公债学-鲁元平课件 第八章：地方公债

第八章地方公债

中国为什么欠下那么多地方债？2023/3/17中国政府层级及其特征五级政府中央、省、市、县（区）、乡（镇）单一制国家体制地方没有独立制定法律的权利，地方可以制定地方性法规，但不能和中央的法律相冲突。但现实中，地方性法规在各地存在差异，甚至和中央法律冲突。党的一元化领导：政治上的集权通过对官员的任命控制地方政府过度配置资源2023/3/17计划经济时代的中央-地方财政关系2023/3/171950“统收统支”所有地方财政收入上交中央中央确定所有地方的财政支出各地收支是否平衡并不明确1951-57“统一领导，分级管理，收入分类分成”集中计划三级预算管理收入分成1958分权地方寻找新的收入来源中央和各省的收入分成比例五年不变2023/3/171959-67“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变”中央和各省收入分成每年有所调整地区间财政转移支付1968-76文化大革命1968：完全集权（1950模式）1969-70：1959-67模式的修改1971-73：收支基数固定，盈余和赤字包干制，逐年调整1974-75：收入保留比例固定，支出包干制，计划之外盈余分成1976：1959-67模式的修改1977-78分权试验江苏和四川模式不同收入分成设计的试验2023/3/171978十省试验收支计划挂钩中央和地方共享计划外收入分成比例三年不变1979广东和福建试验两省向中央上解定额收入财政包干办法五年不变1980全国财政改革：“划分收支，分级包干”“分灶吃饭”：不同级别独立预算中央和地方分成比例五年不变五种主要包干办法1985改进：“划分税种，核定收支，分级包干”三种收入：中央、地方、中央地方共享三种分成计划不同分成比例1978-1994年间的分权2023/3/171988五种包干办法：总额分成收入递增包干定额上解上解额递增包干定额补助1994分税制改革：中央税：资源税、特种消费税地方税：营业税、企业和个人所得税（后共享）契税、农业税（后取消）共享税：增值税、企业和个人所得税地方还享有非税收入，主要是来自于土地出让金。

地方政府债务种类有多少？

上世纪90年代以来的公共财政建设，使地方政府创设预算外收入机会日益减少。地方政府的生财之道，则主要围绕三个方面：一是对虽然法定所有权归国家、但位于本辖区的土地或矿产资源行使产权；二是通过举债等各种金融运作，扩大本级政府可支配资金；三是设法争取更多的上级转移支付。

地方政府债务种类有多少？

1、“青羊模式”。2004年初，财政部驻山东省监察专员办在异地专项调查中发现，成都市青羊区在1992年至2001年的10年间，违规发行地方政府债券3.75亿元。由于明显违反法律法规，这种政府融资办法，靠的是侥幸不被查处，因此并不流行。

地方政府债务种类有多少？

2、“鞍山模式”。2003年6月23日，鞍山市政府委托其控股的上市公司“鞍山信托”设立“鞍山市城市基础设施建设集合资金信托计划”，开始在上海证券交易所公开发售，首次筹资3亿元。当年7月10日，市人大批准市政府议案，同意利用“鞍山信托”筹集城市基础设施建设资金，并将还款资金纳入同期年度的财政预算。

地方政府债务种类有多少？

这种利用控股上市公司在证券市场上为政府建设项目进行债务融资的方式，第一需要有自己控股的上市企业；第二需要通过证券监管机构的一系列审批程序；第三还要担负证券市场的各种披露义务。鉴于严格的行政审批限制和市场披露义务，这种模式也不很流行。

地方政府债务种类有多少？

3、“银政合作”与“打捆贷款”。地方政府绕开各种限制进行大规模“合法的”市场化融资，算起来应该始于1998年的财政刺激计划。当时为应对亚洲金融危机，政府投资大举扩张。为解决地方政府土地储备中心的资金问题，一些地方将不能贷款的事业单位进行公司制转制。然后，金融机构出面与政府合作，有的直接对这些企业授信，有的直接对政府授信。

地方政府债务种类有多少？

2002年11月，安徽省政府与国开行签署“打捆贷款”协议，定期获数百亿贷款，首开省级银政合作模式。随后其他国有大型商业银行也多有效仿。这种大型国有银行以其长期大额贷款，支持地方政府基础设施建设的投融资模式，即用土地收益、其他收益及财政资金作为偿贷保证形成的投融资体系，为一度流行全国的“银政合作”与“打捆贷款”。到2006年，这种做法被监管部门叫停。

地方政府债务种类有多少？

4、地方融资平台。当前关于地方政府债务融资问题，时常使用的一个专有名词即“地方政府投融资平台”。

地方政府融资平台公司——按照国务院文件的定义——是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

地方政府债务种类有多少？

这样的企业，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司。它们名称不一，但都是经由当地政府划拨土地、股权等资产，“包装”打扮而成立，在资产和现金流上达到融资标准。

地方政府债务种类有多少？

政府融资平台，较为知名的当属重庆的八大家国有投资公司。从2002年底开始，重庆市通过国债、土地、存量资产注入及税收返还等方式，在一年内组建了重庆地产集团、水务集团等八大政府建设性投资集团俗称“八大投”的12个融资平台，净资产为1390亿元，这些公司成立后开始向银行大量借贷。

地方政府债务种类有多少？

八大国有投资公司，这些由地方政府控股不同行业企业进行运营的模式，犹如上海市政府控股市属企业进行城建开发和商行运营一样。但不同之处在于，重庆市的这些融资平台的资本金，基本上来自国家开发银行提供的软贷款。也就是说，重庆的“八大投”融资模式，基本上是靠长期开发贷款为“自有资本金”，然后进行普通融资。重庆市的做法不仅得到了政府相关部门的认可，更被世界银行称为“重庆国有投资集团模式”。

地方政府债务种类有多少？

一时间，各地方政府纷纷效法，甚至由分管领导亲自带队前往重庆“取经”，打造此类投融资平台。组建地方融资平台的各级政府从省级到地县市，甚至到了乡镇一级政府。

地方政府债务种类有多少？

5、“银信政”合作。即银行、信托、政府三方合作融资：银行发行理财产品，购买信托公司发行的信托产品，这些资金投资于地方政府融资平台的股权或债权，政府向银行和信托出具回购的承诺函。

地方政府债务种类有多少？

2008年7月，中融信托、昆明市政府与富滇银行联合发行20亿元“新昆明信托”理财产品，中融信托将受托资金用于对昆明市土地开发投资经营有限公司（“昆土投”）的增资扩股，期限两年。期满后昆明市国资委按约定价格溢价回购中融信托持有的“昆土投”股权，如到时未按约回购，昆明市财政局承诺回购。这部分资金将纳入当年财政预算安排并提请人大审议。

地方政府债务种类有多少？

昆明首发后，“银信政”合作模式迅速复制。2009年1月至5月，规模已超过1000亿元，所筹资金多数被用作项目资本金。

地方政府债务种类有多少？

6、“城投债”兴起。城投债，又称“准市政债”，它是城投类企业配合地方政府公开发行的企业债和中期票据，其最终信用主体是地方政府，募集资金主要用于城市路网项目、市政基础及公共服务项目等建设，而偿债资金多来自于财政补贴。由此，城投债的偿付能力多与当地政府的财政状况密切相关。

地方政府债务种类有多少？

城投债起源于上海。1992年，为支持浦东新区建设，中央决定给予上海五方面的配套资金筹措方式，其中之一是1992年—1995年每年发行5亿元浦东新区建设债券。1992年第一只城投债，规模为5亿元。2006年9月，安徽合肥市建设投资控股（集团）有限公司在该省首家发债成功，效法者遍布全省。但安徽省的发行数量，则还在浙江、江苏之后。

地方政府债务种类有多少？

在地方政府的大量举债需求之下，2009年“城投债”规模迅速膨胀——2005年至2008年底的4年间，“城投债”的发行总量只有1585亿元，而在2009年的前8个月，“城投债”共计发放了64只，融资845.5亿元。2015年，向城投债说再见！《地方政府性存量债务清理处置办法》（征求意见稿）（下称“处置办法”）中提到：“2015年12月31日前，对符合条件的在建项目后续融资，政府债券资金不能满足的，允许地方政府按照原渠道融资，推进项目建设。2015年12月31日之后只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。”25

地方政府债务种类有多少？

7、平台公司直接贷款。2009年初，面对全球经济衰退的严重形势，中国提出“保八”增长目标，随后出台两年4万亿经济刺激计划。央行和银监会也在2009年3月联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。

地方政府债务种类有多少？

此文一出，地方政府长期以来几乎永无止境的资金需求终于有机会得到满足；国有银行体系在各地的分支机构，在“尽职免责”的授意下，自从上市改制以来，终于再次迎来了大规模放贷的热潮。各地名目繁多的地方融资平台呈几何级增长。不仅是在传统的交通运输、城市建设、土地储备、国资经营等领域，各级政府成立了融资平台，有的还发展到第三产业，如文化等领域。

地方政府债务种类有多少？

长期以来，在“严把信贷和土地两个闸门”的宏观调控政策下被抑制的地方投资，终于迎来了一场空前的盛宴。与前面所提到的羞答答的市政债券、打捆贷款、银信政合作和城投债相比，银行借贷资金在各级政府体系与国有银行体系之间，形成一个特有管道。一方急于放贷，一方急着搞项目，顿时交投两旺，场面盛大。地方政府债务规模有多大？

跟以往相同，如今的“政府融资平台”究竟有多少，全国各地、各层级的地方政府债务规模到底有多大，从公开资料看，仍然缺乏准数。地方政府债务规模有多大？不过披露出来的数据却一个比一个大：如较早的，截止到2009年5月末的统计数据显示，全国政府融资平台有3800多家，其中70％以上为县区级政府的平台公司。它们的负债总额由2008年初的1．7万亿元，在不到一年半时间里升至5．26万亿元，其中85％来自银行贷款。地方政府债务规模有多大？之后，银监会一份资料透露，到2009年6月末，全国各省、自治区、直辖市及其以下各级政府设立的平台公司合计达8221家，其中县级政府平台公司4907家，银行对这些地方政府融资平台授信总额达8．8万亿元，贷款余额超过5．56万亿元，几乎相当于中央政府的国债余额。地方政府债务规模有多大？再后来，媒体引用较多的数据是：1、根据财政部财科所估算，2007年末地方政府债务约4万亿元，其中融资平台债务约1万亿元；2、2009年5月份银监会最新数据，地方融资平台的债务为7．38万亿元；3、据估算，2009年末地方政府债务规模将接近11万亿元，相当于2009年地方本级财政收入的3倍。地方政府债务规模有多大？2010年6月23日，在十一届全国人大常委会上，审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。其中显示，截至2009年底，上述地方各级融资平台公司307家，其政府性债务余额共计1．45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44％、71％和78％。这些地方政府的债务总额近2．8万亿元。地方政府债务规模有多大？其中，2009年以前形成的债务余额约1．75万亿元，当年新增约1．04万亿元。审计还发现，各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。地方政府债务规模有多大？要监管和控制，首要条件是数据准确、规模清晰。6月23日，全国人大财经委向全国人大常委会报告2009年中央决算审查结果时提出：要严格政府债务管理，科学界定政府债务口径，核实并向全国人大常委会报告政府债务情况。地方政府债务规模有多大？问题是，地方政府债务数据，自产生以来就一直缺乏统一和公开的数据。其中一个原因是分类和认定缺乏明确的规则。财政部曾经比照世界银行的一个分类方法下发了统计方法，即将地方政府债务分为直接债务和或有债务，两者之中各自再细分出显性债务和隐性债务，然后依照一定的折算率计算出债务总规模。这在技术上并不难。地方政府债务规模有多大？问题是，对于地方政府来说，未经上级批准或授权的负债，实在是“偷来的锣鼓——不敢敲”。我国《预算法》第3条规定“各级政府预算应当做到收支平衡”；第28条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。”《担保法》第8条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。地方政府债务规模有多大？这就是说，地方政府在进行债务统计、汇总、上报时，必然顾及“违法嫌疑”。在上下级政府基于信息不对称的博弈中，地方债务问题没理由不成为其中重要的项目。

地方政府举债存在的问题

1、对地方财政稳定运行构成隐患政府债务的还债压力越来越大，甚至部分债务逾期不能偿还。随着偿债高峰的来临，财政收支平衡压力较大。

地方政府举债存在的问题

2、容易传递并演变成潜在金融风险地方政府一般是当地城市商业银行等地方性金融机构的最大股东。地方政府通过对控股和全资的地方金融机构的干预，存在借款垫付地方债务现象。随着地方债务向金融机构转移，导致有的地方金融机构财务状况恶化，潜在金融风险正在积聚。

地方政府举债存在的问题

3、资金运用不当易出现低效和浪费现象从总体上看地方政府负债投资效率和质量不高。有的投资项目效率低，尤其是公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上沉重的负担，也降低经济增长的质量。同时，容易促使公共产品和服务的过度供给。政府举债进行公共产品建设，导致部分公共产品和服务超过当地居民有效需求，造成浪费。

地方政府举债存在的问题

4、地方政府债务信息缺乏透明度目前，除了由中央政府各部门转贷给地方政府的各项贷款，包括国债转贷基金、财政周转金的借入、各类国际金融组织贷款和外国政府贷款等合规负债以外，地方政府对其它负债大多遮遮掩掩，缺乏透明度。地方政府债务的隐蔽性，造成统计上的困难，难以准确获悉各级地方政府的真实信息地方政府举债融资的出路与建议1、地方政府举债融资仍将长期存在由于我国地方政府财政收支不平衡、入不敷出是长期的现象，加之一些现存的制度条件影响，地方政府债务问题将会长期存在。地方政府举债融资的出路

与建议第一，财政制度初始形成机制先天不足。我国现行的财政制度本身不仅表现为实行分税制还不彻底，而且更多地还表现在其形成机制的先天不足，其主要根源在于政府与市场职能、政府间职能未能清楚地界定，这种界定上的模糊必然造成财政制度划分的模糊不清，而且注定是偏向于政策的制定者——中央政府。地方政府举债融资的出路与建议

在我国的国家治理结构中，中央政府是治理国家的主导，尽管随着经济体制改革的深入，地方政府的事权逐步扩大，但是仍然存在许多问题。关键是地方政府几乎不可能从现有制度中寻求新的财源支持。中央政府所提供的缓解地方财政压力的制度供给并不充分。因此，地方政府举债行为仍然会成为财政制度创新的必然。地方政府举债融资的出路与建议第二，财权和事权划分不完善。分税制改革对中央与地方的事权做出明确的划分：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关所需经费、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出，以及由中央直接管理的事业发展的支出；地方财政主要承担本地区政权机关所需的支出。地方政府举债融资的出路与建议在收入划分上，数额大、增长稳定的税种被划分为中央税或中央与地方共享税，零星分散、稳定性较差的小税种被划分为地方税，并且中央政府集中了所有地方税的立法权和税收管理权限。造成改革后地方财政收入稳定性较差和保障程度低下，地方政府财力匮乏，现实中许多地方几乎全是“吃饭财政”，同时又必须完成的地方性事务管理，其解决财政拮据的出路只能靠举债。地方政府举债融资的出路与建议第三，行政管理分区而治体制。地方政府官员的行为特殊性就在于其仅仅对本地区负责，因而缺乏全局的考虑，加之中央政府信息的不对称，官员的提升与否往往根据其管辖地区的城市建设等浅层次的现象决定，这也是个地方政府官员更加热衷于扩大开支搞“形象工程”的原因。当经常性财政收入不能满足财政支出的需求时，举借地方债务理所当然地会成为地方政府偏好的融资形式。地方政府举债融资的出路与建议2、完善地方政府举债的法律制度目前，我国地方政府举债融资的制度基本具备。一方面，我国1994年实行的分税制财政体制改革，相对明确了地方政府的事权和财权，确立起地方政府可作为举债主体的基础地位。另一方面，我国发行地方债券所需的金融市场基础已初步形成。地方政府举债融资的出路与建议但是，地方政府发债融资还面临法律方面的障碍。这主要表现在三个方面：第一，1995年1月1日起施行的《中华人民共和国预算法》第三条规定“各级预算应当做到收支平衡”；第二十八条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。所以允许地方政府发行债券明显与现行《预算法》相冲突。地方政府举债融资的出路与建议第二，1995年10月１日起施行的《中华人民共和国担保法》第八条规定“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”，这就是说，除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外，地方政府不能向国内任何提供资金的单位和个人进行担保，这意味着目前我国地方政府或有债务在法律上是无效的。地方政府举债融资的出路与建议第三，目前安徽、辽宁等许多地方的政府有关部门都已经制定出地方性债务管理暂行办法，但是全国尚未统一和规范。地方政府举债融资的出路与建议为此，需要完善相关法律制度，有条件地给予地方政府适度举债融资的渠道：第一，适当修改现行《中华人民共和国预算法》中不适应地方举债融资的部分法律、法规条文，赋予地方政府举债行为相应的法律依据。应对《预算法》进行修改，一种选择是尽快提请全国人大常委，纳入其讨论议程，以法律的形式明确规定地方政府的发债权；如果立法时机还不够成熟，地方政府举债融资的出路与建议另一选择可考虑使用“除国务院另有规定外”这一特殊规定，由国务院尽快修订《中华人民共和国预算法实施条例》，出台地方政府发债的具体操作办法，包括地方政府债券的发行主体资格、发债申请的审查和批准、发债方式、地方发债的适用范围及偿债机制等，为符合条件的地方政府发债提供法律或行政法规的依据。地方政府举债融资的出路与建议第二，修改和完善《中华人民共和国担保法》中禁止地方政府担保行为的条款，加强对政府担保的管理，将地方政府因担保产生的或有债务置于“阳光”之下，使“暗债”变“明债”，有助于缓解财政风险，提高财政透明度。地方政府举债融资的出路与建议建议政府担保决定权集中于某个政府部门，比如财政部门，因为财政部门是一级政府财力管家，它更清楚政府的财力情况。同时，可以建立一个由各方面专业人员参与的咨询机构，对要求担保的贷款进行评审，然后再考虑了专家的意见后，决定是否给予担保。债率等监控指标难以有效运用，债务预警机制难以建立。地方政府举债融资的出路与建议3、严格控制地方政府举债的主体资格、规模、方式以及用途第一，明确举债主体资格。举债主体意味着哪一级地方政府有权举债。目前，我国地方财政由省（自治区、直辖市）、市（自治州）、县（自治县）、乡（镇）四级财政组成。比较普遍的观点是，应该把城市作为举债主体，首先允许部分大中城市发行地方债券，条件成熟以后再逐步推广到其他城市。地方政府举债融资的出路与建议结合我国国情实际，为防止举债失控，考虑将举债主体限定为省一级政府和具有相当经济实力的大城市，先行试点，待条件成熟以后，再逐步扩展到低级次的地方政府和中小型城市。同时，为了约束这些举债主体的举债行为，建议在举债时需由中央政府参与，对地方政府的举债行为进行指导。地方政府举债融资的出路与建议第二，设定举债规模和偿债来源。在举借地方债务时，确保地方债务的适度和安全是首要问题。确定地方债务的合理规模，理论上讲大致有三个方面需要考虑，包括地方政府支出规模占本地GDP的比重、地方政府通过除举债之外的其他合法途径所能取得的收入额、地方政府现有的负债水平和偿债能力。地方政府举债融资的出路与建议比较可行的做法是由中央政府事先确定一个举债规模限定，如占当期地方政府可支配收入的一定比例。在偿债来源方面，不应仅仅局限于一般财政收入，而应为地方政府的财政总收入，包括一般预算内收入、预算外收入等全部政府可支配收入。地方政府举债融资的出路与建议第三，确定举债方式。根据国外经验，地方债券的类型主要分为一般性契约公债和收入公债。发行一般性契约公债主要是为了弥补地方公用事业建设的资金缺口，如用于政府建设、教育的公益性事业支出；而通过发行收入公债取得的资金则用于某一能够创造盈利的特定建设工程上，如道路、隧道、桥梁、码头、机场等项目，这类债券一般实行专款专用，并用其投资的项目收益来偿还本金和支付利息。地方政府举债融资的出路与建议鉴于我国地方政府不拥有地方税收立法权，无法通过开征新税或提高地制定和颁布。发达国家的理论、实践都表明：税收自主权与举债权一样，都是预算自主权的重要内容，是分税制条件下地方政府发挥自身信息优势，体情况，灵活开辟税源，充分调动其积极性，并根据自身的财力量力而行地使用举债权，就必须逐步地赋予其税收自主权。地方政府举债融资的出路与建议4、加强地方政府债务风险的防范和化解地方政府举债的风险，主要有两个方面：一是偿还风险。二是债务过度膨胀的风险。在尚不允许地方政府举债的情况下，地方政府就已经在凭借各种名义变相举借和承担了大量债务，一旦有了合法地位，地方政府是否会大量举债从而带来整个国家债务失衡或失控仍是未知数。地方政府举债融资的出路与建议树立政府债务风险意识，加强举债风险管理，应建立相应的制度和采取必要的措施。第一，建立地方财