观拉平个体差异保持个体差异价值观分享同一价值多元价值正义观实质正义③程序正义权力观国家权力有限的国家权力变革观激进、变革保守、渐进改革I精英主义elitism0国家和社会没有绝对的强弱之分，任何形态的社会都存在着精英群体。政治精英、商业精英和知识精英，决定了国家公共决策的过程和结果。权力集中在精英阶层。0米尔斯(WrightMills，1916-1962)1956，“ThePowerElite”2美国：来自军方、大型商业企业和国家机构的权力精英(powerelite)所组成的领导团体，控制了主要的决策权力，统治着美国社会。0精英主义认为极权主义和多元主义是两种极端形态2社会上存在少数的精英群体和非精英的大多数2精英群体决定整个社会的利益分配：决定政策2精英群体，基本保持稳定：经济或政治上占统治地位的阶层2存在着从非精英群体向精英群体流通的渠道，通过此渠道，非精英群体中的精英部分可以流入精英群体，但是需要改变其价值观。I法团主义corporatism0强调国家和社会上的主要利益集团的合作，但这种合作是在国家的指导下实现的。0法团主义假设：凡是发展迅速的国家，必定是内部冲突较少的，或者找到了解决内部冲突的合理办法。2认为极权主义和多元主义都无法解释许多国家内部的紧张关系：前者用高压的手段人为地消弭这种紧张，实际上会造成矛盾的积累；后者从价值观上强调多元利益并存(的美好)，但是难以避免利益的冲突。2法团主义：把具有多种功能或利益诉求的组织整合为一个中介组织，该组织既承认国家权威，也能代表社会意愿参与国家决策2国家干预受到承认：国家与社会寻求合作、常规性的互动，相互承认合法性0施密特(PhilippeC.Schmitter)，1979：“Stillthecenturyofcorporatism?”2法团主义，作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排类型，它的作用是，将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中。2代表功能利益的中介组织与国家之间建立常规协商关系，国家要求它们为有关的公共政策提出意见，作为交换，它们必须说服其成员与国家合作来实现政策的有效实施。2把国家决策过程中的利益集团简化为三种（可以作为中介组织的）核心的集团：资本家集团、劳动者集团和国家0铁三角/政策共同体2政府-资本家-工会；国会-官僚集团-利益集团2“相互需要”说：压力集团需要影响政策、国家组织需要体制外的强大的集团提供支持。第二讲政府的运作逻辑之三：看待政府的视角-三种政府模型0扶持之手：假定政府会追求社会福利最大化P2-3l二战以后兴起的大规模政府干预思潮建立在“扶持之手”的政府模型上，目的是为了纠正所谓的市场失灵。根据“扶持之手”的模型，不受约束的自由市场会导致诸多弊病，包括垄断定价、外部效应（例如污染）、失业、不完善的企业信贷供应以及地区发展的失序等。为了矫正这些市场失灵，人们提出了各种各样的解决办法，从矫正性税收①、管制、总需求管理②到价格控制③、政府所有制和计划等。l扶持之手的政府模型起初是一个规范性模型④，描述了一个福利最大化的政府应该做些什么。但是，人们逐渐把它当成了一个实证性模型⑤，宣称这个模型描述了政府实际上的所作所为。经济学家们也把各种各样的干预政策说成是对市场失灵的实际反应，包括政府管制、政府所有制、价格控制等。l不过，无论是作为一个实证模型，还是作为一个规范模型，扶持之手的政府模型都是失败的。作为一个实证模型，它失败的原因在于，政府采用国家所有制和扶持农业这样的干预政策，是为了服务于自己的政治目的，干预政策如果导致社会福利的提高，那纯粹是一种巧合。扶持之手模型作为政策指导也是失败的，原因正是它假定政府会追求社会福利的最大化，由于错误的前提，该模型的建议常常与服务公众的目标背道而驰。0看不见的手：市场运转良好，无需政府P3l与扶持之手模型相对的另一个传统模型，是有关政府的自由放任观点，也即“看不见的手”模型。该模型的出发点是，市场运转良好，无需任何政府。政府需要执行一些市场经济赖以运行所必需的基本职能，比如，提供法律、秩序和国防。⑥除了提供这些有限的公共产品之外，政府的干预越少越好。这个模型的追随者很少探询真实经济中存在大量政府干预的原因是什么，也不关注那些能够遏制政府的改革举措。l和扶持之手模型一样，看不见的手模型起初也是被当做一个对理想的有限政府的规范性描述。这个模型显然不适合作为一个实证模型，因为在现实中，政府对经济生活的干预程度远远超出了任何版本的看不见的手模型。与现实的巨大反差也使得该模型对提出政策建议无所助益。由于忽视了政治过程，这个模型就不能提出可行的战略以实现自己所倡导的有限政府的最终目标。在很多复杂情况下，通向有限政府的路径往往是曲折的，看不见的手模型提出的政策建议反倒可能有害。0掠夺之手：政治家的目标并不是社会福利的最大化，而是追求自己的私利P3-4l对政府的第三种看法是，应该公正地看待政治，并把政治过程看成是政府行为的决定因素，我们在此将这种看法描述为“掠夺之手”模型。与看不见的手模型一样，掠夺之手模型对政府持怀疑态度，但是，掠夺之手模型却更加准确地描述了政府在实际上的所作所为，因此在设计改革方案时也更具建设性。掠夺之手模型和扶持之手模型都对政府改革持积极态度，但是由于彼此之间对政府的理解相去甚远，他们对改革的具体看法也就大相径庭。一般而言，掠夺之手的分析会寻找限制政府的方法，反对扩大政府的范围。l掠夺之手的出发点源自如下的政治行为模型：政治家们的目标并不是社会福利的最大化，而是追求自己的私利。独裁体制下，独裁者运用他们的权力来维护自己的地位，将资源配置给自己的政治支持者，打击政敌，中饱私囊，以牺牲公共福利为代价。民主政治中，政治家常常抱有更多的公利动机，部分原因在于他们需要再次当选，但是，通过民主方式选举的政治家一般也不会追求社会福利的最大化。正如布坎南和塔洛克（Buchanan和Tullock，1962）以及《联邦党人文集》（FederalistPapers）的作者所强调的那样，民主政治中获胜的多数派经常执行一些破坏性的政策，利用再分配来剥夺那些失败的少数派。比如，有时候获胜的多数派会向富人征收特别高的、几近没收性质的税收，将财富转移给自己，不惜以阻碍企业家的活动和牺牲国家的经济增长为代价。l民主政治会导致政治家追求非社会福利目标，还有另一个原因，就是利益集团及其游说对政治选择产生的影响（Olson，1965；Becker，1983）。游说活动之所以能影响政治决策，原因是政治家需要从他们的成员那里获取选票和捐款。游说集团便利用这一影响操纵再分配，从公众那里掠夺资源，有时会以高额的社会成本作为代价。在英国工党政府统治时期，工会的游说导致了对劳动市场的限制和大规模的社会再分配计划，也许这就是在撒切尔改革之前英国经济长期停滞的一个重要原因。l这个政治模型告诉我们，不论是专制政府还是民主政府，它们所追求的目标都与社会福利，或者所谓扶持之手的目标截然不同。因此，所得到的分析结果就与扶持之手模型一一政府会最大化社会福利一一完全不同。这样的分析也不同于看不见的手模型，因为该模型几乎没有一个像样的政府理论。由于掠夺之手模型是从政治学的分析入手，因此，它可以提供一个实证性的政府选择理论，同时可以帮助分析公共部门的弊病并正确处理，还可以提供有关政府所有权和民营化、腐败、法律制度、政府成长等理论。同时，掠夺之手分析法也可以作为一个有用的指导原则来服务于政策，因为它有助于形成一些实际建议，同时又承认了政府的局限性。该模型能帮助我们设计一些好的制度，使经济行为人免遭政治家的盘剥（这是扶持之手模型并没有做的事情），同时又没有完全排除政府的影响（而看不见的手模型的普遍假设则不切实际地完全忽略了政府的影响）。l掠夺之手模型是一种激进主义的态度，但是它同时带来了一个关键的问题，即谁去推行改革?如果政府是自私的，那么政府的领导去推行政治改革，特别是使政府变得更弱的改革，难道不是一件自相矛盾的事吗?实际上，那些通过民主形式当选并切实收缩了国家职能的政治家（比如英国的玛格丽特•撒切尔、墨西哥的卡洛斯•萨利纳斯、俄罗斯的鲍里斯•叶利钦，或者捷克共和国的瓦克拉夫•克劳斯），他们采取“自断其手”的做法，至少有一部分的原因在于其主要政治支持者一一不论是游说者还是选民一一都会从这些政策中受益。这些人获得的利益包括税收减让、通货膨胀得到控制、开办新企业的机会增加、由于非政治化（depoliticization）#来的增长率和生产率的提高、金融市场的发展，等等。事实上，掠夺之手模型指出，最好的改革时机正好就是政府的政治利益与社会福利相一致的时候。该模型的一个中心内容，也是最有趣的内容，正是如何构建支持改革的政治联盟。表2-1：“三只手”各自的主张及其对比：关于国有企业或干预扶持之手支持政府干预。持此观点的人关注公司治理问题，他们会建议给企业提供一个以绩效为基础的激励合同，或者任命一个独立的董事会一当然，如果这些变化没有限制到政府为追求社会目标而需要的控制权，那就再好不过；还会建议对企业资产进行重组或者分解，最好是在公共委员会的监督之下进行。最终他们会赞成政府对企业采取更多的干预，而不是支持私有化。看不见的手持此观点的人一般都懒得理会私有化的细枝末节。他们认为政府对银行领域的干预越少越好，而市场上的竞争将会解决企业失效的任何间题。他们还会反对政府进行任何形式的管制（比如银行业的存款保险）。掠夺之手都会同意私有化的方案。但是在很多重要的细节上却存在差异。持此观点的人更加关注采取国家所有权的原因所在，以及私有化如何可以使其未来的活动免受政府于预。比如，他们会主张，为了降低将来再进行国有化的风险，政府应该将一些坏账转移到自己的账目上。还有，为了增加将来再次进行国有化（renatianalizaon）的政治代价，企业的股份销售范围应该尽可能分散。如果存在某些反对私有化的政治势力，比如那些长期享受优厚待遇的、为政府工作的银行职员，持掠夺之手观点的经济学家会考虑采用某些办法来说服他们，比如给这些职员提供低廉的股权来赎买他们的支持。因此，在这些特定的情形下，持看不见的手观点和持掠夺之手观点的经济学家们虽然在基本观点上是一致的，但是后者的分析却更多地关注了实际的政治环境，也就更能提出可行的战略。2在分析政府的行为时选择什么样的模型，并不仅仅是一个有关学术的完整性、完美性或者强调重点的问题。无论是扶持之手模型，还是看不见的乎模型，常常都会对关键的经济问题给出不完整的、甚至不正确的答案，而掠夺之手模型则更有可能给出正确答案。2看不见的手是一种消极主义的态度，而掠夺之手的主张从根本上来说则是积极主义的。掠夺之手的研究，其目标并不是要抨击政府，或者提倡纯粹的放任自由，相反，是为了在政治家追求个人利益的假设下，理解不同制度的运行机制，以及在承认改革必须迎合政治利益和约束的条件下，探讨进行制度改革的战略。P7-8表2-2：“三只手”各自的主张及其对比：关于私有化或产权扶持之手认为国有企业的问题在于经理人的选择和激励不当。这种分析法强调，改革国有企业的手段是选择最好的管理团队和合适的公司治理结构。如果政府能发现好的经理人，并为他们提供合适的激励，那就不必进行私有化了。看不见的手持看不见的手观点的经济学家们只给政府赋予了少数几项合理功能，包括保护产权、提供法律和秩序。离开这些公共产品，市场经济将难以运行。（对于很多新兴市场中，支撑市场的制度并不健全，该如何办呢?赞同看不见的手的经济学家们就建议，把这些制度建立起来）赞同看不见的手的经济学家们坚持认为：建立产权保护制度应先于私有化，原因是如果没有这些制度，私有产权的经济收益可能会变小。但是，问题在于：产权保护制度，是一个公益性的政府用法令就足以建立起来的吗？还是私有产权的所有者向政府施加政治压力的结果？一种看法认为，“私有化”改革本身才是建立私有产权保护制度的政治准备，因为只有私有化才能产生私有财产的所有者，只有这些私人所有者才能开始游说政府。如果没有私有化，这样的私人所有者就不会存在，那么，呼吁产权保护制度的政治呼声将十分脆弱。确切地说，正是因为私有化，因为产生了需要保护自己财产的既得利益集团。赞同看不见的手的经挤学家们，没有在分析中考虑政治因素，也就不能解释转轨经挤中一个关键的动力机制。掠夺之手国有企业所追求的是政治目标而不是经济目标。因此，在设计私有化方案时，就必须把焦点转移到限制国家对私有化企业未来可能的影响上，包括补贴、管制甚至少数股权等。事实上，把寻找更好的经理人或者重组垄断企业这样的任务交给政府，与掠夺之手的前提是完全背离的一一因为政府控制本身就是根本问题所在。关注焦点的变化，导致私有化战略的目标应该是非政治化，而不是重新调整所谓的仁慈政府对企业的干预。2表2-3：“三只手”各自的主张及其对比：关于腐败扶持之手扶持之手对腐败的诊断是，政府官僚的筛选体制产生了低素质（和低道德）的官员，而对这些官员的激励措施也没有促进他们诚实守信。官员们工作有保障，但工资太低，并且很少因诚实或腐败而得到相应的奖惩。因此，扶持之手模型推荐了很多反腐败战略，包括在选拔职员时物色更好的人选，提高对他们的激励等。为了减少受贿对官员们的诱惑，应该提高他们的报酬，或者加大对腐败的惩罚力度，同时对诚实的官员给予奖励和提升。最重要的是，扶持之手的模型假定，即便存在受贿机会，政府限制和管制也是必须的。理由在于，持扶持之手观点的人看来，市场失灵比比皆是，那么，政府对市场的限制和管制自然是很有必要的。看不见的手持看不见的手观点的经济学家们一般不关注腐败。对他们来说，腐败只是众多政府失灵现象之一，而且未必是最坏的情形。事实上，在政府管制既定的情况下，一个持看不见的手观点的经济学家反而认为腐败会带来很多益处，因为腐败使得私人经济机构有可能绕过管制掠夺之手掠夺之手模型的出发点却是，很多管制的实施目的其实是为了增加政治家自己的财富和权力。因此，该模型得出的结论就是，对反腐败而言，放松管制和自由化远比在官僚体制内增加激励和进行人事选择更为重要；至于有些在所难免的管制，则应该使得官员个人在行使权力时的随意性越少越好。表2-4：“三只手”各自的主张及其对比：关于对外援助扶持之手一般都赞同大多数的外国援助。在富裕国家中存在那么多的市场失灵，在发展中国家能看到的市场失灵自然更多。那么，既然政府要纠正市场失灵，而外国援助又可以将资源转移到那些面临更多市场失灵的政府手中，因此，几乎所有的外国援助行为都应该受到支持。他们认为，存在很多有益的外国援助，覆盖了宏观经济援助、健康、教育、工业、基础设施、金融市场、能源以及世界银行所支持的所有其他领域。看不见的手对所有的外国援助都极端敌视。因为外国援助毕竟是一种形式的政府开支，并且用这种形式花费纳税人的钱，其效果究竟如何，援助国政府也许尤其不清楚。掠夺之手同意：大多数的外国援助都被浪费了，部分原因是援助所支持的项目选择不当，部分原因是受援国政府会挪用或者浪费这笔金钱。然而，掠夺之手的分析法却认为，尽管援助在经济上的作用也许微不足道，但是它在政治上的作用却相当大。因为那些贫穷国家的经济改革者和自由化拥护者，常常在政治上处于弱势，有时甚至不能从国家预算中获得哪怕一点点可以推动改革进展的资源。此时，被用做政治目的的外国援助，就可能给这些改革人士带来帮助，给他们提供继续当政和追求改革目标的资源。此类援助的范围常常非常有限，并且直接给予某些特定的政治集团。由于这种援助带有极端政治化的特征，所以经常遭到批评，即便持扶持之手观点的经济学家们也不例外。但是，这样的援助在扶植经济改革和自由化的事业中却发挥了相当大的作用，比如，叶利钦在俄罗斯当政的最初五年就是如此。对那些持看不见的手观点的经济家们来说，这些有政治倾向的援助促进了他们所赞成的目标，但他们却没有认识到这些援助的作用，这一事实表明他们的观点不够完整，并冉次说明，政治视角对于选择正确的政策至关重要。2人们在政府决策的问题上采取什么视角，常常会在很大程度上影响问题的结论。人们是从扶持之手、看不见的手，还是掠夺之手的立场出发，不仅仅会影响到研究者得出的模型细节，而且会对人们在关键的政策问题上所得出的结论产生影响。I公共选择一一公共决策I政府选择——政府决策n委托-代理人I小结公共决策是必需的。但是公共决策经常会被延伸到可以留给私人选择的领域中去。由于公共选择不涉及双向的付出和获益，只涉及非相互性的好处，它就很容易导致搭便车、败德危害、公地灾难和代理人机会主义。因此，在任何情况下，公共选择都需要有强制。I政府失灵-有限政府-回归市场第三讲政府的内外结构I政府的内部结构是（公共）权力横向配置所形成的结构形态。以中国为对象：给定政府的定义方式，在组织层面上，这种结构形态首先表现为执政党、最高权力机关跟国务院之间的关系；其次表现为国务院的各职能部门之间的关系。在个人的层面上，这种结构形态主要表现为政治家之间、官僚之间以及政治家跟官僚之间的关系。I政府的外部结构至少包含两项内容：其一是（公共）权力纵向配置所形成的层级制结构形态，主要表现为中央政府跟地方政府之间的关系；其二是占有公共权力的组织（通常被称为政府）跟其他社会集团或个人之间的关系。I权力-公共权力-（公共）决策权力0权力的经典定义：行为者影响其它行为者的能力0公共权力就是基于特定政治共同体成员的同意或授权，为管理、支配、影响和调控该共同体内部和对外的公共事务，而物化于法定公共组织及其各组成部分的职权关系中的一种公共权威力量。0公共权力分为社会自治性公共权力和政府权力。0政府权力是最高形式的公共权力。0可以把决策权力理解为在决策过程中根据自己的目的，将个人意志施加于他人意志之上，通过各种途径影响他人行为的能力。0公共决策权力是指将公共权力机关的意志施加于他人意志之上，影响并获得他人服从的权力。0围绕决策权力，各种政策行为者（policyactors）以不同方式持续不断地互动，从而形成了关于决策权力分配和配置的制度，关于决策活动的程序和规则，这就是公共决策体制。I公共权力的运行I横向政府结构与决策权力0立法部门-行政部门-司法部门I纵向政府结构与决策权力0以地域为基础、在各级政府之间进行决策权力分配与配置的不同模式0单一制-联邦制I讨论公共政策的横向构成和纵向构成，实际上是对公共决策的直接主体的考察。也是考察正式的公共（决策）权力在公共决策体制中的运行情况。之四：政府的内部结构——政治体制I政治体制=政党+政府+政治家+官僚［制］？I三个可能的主题：u党政关系u大部制改革u文官制度I政党-执政党-中国共产党n除了以中国为代表的政治体制外，其他体制中的执政党政策不能直接成为公共政策；要成为公共政策，须经历一个复杂的转化过程。n中国共产党制定的政策是它在一定历史时期为实现一定的任务而规定的调整国家之间和国家内部各社会群体之间的行为的依据和准则。n杨凤春P9-11:中国共产党与人民代表大会制度l横向比较而言，中国的人民代表大会制度不同于西方的代议制。l中国共产党是唯一执政党一一即便没有政党竞争，但是仍然需要面对：中共如何体现其政党性质、如何实现其政治意图和目标、通过什么方式和渠道来介入国家政治生活？l人民代表大会制度对中共领导权的认可，进一步确立了中共唯一执政党的政治地位l由于中共本身不是政府，不能够以党代政，所以对人民利益的代表必须经过一定的渠道和环节转化成国家行为和政府政策。这种转化的场所就是人民代表大会。n人民代表大会制度与国务院I官僚（制）n中国有没有文官制度？0怎样判断文官制的“有无”？按照有没有“公务员法”？以美国的civilservice为标准？按照历史变迁过程（古代、近代、当代）？按照实际效果？n街头官僚-自由裁量权n阅读：李俊清.现代文官制度在中国的创构.三联书店,2007.I小结：0公共决策的本质：决策权力的运行和运作。0通过考察正式的公共决策体制，来了解正式组织结构安排下的政策关系。0设计合理的政府机构是公共政策系统正常运行的基础。之五：政府的外部结构——政府间关系政府间关系又被称为府际关系，是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系。它所关注的是管理幅度、管理权力、管理收益的问题。因此，府际关系实际上是政府之间的权力配置和利益分配的关系。通常，研究该主题会涉及下述方面、采用下述角度：涉及的方面采用的角度中央-地方关系的理论渊源（政治学）讨论地方政府合法性的来源良性违宪：地方与中央的博弈？（法学）集权-分权：财政关系；中央-地方关系的法治化条块-区域：从纵向到横向（区域经济学）实质：权力关系or利益关系？政府竞争（行政管理）联邦制-I中央和地方关系的理论渊源I杨凤春，中国政府概要（第2版），北大，2008：293-295n中国是实行单一制中央集权制的国家。0中国是一个在地理和人口方面的超大型国家，因此地方政府必须分级设立。从形式上看，并不是所有的中国地方政府都是中央政府设立的，尽管如此，但是，由于设立下级地方政府的上级政府是由中央政府设立的，因此也可以将那些不是由中央政府亲自设立的地方政府视为中央政府通过其分治机构间接设立的。0单一制中央集权制度赋予了中央政府以极大的控制和影响地方政府的能力和条件，地方政府在相当的程度和意义上成为中央政府的地方代理人和分治机构。0但这并不绝对地意味着地方政府仅仅承担了中央政府的政治和行政职责，事实上在现代国家，地方的有效治理除了要求地方政府具有适当的代表中央政府的政治和行政功能外，地方政府的地方共同体的政治象征意义也是十分重要的，而要实现地方政府的政治象征功能，赋予地方政府以一定程度的地方政治代表的身份是必然的。0即使是在单一制中央集权制国家，地方政府也不是仅仅具有中央政府的政治和行政功能，而是同时具有地方政府政治整合和代表功能，具体表现就是地方政府不仅是一个中央政府的政治和行政机构，而且是同时是一个地方的立法和政治机关。0由于实行单一制中央集权制，地方政府权力合法性的来源并不是唯一的，而是二元的，即对地方政府而言，地方人大在赋予地方政府以地方政治共同体的合法性的同时，地方政府权力的合法性也来源于中央政府的授权。由于存在着两个权力合法性来源，从逻辑上看地方政府显然会处于冲突和矛盾的困境，但同时由于实行民主集中制，因此这种表面上的冲突会以“地方服从中央”的方式加以解决。换言之，从本质上看，地方政府权力的合法性只有一个来源，即中央政府°（P295）0在中央政府权力合法性来源的问题上，地方政府根本没有任何发挥影响的余地。但由于构成人民代表大会的代表是逐级间接选举产生的，而不是由全民普选在全国范围内产生的，因此，从微观的角度看，全国人大实际上是由全部与各个地方政府有着密切联系的地方代表共同组成的：全国人民代表大会是全国性的，但是这种“全国性”是以代表的地方化为前提的，即全国人大本身尽管是'全国性”的，但是全国人大的代表却不可能不与任何一个具体地方发生联系，而仅仅与“中央，，发生联系。因此，具有赋予中央政府权力合法性的全国人大内在地具有地方性°（P295）0又由于在选举全国人大代表的过程中，地方政治社会和地方政府对代表的选择具有决定性的影响，因此其所选择出来的全国人大代表必然要在一定程度上反映地方政府的立场和意愿。地方政府在一定的程度和意义上可以通过全国人大代表的选择来施加对中央政府的影响，尽管这种影响是间接的，有时甚至是无效的，并在相当的程度上是与体现中央政府的立场和意愿结合在一起的，但从制度的角度看，这仍然是一个地方政府影响中央政府的现实渠道°（P295）I良性违宪①0宪政②背景：中国是一个庞大的单一制国家，但地区之间存在着相当大的差异。如何合理划分中央与地方权限，在保证国家统一的前提下因地制宜，一直是一个困惑中国理论界和政府部门的宪政问题。中国的中央与地方权力配置缺乏统一和严格的法律规范。这种状况往往导致中央与地方关系的混乱和政府资源的浪费，并使很多问题得不到有效解决。因此，提高中央与地方关系的法治化程度很有必要。0张千帆：宪法变通与地方试验2回顾中国改革的历史进程，可知其逻辑就是一个地方不断突破中央限制的过程。2违宪无所谓良性、恶性，违宪本身就是重大的违法问题。但由于中国宪法的特殊性，很多时候不得不以良性违宪来推动社会发展。2我国良性违宪的根据：一来，我国地方经济的发展和各地民主政治改革受到了国家中央集权的束缚，非违宪无以发生变迁；二来，我国宪法和中央一级立法对地方自治和个人自由施加了过多的束缚，缺乏制裁违宪行为的正当性。2如何减少乃至超越良性违宪？第一，宪法只应当规定民主、法治、人权的基本底线，而不应过多地载入一些不适合的内容，致使该具体的没有具体，不该具体的反而事无巨细都载入宪法，并以美国宪法作为正面例子进行比较。第二，应当尊重地方的试验精神，将每个地方都当作制度创新的基地，推广出去而不是一味打压。0良性违宪应当区分中央和地方两个层面：中央层次，不允许；地方层次，应适当变通，承认地方制度创新、思想试验的正当性。理由有三：2中国乃高度集权的单一制国家，权力的过度集中束缚了地方自治的空间；2中国幅员辽阔，各地情况多样，一刀切的治理方式不符合中国国情；2地方突破中央的制度试验一直在进行，得到了中央的默许、支持、计划和组织。I条块关系：垂直管理和区域合作（一）纵向的垂直管理垂直管理的行政体制下，必然按照垂直领导的方式来运行权力。换言之，垂直管理是一种制度安排，垂直领导是这种制度下的权力运行方式。通常，这两个概念都被用来描述政府相关职能部门按照直线式组织而成的结构样式，俗称“条条”。所以，它们往往被相互替换使用，在官方文件里写作“垂直管理体制”或“垂直领导体制”。在中国，“垂直管理”或“垂直领导”通常是加强中央权威、增强宏观调控能力、抑制地方保护主义的手段，其背后体现的是“中央，，和“地方，，的关系，这种关系又具体地表现为权力博弈和利益博弈①。在当前的行政体制改革中，“垂直管理”或“垂直领导”作为中央对地方进行调控的重要手段有不断被强化的趋势。就中国行政管理体制的类型或运作模式而言，跟“垂直管理”对应的是“属地管理”。属地管理通常实行地方政府和上级部门的“双重领导”，上级主管部门负责管理业务“事权”，地方政府负责管理“人、财、物”，且纳入同级纪检部门和人大监督。跟“垂直领导”对应的概念是水平领导或横向领导。有必要把“垂直管理”、“条条”、“中央与地方的关系”这三种说法及其关系做出梳理。当代中国政府在组织结构上，鲜明地表现出纵向层级化和横向部门化的特征。“通过层级化把整个行政区域切成了块块，又通过各层级对应的部门化把块块切成条条，从而形成了条块结合的体系。”②“条条”主要集中在党的系统和行政系统内，是一种自上而下的纵向权力结构。相应地，“条块关系”是指党和行政系统内的职能部门与地方政府的关系。而垂直管理特指上级政府的职能部门直接管理一些下级行政机关单位和部门，这些单位的人员由上级政府职能部门直接任命，财、物及业务也都由上级政府职能部门管理。据此，可以用下图来表达基本概念之间的关系④。从中可知，垂直管理属于一种纯粹的“条条”，它专门用来描述政府职能部门跟其下属机构之间的纵向责权关系，不跟“块块”发生联系。凡是跟块块发生联系的职能部门，都属于属地管理。(二)横向的区域合作-块块I最早体现为“东部和西部之间发展不平衡的地区矛盾”。改革开放以后，中央政府的东重西轻的倾斜政策，扩大了这种地区的差异性和发展的不平衡性。欠发达地区有压力，奋起直追，加强横向联系，向发达地区学习、取经，府际之间的联系因而得到加强。例如，西北地区注意向广东学习，宁夏注意向上海学习，吸引投资，引进人才，加强联合。这种情况不仅发生在东西部、南北方之间，在一个省市自治区内部，地市、县市、乡镇之间的横向联系也在加强，取长补短，互相支援，共同发展。I2000年之前，曾出现过不同地区政府之间自发的联合和协商。诸如西北集团②、西南集团；由于历史和个人的原因，长春市、沈阳市、郑州市、石家庄市、武汉市与西部城市保持着密切的联系。另外，广州、深圳、香港与西部地区也有着特殊的联系，四川对武汉、上海情有独钟。还有西部地区两省或多省之间的合作协定，以及不同地区企业之间的合作和联系。I1983年曾建立上海经济区，包括五省一市一一江苏、浙江、安徽、江西、福建省和上海市。I各地区政府之间的府际关系由冷变热，由单一性向多样性的变迁，由垂直联系为主向横向联系为主的转变，反映了中国的改革、开放和发展。跨省区的政府之间的府际关系，条块关系应该以公平竞争、协调合作、互通有无、互相支援、共同发展为主要内容，而且要以自觉自愿为原则。理顺和发展各地区政府之间的府际关系，对于缩小中国地区之间的差距和发展的不平衡性，实现中国的共同发展和共同富裕，对于中国现代化的早日实现，都将有着重大的现实意义和深远的历史意义。①I2011年6月14日，中国国家发改委在其官方网站上对外全文公布了《国家东中西区域合作示范区建设总体方案》。在江苏连云港设立国家东中西区域合作示范区，探索区域合作、协调发展的经验和途径。希望把连云港建成服务中西部地区对外开放的重要门户、东中西产业合作示范基地、区域合作体制机制创新试验区。至02015年，示范区建设初见成效，服务中西部地区对外开放的能力显著提升。到U2020年，示范区全面建成，服务中西部地区对外开放的重要窗口功能更加完善。I哪些区域热点入了两会法眼2011年，中国的区域经济“四处开花”：实施了长达12年的西部大开发和9年的东北老工业基地振兴规划分别得到了“十二五”规划的指导；意在沿海开发、海洋主权的海洋经济规划也分别在山东、浙江和广东落地，舟山新区也上升到了国家战略；京津冀一体化、皖江城市带、成渝经济开发区等多个区域都不同程度地获得了发展。④I地方政府之间的竞争(intergovernmentalcompetition)2刘亚平：当代中国地方政府间竞争。社会科学文献出版社，2007年。2任何一个政府都与上级政府在资源和控制权的分配上相互竞争，同时，又与类似政府在横向的层面上展开竞争。据此，政府之间的竞争就体现为：1.中央政府与省级政府之间的竞争；2.省级政府之间的竞争；3.省政府与其下辖地方政府之间的竞争；4.下辖地方政府之间的竞争。I行政区域政府力图获得或维持其他行政区域政府也在力图获得的、并非各方都能拥有的资源的行为。稀缺资源通过行使退出选择，进入或退出与某一行政区域政府的关系，而行使着对竞争的裁决。I本书从退出选择视角来看待地方政府间竞争，认为：在现实中存在着众多的地方政府，他们之间存在着一个政府服务的竞争性市场。各地方政府为了吸引稀缺资源，展开激烈的争夺。而这些稀缺资源的所有者一一如中央政府、辖区居民或企业一一事实上是通过“退出”来实施对竞争中的地方政府的裁决：不选择某一地方政府，就意味着从其所提供的公共物品与服务中退出。I张五常从合约约束竞争的角度出发，将中国的经济制度看成是一个庞大的合约组织，提出了中国地区竞争的特点是县际竞争，并对由县一级行政区划引发的经济现象做了论述。（张五常：《中国的经济制度》，中信出版社，2009年。）I小结2怎样处理（中央和地方之间的）府际关系，本身就是一个公共决策问题。2特定的府际关系，是公共决策不可摆脱的外在环境。2如果不能处理好中央和地方之间的关系，将会给第三一一民众/老百姓——带来诸多社会问题。n把握住政府的“内部结构”和“外部结构”，有助于确认“公共决策”发生在哪里：哪个层级（中央or地方）、哪个环节（条条or块块）、哪些领域（党or政、政府内、政府之间、区域之间还是政府与社会之间）。之六：政府的外部结构一一利益集团u给定社会传统①和意识形态所做的价值判断u原子式的、分散的普通公民在组织严密而强大的政府面前，其影响政策的能力和水平在总体上是比较低的。u要防止政府以普遍的“公共利益”为借口而制定和实施背离公共目标的政策，就需要个体公民联合起来，依靠组织的力量，形成肯定自我和借以抵御政府权力的自由社会空间以及独立于政府权力之外的社会政治实体，这就是公民社会和社会团体。u在利益多元化的社会中，由具有相同或者相近的利益诉求和价值的社会成员自发形成的、有组织的企图影响公共政策和政府立法的社会团体。0利益集团对公共政策的影响.•利益的聚集与表达.•辅助政府决策.•强化政策监督u分利集团与一般利益集团概念不完全相同。一般利益集团是指那些有利害关系的人或组织共同构成的集团组织。它既可以为增加社会总利益而努力，也可以仅仅为争得社会总利益中尽可能多而大的份额而努力。只有在后一种情况下，利益集团才称作分利集团。I两种研究进路：集群-代言人还是集体行动-代理人？I关于中国的情形u中国利益集团的产生：中国利益集团的生成没有获得国家正式制度的支持，也就是说不是通过制度化建构出来的，相反，它是中国社会一利益结构不断分化演进的产物。这种“社会内生演进”遵循着利益分化一结构变迁一利益组织化一利益集团形成的成长逻辑。//中国利益集团已经逐步成长壮大并介入政治过程。利益集团的存在和发展既可能推动社会的良性发展，推进民主化进程，维护民众利益，实现公平正义，也有可能形成分利集团，与权力资本、知识资本联盟，把持公共政策过程，进而危害公共利益。关键在于是否有与之相适应的政治制度以及治理机制，让利益集团行为保持在合法合理的边界，制约和控制其不当行为，引导其良性有效发展。u经典社会主义体制同样无法避免诸如美国利益集团或游说团体之类的社会现象。（科尔奈：1992/2007P41-42）..不同方面的利益代表，诸如工业部门、专业团体、商业部门以及各个地区，都会向中央机构施加压力（例如要求资源分配和人事任命）。有些利益集团甚至跨越了党、政府和群众组织之间的界限，在各个位置上都有“自己的人”。••比如：农业游说团体包括了出身农民的中央领导，来自农业省区的党委领导和政府官员、农业部长、议会中代表农民利益的代表以及农业学院的教授。这样就出现了所谓的“矿业利益集团”、“文化界游说团体”等等。•每个利益集团都会通过自己的人事关系突出自己的意见和观点，并以各种形式施加政治压力。比如，派出代表、在会议上大声疾呼、安排报纸发表相关文章等等。u中国社会出现利益集团的可能条件..改革开放和发展社会主义市场经济以来，中国的经济成分、组织形式、就业方式和分配方式日益多样化，社会利益结构不断分化重组，这使利益集团的产生具有了客观的社会基础；..公民利益意识的觉醒和维权意识的加强，特别是“集团意识”的形成，为利益集团的产生提供了心理基础；.•政治民主化、法治化进程的加快，以及党和政府在保障公民权利方面卓有成效的改革与发展，为利益集团的产生提供了宏观的政治条件和制度背景；..现代交通与信息技术的发展，使得人们之间的联系日益方便快捷，大大节省了利益主体的组织化成本，从而为利益集团的产生提供了技术条件。•这些条件的聚合，使得中国社会利益集团的产生，成为一种不以人的意志为转移的客观趋势。u目前中国社会至少已经形成了三大利益集团的雏形:一是以官员为代表的权贵利益集团②；二是以国有企业为代表的垄断利益集团;三是以房地产和资源行业为代表的地产资源利益集团。其产生的负面影响，使收入分配制度改革几乎陷入困境。（汪玉凯，国家行政学院教授，中国行政体制改革研究会③副会长）u中国社会利益集团影响地方政府决策的方式..贿赂，即利用金钱、美色及其他有价物券“买通”相关决策者。.•个人关系网络，即利用家族血缘、同学情谊、老乡情结和其它社会关系等为纽带，直接接触相关决策者。..说服，即采用书信、电话电报、递交研究报告乃至直接造访等方式，对相关决策者进行劝说。..求助于“精英人物”，即让本集团中的党代表、人大代表、政协委员、政府成员或集团内有广泛社会影响力的成员，代表本集团的意愿，直接有效地接近相关决策者，影响地方政府决策。或者以人大、政协提案的形式，将本集团的利益诉求直接输入地方政府决策体系。.•通过主管部门及其领导。这是目前合法利益集团较常用的影响方式。..借助媒体呼吁，通过舆论间接向政府施加压力，即向当地（外地、甚至境外）大众传媒（报刊、广播、电视）主动提供信息，请求其向社会广泛公开之，以争取尽可能多的民众的关注、支持或同情，从而对相关决策者形成强大压力，使本集团所面临的问题，被提上决策日程或重新考虑。.•利用既定的规则、惯例或者直接诉诸法律近年来，中国推行的决策听证会，正成为各相关利益集团表达利益诉求的重要途径。.•施压性集体行动•参与或操纵选举u利益集团与中国药品安全规制制度变迁东北财大博士论文2010年孙敏..该文的分析框架强调信息在利益集团政治压力函数中所起的作用。总体来看，消费者成员数量庞大，不易于组织，并且个人参与政治活动的成本也非常高昂，收益却微乎其微，因此消费者集团的成员通常没有参与政治活动的积极性，而是选择搭便车，最终导致其对政策结果的影响微乎其微。反之，制药企业集团由于其成员数量少，搭便车问题易于解决，集团的凝聚力强，容易形成集体行动，因此它们在集团政治活动方面更具有优势。.•高昂的信息成本使得消费者对投票采取懈怠行为，从而在影响药品安全规制方面，对规制决策者没有形成足够的压力，致使很长一段时间里，中国药品安全规制制度都倾向于保护制药企业的发展，而没有对消费者权益给与应有的关注。但如果成本能被转移到第三者，消费者就会倾向于获取更多选举信息，积极参与投票，从而给规制决策者施加更多压力，最终使得制度的安排有利于他们。媒体正是通过向广大公众提供信息从而降低了消费者的投票成本。..媒体提供的信息交流和舆论监督平台；大大降低了消费者参与政治活动的成本。因此，媒体参与制度变革，改变了利益集团对制度结果的相对影响力，克服了抵制规制结构改变的政治和经济力量。同时，媒体通过改善发布信息、监督、评估政策效果的方法，降低了新制度的制度交易成本，从而支持新制度的采用和实施。u燃油税改革的利益集团博弈分析河南大学博士论文2010年余雷.•制度的供给者又是制度的需求者，其约束条件是为维护社会经济稳定发展必须兼顾各方利益。图中各利益集团以及制度变迁的过程：..第一，燃油税制的制度变迁中，中央政府起着主导作用。..第二，消费者集团的变化。消费者集团出现了分化，且消费者压力集团存在集体行动的困境。但是随着政策推动，以及环境保护等公益活动的不断推广，消费者内部支持改革的声音也越来越强，特别是在当今网络不断发展的社会环境下，广大消费者的声音能够通过网络这种低成本的形式传递到政府部门，这一定程度的降低了集体行动的成本。..第三，汽车厂商集团。随着政府强制性制度的推动，生产大排量汽车的厂商在开始由于不能短时间的进行产品转型而反对燃油税改革，但随着时间延长所带来的缓冲，厂商已经能够完成自身产品的低排量转型，因此这些竞争厂商集团会转而支持燃油税的改革。.•正是在消费者集团和厂商集团的诱致性引导下推动了燃油税正式制度变迁的步伐。之七：政府的外部结构一一思想库I概说u思想库是一种组织形式，是一种影响公共决策的组织化力量；u思想库，又称智库/脑库/智囊团/决策支持系统u思想库的特殊性在于生产观点、生产思想一一是否存在一个“观点市场”或“思想市场”，其间也有买方-卖方、也有产品的竞争？u如果说政党的目标在于竞争权力、利益集团的目标在于通过施压和游说来改变利益配置格局并争取本集团利益的最大化，那么，思想库的目标就是提供专门的、有针对性的政策分析和决策建议，以参与、影响或者改变决策走向。u思想库被寄予“决策科学化”的期望I两种研究思路u一般研究：思想库的国别研究、国际比较、中国思想库的现状（定义、分类、独立性、领域*u专门研究：思想库对决策过程的实际作用I中国的政策议程议程提出者低决策者I关门模式智囊团III内参模式民间V上书模式民众参与度高II动员模式IV借力模式VI外压模式王绍光《中国政策议程的设置模式》，载于《中国社会科学》2006年第5期。I朱旭峰《中国思想库：政策过程中的影响力研究》，清华大学出版社，2009年。n作者的使用的一些说法或者事实陈述uP3-4那些没有真正决策权却能够对决策产生作用的一类参与者，思想库。u思想库作为一类社会知识精英所聚集形成的组织，他们通过自己的研究和各种政策咨询活动对政策决策施加影响，最终实现了自身的价值。在政策过程中引入思想库这一参与者，其实就是解决在不改变宏观政治体制的情况下，对中观政策过程进行微调。uP24直到20世纪90年代初开始，思想库参与政策过程的研究才开始逐渐成为研究的热门话题。从思想库的研究路径上来说，最早出现的著作基本都是针对思想库发展最成熟的英美两国的政治发展史研究，之后学术界逐渐出现了以观察当前思想库发展状况为主要目的的实证主义研究；最近几年，思想库研究开始扩展到美英加三国以外，世界各国的学者纷纷开展了对本国思想库的研究视野，国际比较研究从而兴起。uP27从国际上最近10年的思想库实证主义研究的发展可以看出，思想库研究的发展趋势是：定量分析已经成为越来越重要的研究方法；通过采用问卷、数据库检索等数据收集手段获得第一手数据；用于发现因果关系和验证理论假设的回归分析方法已经出现。u中国对美国智库的了解和研究，多于对本国的研究；国外对中国智库的了解和研究，多于中国对本国智库的研究（西方学者比中国学者更关心中国思想库的研究P60）uP7如何建立政府与大众之间的桥梁，成为政策科学化、民主化的关键，而思想库作为实现这一“桥梁”职能的组织出现，他们的努力换得的影响力对中国政策科学化、民主化具有现实意义。n本文的研究思路uP9-10本研究的核心问题是：中国思想库如何实现影响力=解释中国思想库在政策过程中的影响力的成因。……系统地阐述中国思想库在政策过程中实现影响力的机理。u研究步骤：2界定出两类思想库：半官方思想库和民间思想库2确认影响思想库影响力的变量：x1=网络（两种网络：行政的；个人的）。“网络”决定了社会资本的多寡x2=知识（两种运用知识的策略：push和pull。如下图：P104不同类型思想库知识运用的战略选择）2确认影响力的分布结构：（如下图：p79社会结构与思想库影响力）2概念的操作化*如何测量“影响力”？（如下表：P112思想库影响力指标体系）载体政策核心层影响力社会中心层影响力社会边缘层影响力文字中央/部门领导批示中文核心期刊发表论文数成果被媒体报道y舌动作为专家接受政府邀请参加咨询会议次数受邀参加国内全国范围的学术会议次数接受媒体采访的次数*如何测量社会资本？2提出并验证假设：11个假设，分为三组*第一组：确认社会资本对影响力的决定作用，即f（社会资本）一影响力较之其他资本投入，社会资本对思想库影响力的作用更大两类思想库各自拥有的网络优势/社会资本优势*第二组：检验“如何获得社会资本”，即f（?）——社会资本负责人对搭建网络的专注度思想库专家运用知识的能力负责人职业体制的稳定性（固定的，还是临时的）思想库的行政级别思想库的独立法人地位*第三组：检验“知识战略如何影响影响力的分布”，馈（知识）一影响力知识的倡导能力知识发展之于民间思想库行政级别之于半官方思想库知识发展之于半官方思想库2案例研究：挑选国内典型的思想库，逐一加以分析U关系网络是思想库影响力的最大源泉，嵌入思想库网络的社会资本以复杂的机理帮助中国思想库实现影响力。这里的关系网络主要有：行政体制网络、政府官员网络、社会精英网络、媒体网络。U思想库专家的知识运用能力（知识倡导能力和社会的知识发展水平），是思想库实现影响力的另一个重要决定因素。这里的知识运用能力包括思想库专家“推”的知识运用能力和研究成果受众“拉”的知识运用能力。U半官方思想库和民间思想库在运用网络和知识方面的战略具有明显差异。U经济、人力规模和机构类型在思想库实现影响力的过程中并没有网络和知识运用那么重要。U政策文化的演变是中国思想库形成于发展的外在环境基础。之八：政府的外部结构——公民参与I一个重要的讨论前提：并非每一次政策问题的认定每一个政策议程的建立、也并非每一次需要由公民接受的政策执行，都需要公民参与。换言之，有些政策问题的认定、有些政策执行，不需要公民参与。I给定“公民参与”的必然性（条件、范围、程度），既有讨论呈现出两种态度：U价值上的倡导①/反对②U“公民参与”的技术化（视其为一种决策技术）I作为个体的公民与公共决策的关系U全体公民将公共权力委托给政府U公民既是公共权力的本源，也是被统治、被管理的对象U公民具有政策主体和政策客体的双重角色I作为研究对象的“公民参与”，作为影响公共决策的一个因素，离不开讨论其如下方面:U公民的规模（谁是公民、谁是参与者）U参与的范围和程度（哪些领域、介入程度、影响力度）U途径（渠道：上行③-平行④-下行⑤；条件：制度允许？技术准备？参与素质/能力？）U方式（开会⑥-进入现场⑦；公共决策的方式、整体协商的方式、分散协商的方式）U后果（有用吗？多大？如何评价？）I约翰•克莱顿•托马斯：公共决策中的公民参与。中国人大出版社，2005/2010/1995

u公民参与的适宜度，主要取决于两个变量：一是最终决策中对政策质量的要求（决策的专业化、立法命令、预算限制等）；二是公众对政策的接受程度（公众是否愿意接受或者遵守政策）。l对政策质量的期望越高的公共问题，对公民参与的需求程度就越小；l对政策接受度的期望越高的公共问题，对公民参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。uP27l自主管理决策：管理者在没有公民参与的情况下，独自解决问题或者制定政策。l改良的自主管理决策：管理者从不同的公众群体中搜寻信息，然后独自决策，公民群体的要求可能会、也可能不会得到反映l分散协商的方式：管理者分别与不同的公众团体探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反映这些团体要求的决策；l整体协商的方式：管理者与作为一个单一集合体的公众探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反映这些团体要求的决策；l公共决策的方式：管理者同整合起来的公众探讨问题，而且，双方试图在问题解决方案上取得共识；支持公民参与的理由：1.世界潮流/趋势，民主政治的要求，决策民主化的要求；2.公民参与有助于增进政策对多元利益的涵盖能力；3.技术条件：网络技术、公民素质一公民参与的效率和效果；c反对公民参与的理由：1.公民的真正意愿很难确定；2.公民的意见多属短见；3.公民参与成本过高，效②率低下；4.公民参与会增加管理难度、导致社会不稳定。此外，还存在代表性问题（即实际参与的公民能否代表所有具有参与资格的公民）、影响决策质量（短见、逐利）等问题。上访、上书、通过人民代表或政协委员提交议案动员：媒体、学者/精英、政府C民意调查、媒体报道/曝光⑤C比如：座谈会、听证会、公民会议、咨询委员会⑥八比如：调研、访谈、斡旋调解、公民调查、接触关键公民、由公民发起的接触49I政策问题的结构分类要素决策者备选方案效用/价值结构优良一人/数人有限问题的结构结构适度一人/数人有限结构不良许多无限冲突

结果确定型或风险不确定未知概率可计算不可计算不可计算第四讲（公共）决策的民主化与科学化之九：决策的科学化与民主化I基本概念u决策的科学化、民主化一一科学决策、民主决策；科学；不确定性（不确定性是指在特定的情况下，有多个结果与人们的期望相符合P52）u软科学：softscience，是自然科学与社会科学相互结合的交叉科学，是科学理论与科学方法的高度集锦，决策民主化与科学化的集中体现。针对决策和管理实践中提出的复杂性、系统性课题，为解决各类复杂社会问题提出可供选择的各种途径、方案、措施和对策。是一门立足实践，面向决策的新兴学科，是为决策提供支撑依据的系统学科。针对经济社会发展中日益复杂的决策问题，对软科学开展了大量的研究，如“世界新技术革命和我国对策研究”“三峡工程论证”“载人航天战略研究”等，取得了重大的经济效益和社会效益。软科学的突出特点，第一，它服务的对象是关系国家经济、社会问题的重大决策；第二，它是集成科学家和社会的意见