新版行政管理学夏书章;课件

《行政管理学》

授课提纲

信阳师范学院政法学院

主讲教师:朱进芳一、为什么学1．专业方向与行政管理学(考研\考公务员)2．个人生活与行政管理学（现代社会的两大力量：政府与市场）1．掌握一些政治学、管理学的基本知识2．理论与实际相结合(上网\社会实践)二、怎样学前言三、怎样教1、讲义与教材2、考试：平时成绩（包括出勤、作业、课堂讨论）占总分的30%；期末考试占70%。四、教材及参考书目(一)教材:夏书章:《行政管理学》

(二)参考书目1、丁煌：西方行政学说史，武汉大学出版社；2、彭和平等译:国外公共行政理论精选,中央党校出版社3、欧文·E·休斯:公共管理导论,中国人民大学出版社4、张国庆:公共行政学,北京大学出版社5、毛寿龙:西方政府治道变革,中国人民大学出版社6、颜廷锐等:中国行政体制改革问题报告,中国发展出版社五、课后作业1、借参考书2、浏览国务院等政府网站3、关注社会热点问题,注意从行政管理的角度进行思考和分析思考题：

1、行政、行政管理学的含义

2、人类行政管理实践可以分为几个阶段?各阶段有什么特征?3、行政管理与企业管理的主要区别有哪些?4、管理学、公共管理与行政管理是什么关系？

5、西方行政管理学的主要代表人物和著作

6、行政管理学的学科特点第1章绪论广义说狭义说是指现代社会一切组织的组织管理活动。

西方有所谓“公共行政”与“私行政”的说法。私行政”就是指与公共行政（即国家行政）相对应的私人企业管理活动，也有人称之为“企业行政”。

是国家行政机关的依法管理国家和社会公共事务以及政府自身内部事务的活动。(一)定义一、行政的概念行政的主体是国家行政机关；行政的客体(或内容)包含两个方面：它首先和主要是指行政机关对整个社会实施的公共管理，同时它也包括行政机关对自身的组织管理;行政特点是一种执法活动，必须依据相关的法律、法规进行。●行政的性质是一种国家行为，通过运用国家权力来完成；上述定义包含以下几层意思第一第二第三第四很显然，行政管理学中的“行政”是狭义的。(二)概念辨析1、汉语:

古汉语中的行政：通常指掌管国家政权。《尚书》“周公代成王行政七年，发布天子之令”

政治与行政（大百科：上层建筑领域中各种权力主题维护自身利益的特定行为以及由此结成的特定关系；现代汉语词典：政府、政党、社会团体和个人在内政及国际关系方面的活动）

三权中的行政：立法(法律制定)、司法(法律适用)与行政(法律执行)公共管理与行政管理2、英语：

Administration

PublicAdministration

PublicManagement二、行政的产生和发展（一)原始社会的公共管理——行政的萌芽人类自从开始群体生活，就有了社会管理职能。早在原始社会时代，就有了族、部落等社会组织，产生了宗教、社会的、军事的职能，但这是一种纯粹性的社会服务职能。氏族、部落首领在管理过程中可能有一定的强制力，不过这种强制力不具有阶级压迫性质。这和现代意义上的行政职能有着本质的区别。(二)前资本主义时代的传统行政

—行政的产生和初步发展

生产力的发展和私有的出现，最终形成了国家，社会分裂为统治阶级。统治阶级为了维护自身的利益，确保本阶级的特权地位，一方面承袭了原始社会的社会管理职能，并不断发展完善；另一方面，在实行阶级压迫、阶级剥削的情况下，又必须赋予自己前所未有的带有鲜明政治性、阶级性，反映本阶级意志，为本阶级服务的职能内容，现代意义的行政职能便由此产生。(三)资本主义以来行政发展

——现代行政的产生与发展

1、现代行政的产生真正意义上的公共行政自资产阶级国家政权诞生始：首先，它创立了立法、行政和司法三分的政权模式，使公共行政获得了独立地位；其次，资产阶级民主使国家行政摆脱了君主（皇帝或国王）私家行政的阴影，真正成其为公共行政。在前资本主义社会，行政权与其他各种国家权力混沌不分，均由君主统一行使，而且，国家权力的行使是以君主的名义进行的，国事与君主的家事不分。2、现代行政的发展（一）早期：自由放任型模式

1、时间：资本主义产生——“罗斯福新政”以前

2、特点：亚当·斯密“看不见的手”、“看家狗”（二）当代：政府全面干预型模式

苏祖勤在《社会科学研究》2007年第5期撰文认为，近代以来，西方国家公共行政的演变具有以下十大趋势：①从消极行政走向积极行政；②从有限责任走向无限责任；③从一权走向三权；④从弱权走向强权；⑤从官治走向官民共治；⑥从“人治”走向“法治”；⑦从经验管理走向科学管理；⑧从管制走向建设与服务；⑨从集权走向分权；⑩从国内走向国际。与立法、司法的区别：（1）权力的广泛性（2）权力的直接性（3）人员机构规模的庞大性（4）执行性管理职能社会化管理主体多元化管理性质非政治化（非阶级性～阶级性～非阶级性）管理形式民主化管理内容丰富化（四）行政的未来发展三、行政管理学的产生和发展（一）行政管理学的定义：研究国家行政管理规律的科学。（二）行政管理学的产生与发展

1、西方（1）产生背景

A、19世纪末-20世纪初，欧美主要国家完成了产业革命，生产力迅速发展，城市膨胀、政府职能扩大，行政机构和行政人员激增；政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。

B、英国文官制度、美国三权分立制公共管理实践、“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域。

C、行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。

(2)产生的过程

第一,初创时期施坦因（德国）最早提出“行政学”一词。1865—1868年撰写七卷本《行政学》，但它实际上是行政法；

1887年，威尔逊发表《行政研究》，提出行政管理应当作为一个独立的职业领域和研究领域，被认为是行政学发端的标志；1900年，古德诺出版《政治与行政》一书,提出“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。”的观点,为行政学的产生提供了重要的理论基础；

1926年怀特(D·White，1891～1958)出版的《行政学导论》，对行政管理学的主要内容作了论述，使行政管理学成为一个独立的重要学科,标志行政学形成。魏劳毕（1867—1960）和费富纳最终完善行政学体系。此外，法约尔《工业管理及一般原理》1916）、韦伯《论官僚制》、泰罗《科学管理原理》（1911）等企业管理和社会学著作对这一时期行政学发展产生了重大影响。2.中国行政学发展三阶段：

（1）引进和创立时期（20世纪初至50年代）我国最早出现行政这一概念是在《尚书》

我国最早提出学习行政学的是梁启超(1876年梁启超提出“我国公卿要学习行政学”。孙中山先生提出了立法、司法、行政、考试、监察五权分立思想，并且建立了五院分立制度。我国第一部行政学著作是1935年张金鉴出版的《行政学的理论与实际》。1943年，成立了中国行政学会，出版《行政学季刊》。

（2）挫折时期（20世纪50年代至80年代）

1952年院系调整时，公共行政学作为伪科学被砍掉，但台湾及香港地区仍继续发展。（3）恢复和发展时期（20世纪80年代以来）

1980年12月，中国政治学会成立。

1982年1月29日，夏书章教授在《人民日报》发表“把行政学研究提上日程是时候了”，行政管理学开始在中国大陆恢复和重建。随后中国社科院和一些地方社会科学院、大学成立了行政学研究和教学机构，各省直辖市自治区成立了行政学院。1988年成立了中国行政管理学会。现状：人大、北大、中大、吉大、复旦、武大等是国内教学研究力量较强的单位。《中国行政管理》、《公共管理学报》、“制度分析与公共政策”、“中国MPA”等杂志和网站比较有影响。2、行政学与行政法学行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，研究和规定公共行政管理的法律规范,包括行政、处罚、合同、复议、行政诉讼等；3、行政学与管理学行政学：属于一级学科公共管理（1204）中的二级学科（120404）行政学（原理部分）：同时属于一级学科政治学（0302）的二级学科（030206）。1、苏祖勤：《行政法治》第一章2、王乐夫、陈干全:公共管理的公共性及其与社会性之异同析《中国行政管理》2002年第6期3、丁煌：西方行政学说史武汉大学出版社；4、王乐夫：行政学学科建设与人才培养模式探析《政治学研究》2000年第4期5、张康之：行政与公共行政的历史演进《中共福建省委党校学报》2002年第4期6、张梦中：美国公共行政学百年回顾（上）《中国行政管理》2000年第5期延伸阅读第2章行政环境1、行政环境2、行政生态学3、高斯4、试述行政管理与行政环境的辨证关系5、简述当前我国的行政环境思考题一、行政环境的含义

行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，也即各种直接或间接地作用和影响行政活动的外部客观因素的总和。（环境：围绕某一主体的外部情况。）

1、广泛性：气候、资源、人口、民族，传统、科技等；

2、复杂性：要素之间交叉，关联复杂；

3、差异性：国家间、地区间、部门间的差异；

4、多变性：万物皆变，行政系统内外部各种要素也是如此。二、行政环境的特征三、行政环境的分类（一）按地域划分

1、国际社会环境，如：国际强权政治、恐怖主义;国际经济秩序和经济差距；大国文化侵略等；

2、国际自然环境：全球气候变暖、水土流失等；

3、国内社会环境

A、经济环境：生产力水平；

B、政治法律环境：政治的稳定性；法律的完备性；

C、精神文化环境：教育状况、人口素质

4、国内自然环境：

A、生态资源：气温、水分、河流、海区

B、生物资源：森林、草原、鸟兽鱼虫

C、矿产资源：煤、铁、石油、天然气（二）按行政环境对行政管理作用的层次划分A、宏观：国际、国内的社会、自然环境B、中观：行政系统的组织结构和运行环境C、微观：行政机构内部或行政领导班子内部具体情况四、行政环境与行政管理的关系（一）行政环境制约和影响行政管理系统及其活动。首先，行政环境是行政管理系统产生、存在和发展的基础；其次，行政环境决定行政管理的目标、内容和性质；第三，行政环境决定行政管理的方式和方法。（二）行政管理反作用于行政环境。行政环境既是行政管理的基础和条件，又是行政管理的对象和客体。行政管理的目的是按人们的需要有组织有计划地改造社会，改造自然。因此，行政活动影响和作用于行政环境因素，促进行政环境的改善。五、行政生态学的产生和发展（一）定义：行政生态学是一门运用生态学的方法来研究行政现象和事实的科学

（二）产生的历史背景：社会背景：20世纪50年代，人口剧增、环境恶化、能源紧张，人们普遍关注生态环境生态学得到发展；学术背景：以往公共行政理论研究的偏颇：侧重组织内部因素的研究上，如行政组织设立、权限划分、人员行为等，忽略研究行政现象的外部环境因素；（三）、代表人物和观点

1.1947年，美国哈佛大学的J.W.高斯发表了《政府生态学》一文，首创以行政生态学方法研究公共行政现象；

2.1957年、1961年利格斯分别出版《比较公共行政模式》、《生态行政学》两本书,成为生态行政模式（EcologicalModel）研究的集大成者。

利格斯将各国行政模式的划分为三类:（1）融合型(FusedModel)的农业型行政模式；

A.经济基础是农业生产力；

B.行政活动以地域为基础，土地的分配和管理是政府的重要事务；

C.官僚的职位重于行政政策本身；

D.行政风范带有浓重的亲族主义色彩；

E.流行世卿世禄的行政制度；

F.政治与行政合一，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级；

G.政府与民众沟通较少；

H.行政的主要问题是维持行政的一致和统一。（2）衍射型(DiffractedModel)的工业型行政模式,

特征：

A.经济基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济；

B.民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切；

C.行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人的原则；

D.沟通渠道发达；

E.行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一。

(3)棱柱型行政模式（PrismaticModel）,特征：是农业社会向工业社会过渡时期的一种行政生态，它既具有融合型的一些特征，又具有衍射型的一些特征，具体说就是政府的制度、法规不能起到约束和规范作用，形式上虽已抛弃了传统社会中的行政特性，实际上仍具有很大的影响力；同时呈现异质的行政制度、行政风范和行政行为；传统结构与现代结构重叠出现。

六、中国现阶段社会环境的主要特点（一）现阶段社会环境的主要特点

1.国际环境——和平与发展成为时代的主流

2.国内环境——社会主义初级阶段(二)特点对中国行政管理的要求1、要从中国实际出发，坚持对外开放，吸取国外行政管理的先进经验，实施有中国特色的行政管理。

2、要坚定地把组织和领导经济建设作为政府的最主要职能。

3、要根据各地区、各方面的不同情况和条件，实施行政管理。

4、要充分认识到我国现代化建设的艰巨性和长期性，循序前进。

5、三个文明同时抓，使二者相结合，互相促进。

6、坚持行政改革，在改革中提高效率，实现行政职能。延伸阅读徐中奇：

行政生态学研究述评及其对我国行政改革的启发

《江西行政学院学报》1999年04期思考题1、行政职能的含义2、行政职能的内容3、试比较西方国家与当代中国政府职能模式演变的差异4、现代公民“从摇篮到坟墓都能得到政府的关照”说明什么？5、当代中国政府职能转变的主要内容。第3章行政职能（4学时）一、含义与特点（一）含义又称政府职能，指政府依法对社会进行管理所具有的职责和作用。换言之，就是政府管什么,怎么管、发挥什么作用。（二）特点阶级性执行性广泛性整体性法治性动态性（发展性）二、行政职能的内容与意义（一）内容

1.按性质或领域分：政治职能、经济职能、文化职能、社会服务职能与社会管理职能。

2.按管理过程分:决策、执行、监督等。（二）意义

1.是行政管理的前提和基础；

2.是建立行政组织和进行机构设置、人员配备的最基本依据；

3.行政职能规定了国家行政活动的基本方向。三、行政职能的三种模式

（一）小政府与大社会模式；（二）大政府与小社会模式；（三）政府与社会平衡模式。四、政府职能的历史演变（一）前资本主义社会政府职能

1.时间:奴隶社会和封建社会

2.特点:(1)政府职能的重点是政治统治;(2)有一定的社会管理职能,如赈灾;(3)经济职能十分微弱，如古代中国政府组织兴修水利工程、鼓励农民种桑树等。（二）西方资本主义国家（从“守夜人”到“大管家”）

1.从消极行政走向积极行政

2.从有限责任走向无限责任

3.从一权走向三权

4.从弱权走向强权

5.从官治走向官民共治

6.从“人治”走向“法治”

7.从经验管理走向科学管理

8.从管制走向建设与服务

9.从集权走向分权

10.从国内走向国际

（三）当代中国（从“全能政府”走向“有限政府”）五、当代各国政府职能的趋势1．政治职能逐步弱化；2．行政职能逐渐扩大3．政府责任无限化；4．行政职能社会化；5.政府作用与地位越来越重要。六、当代中国政府职能转变（一）当代中国政府职能转变从1979年改革开放开始，主要内容是：

1.职能重心转移即由阶级斗争为主转移到以经济建设为中心；

2.职能关系转变（1）理顺各级政府间的关系。重点是权力下放到下级政府；（2）理顺政府与企业的关系。重点是还权于企业；（3）理顺政府与社会的关系。重点是还权于社会；（4）理顺政府与市场的关系。市场能够解决的政府不插手；（5）理顺政府与事业单位的关系。对事业单位放开搞活。

3.职能方式变化：（1）从行政手段为主转到以法律和经济手段为主；（2）由微观管理、直接管理为主转向以宏观、间接管理（3）由重计划、排斥市场转向以市场为主，计划与市场相结合。2004年，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部培训班结业讲话中指出：“我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”

（二）新时期政府职能转变：服务型政府建设人类社会存在过三种政府模式：政治统治型（主要存在于“美国罗斯福新政”开始以前）——经济建设型政府（主要开始于“美国罗斯福新政”以来）——公共服务型政府（1960年代以来，以北欧为典型）。新中国政府模式的变化：政治统治型（1949——1956）政治统治与经济建设混合型（1956——1978）经济建设型（1978——至今）服务型（未来——目前正处于准备转型阶段）如果说1978年党的十一届三中全会将党和国家的工作重心从以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心的轨道上来使中国走向富裕之路的话，党的十六大以来向服务型政府转型将引导中国走向富裕与和谐双重目标的轨道。参考文献1、论国家职能与政府职能郭小聪

《中山大学学报·社科版》1997年第2期2、中国政府职能转变的历史沿革、问题与对策

——兼谈经济全球化对中国政府职能转变的冲击

/htm/mzfz/gjzz/2003-9-7-14687.htm李丹阳案例与背景资料一、背景资料

巨变无声：“计划经济”收进博物馆《中国青年报》记者王尧

8月29日上午9时。一辆白色货车，从机关大楼林立的北京三里河出发，穿过长安街，驶过中南海，滑进了天安门东侧的中国革命博物馆。车里，是一块4米高的牌子。“‘国家计划委员会’的牌子，终于被我们收进博物馆了。”中国革命博物馆年轻的副主任陈禹说，“牌子很重，需要4个小伙子抬。”自从1998年国务院旨在转变政府职能的机构改革始，陈禹就盯上了这块牌子。他说：“我们是在计划经济年代生活过的人，知道这块牌子的分量。”“国家计划委员会”的牌子“运”进博物馆，只用了20多分钟。而中国，从计划经济向市场经济的过渡，走了不止20年的艰难路。

在著名经济学家吴敬琏的眼里，告别计划经济，不是摘个牌子那么简单。一段揭开的历史表明，早在1979年，邓小平会见美国人时就说：“说市场经济只存在于资本主义社会，这肯定是不正确的。社会主义为什么不可以搞市场经济？”

1984年，十二届三中全会首次提出“社会主义经济是有计划的商品经济”。吴敬琏透露，当时邓小平夸奖，“这个文件好，有些是我们老祖宗没有说过的话”。但伴随着“计划”向“市场”的艰难过渡，火药味浓烈的争论从来就没有消停过。

1990年7月5日，在国家领导人召开的一个座谈会上，有的经济学家为捍卫自己的计划经济观点，当场竟激愤得不能言语。也就是这次会后，吴敬琏得到一个大名鼎鼎的绰号：“吴市场”。“当时对我完全不是美称，而且有着很厉害的贬义。”吴敬琏回忆说。

1991年，吴敬琏与人合著《论竞争性的市场体制》的书稿，遭到多家出版社拒绝，就因为书名中有“市场”的字眼。有家出版社决定冒冒风险：所有社领导都为这本书出版签字，“如果撤职就一起撤”。以后这本反复再版、一再脱销的书，成了“影响新中国经济的10本经济学著作”之一。一年后，“社会主义市场经济”的提法，正式写进十四大报告。今天，陈禹在向我们展示博物馆收藏的粮票、布票、肥皂票、自行车票等千奇百怪的票证时，仿佛是在用实物再现那个离开我们并不太遥远的“计划经济”年代。当记者对一枚火柴票发生好奇时，顾海兵教授说：“不要觉得火柴票可笑，在当时火柴属于能源，牵扯到国计民生的东西，当然需要票。”

顾海兵教授曾经工作的“计划系”，10年前已更名为“国民经济管理系”，去年又变更为“公共管理学院”。这里专门培养MPA，一种新型的公务员。虽然每天和“市场”打交道，但听到“国家计划委员会的牌子收进博物馆”的消息，29岁的罗瀛心里还是“咯噔了一下”。1991年，她以高分考进人大计划系。“当时，每个同学都憋着劲，毕业后想挤进国家计委这个有权的大院”。可她们毕业时已没有分配计划了。这位现在任职于北京中关村管委会的公务员说：“现在我的职责，就是为海内外的老板服务，让他们的‘市场经济’落户北京硅谷。”（《中国青年报》2002-09-16）二、案例

国外衙门都没中国豪华美国富县政府租房办公学术辩论赛(期中作业):一、当前美欧国家的救市行为合理吗?

二、郑州“馒头办”的设置及其行为合理\合法吗?

由于郑州人喜欢吃馒头，为了“规范市场和加强馒头市场管理”，“防止小作坊的黑心馒头冒出来冲击市场、欺骗顾客”，让群众能吃上放心馒头，2000年前后郑州市政府成立了“馒头生产管理办公室”，即“馒头办”。“馒头办”后来发展成为一个拥有两个层次、六个办公室（市政府1个，各区政府五个）的机构。“馒头办”对所有加工经营馒头的集体和个人，一律采取许可审批制度。每个许可证，要交纳1100百元的办证费。并下文规定：不办许可证擅自加工经营的单位和个人，可罚款三千至两万元。并规定加工者每天必须在馒头办指定的面粉经营部门购买不少于六十袋面粉（面粉经营部门每袋面粉给馒头办提成五角）。要求:1、必须运用行政学理论分析，提倡多学科、多角度分析。

2、必须提交800字以上的提纲或小论文。1、行政组织与一般社会组织的联系与区别？为什么强调行政组织法定化？2、行政组织、行政机构与行政职位三者是什么关系？3、行政组织建设应当遵循哪些原则？4、什么是管理幅度与层次相适应原则？5、什么是编制管理？6、如何评价建国以来历次机构改革。第4章行政组织（4学时）思考题一、组织与行政组织（一）组织：指一群人为了同一目标，以一定的秩序、形式构成的整体。（二）行政组织是由国家设立、依法从事社会公共管理的社会组织。二、行政组织的构成要素职能（目标）机构设置人员构成权责体系组织规范(法规制度)物质因素

政治性稳定性法治性执行性权威性整体性1、领导体制类型：首长制、委员制和混合制。2、结构类型：层级制、职能制。3、权力体系类型：集权制、分权制。4、机构性质类型：领导机关、职能机关、辅助机关、监督机构、咨询参谋机关、派出机关、派出机构等。三、行政组织的特点四、行政组织的类型五、行政组织建设原则

职能明确精干高效完整统一运转协调管理幅度与管理层次相适应权责一致法制、民主参与管理稳定性与适应性相结合六、行政组织的编制管理（一）定义指组织机构的设置及人员数量的定额和职务分配。（二）内容职能管理机构设置（级别、数量）人员编制（人员总额、结构、领导职数）七、当代中国的行政组织（一）现状1.全国行政层次划分：中央政府〈国务院〉——省、自治区、直辖市政府——省辖市政府〈市设区政府〉、自治州——县、县级市政府——乡〈镇〉政府。2.国务院机构层次划分：部、委机构、直属机构和办事机构——司〈局〉〈办事机构不设司局〉——处(室〉。3.省、自治区、直辖市政府——厅〈局〉——处〈室〉—科4.省辖地级市政府、地区行署——处〈局〉——股5.县级政府——科〈局〉——股〈科〉。（二）特点1.中央集权2.垂直领导3.机构上下对口4.条块结合的双重领导体制八、行政组织改革（一）含义行政组织改革，也称“机构改革”，是指政府根据社会经济变化调整自身机构的职能、结构及规模的活动。（二）内容

1、职能与权力调整：包括政府与社会（企业、社会组织及公民）、党政、中央与地方、各级政府之间

2、机构与人员精简：行政层次、机构与人员数量等

3、其他：如提高人员素质、改善人员结构、加强行政监督（三）目的（目标）

1、政治

2、经济（财政）

3、管理（四）原因：

1、一般性分析：行政环境是不断变化的，因而行政改革是永恒的。

2、具体原因分析政治、经济、管理（五）西方国家行政组织改革

1、原因:

政治原因:适应民主政治发展、转变管理模式经济原因:减轻财政负担财政支出过多管理原因:机构与人员膨胀、效率不高

2、内容

(1)精简机构与人员

(2)改进机关作风

(3)减少行政层次：从金字塔的等级制向平行网络化发展（六）中国的行政组织改革

1、概念辨析改革、经济体制改革、政治体制改革、行政体制改革、机构改革（行政组织改革）

2、改革历新中国成立后共进行了10次大的机构改革，主要包括：1951、1954、1956、1960、1962、1970、1982、1988、1993、1998。从中可以看出，中国的机构改革一般是2——3年一小调，4——5年一大改。改革开放以后是4次，平均每5年一次。

3、改革原因（1）1982年之前：精简机构与人员、提高行政效率、减轻财政负担。（精简——膨胀——再精简——再膨胀）（2）1982年及之后：适应市场经济的需要，转变政府职能；理顺关系、精简机构与人员、提高行政效率、减轻财政负担。4、改革的经验教训（1）基本评价：在一定程度上实现即定目标（缓解财政压力、提高行政效率、转变政府职能），但没有根本解决问题，一直未能摆脱精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈。（2）经验教训：机构编制一定要法制化机构改革要与职能转变有机结合改革要整体联动“八大处”、“五官科”使局长吃尽苦头“某局是一个有几十年历史的老单位，政绩不凡。局长在这个单位呆了近20年，从科员升科长，从科长升处长，从处长升局长。当了局的第一把手之后，他想，我能当上局长全靠老同事们的支持，只有给他们安排、提拔，才能对得起他们，才能维护自己的领导地位。于是，他多方努力，打通关节，增设了机构，多设了副职，使许多老同事、新同事得到了安排。这样一来，这个局原来只有4个处，现在扩展为10个处，原来每个处辖3个科，现在扩展为5～6个科；原来每个处(科)只设2～3个(科)长、副处(科)长，现在扩展为5—8个处(科)长、副处(科)长。有一个处，正副处长共8人，群众戏称为‘八大处’，有一个科有正副科长5人，群众戏称为‘五官科’。这位局长原以为这是一种巧安排，既照顾了老同事、老部属，又加强了自己的领导地位，人多好办事，工作一定能更好地开展。而实际上事与愿违，由于机构臃肿，人员素质不高，造成互相扯皮，办不成事，这位局长吃了苦头，这个局的工作也遭到挫折”案例与背景资料点评：英国有位名叫帕金森的学者提出了一个名为“帕金森定律”的行政学理论，说的是政府机关的领导总会想方设法增加本机关人员、扩大机构、提高级别，这是一个普遍规律，本案例就是“帕金森定律”的生动说明。领导人扩大机构、增加人员的动机之一，就是认为人多好办事，效率高，事实证明这种观点是占不住脚的。本案例说明，法定化对于行政组织建设和提高行政效率具有很重要的意义。

美国的“日落立法”

在美国，不仅政府的常设机构要依法由国会审批，临时机构也是由国会严格控制，控制的办法就是所谓的“日落立法”。如果总统认为需要设置临时机构，可以向国会提出报告。经过审议，获得通过的临时机构国会一定会附加具体的条件或要求，其中主要就是给该临时机构设定合法存续的期限，到了规定的期限，该机构即应自动撤销，除非有国会重新授权。这就象落日一样，到了特定时间就必然西沉，这种立法形式故被称为“日落立法”。政协委员：改革多头管理推动食品安全立法http://view.QQ.com2006年08月22日20:08

南方日报就在全国两会顺利召开的时候，国内个别地方发现了含有苏丹红(一号)的食品，再度引起人们对食品安全问题的热切关注。食品安全问题也牵动着正在参加两会的全国政协委员、人大代表们的心。吃什么才安全，靠什么来保护人民群众的健康，也是本次两会代表、委员们热烈讨论的问题之一，不少委员还就食品安全问题向大会提交提案，或在大会上发言，为加强食品安全、保护人们的健康献计献策。多头管理监管困难

制售伪劣有毒食品的违法犯罪行为屡禁不止，食品安全恶性事件频频发生，难道真是因为食品安全问题处于一个“管理盲区”吗？不是！据参加两会的众多人大代表、政协委员介绍，在我国，包括农业、质监、卫生、工商、商业、药监、城管、出入境检验检疫等众多部门，都有管理食品安全问题的职责和权限。而且，一旦因食品安全问题涉及危害公共安全或造成严重后果，还会有公安部门介入，而涉及如厂矿、学校、企业等集体食物安全问题，相关单位也负有监管责任。可以说，食品安全的头上远不止十个“婆婆”。但也正是这种多头管理、交叉管理的监管方式，导致权力、责任的不明确，既给相关监管责任单位带来行政不作为、逃避责任的空间，也给监管工作带来较大难度。很多代表、委员都认为，“婆婆”太多是影响食品安全管理质量和效率的一个突出问题。把食品安全与官帽联系起来

全国政协委员、郑州大学第一附属医院主任医师、教授杨利霞，在本次全国政协会议上提交了关于《完善机制，确保食品安全》的政协提案，对食品安全监管制度和措施提出了以下建议：把食品安全事件与各级政府官员的官帽联系起来，实行严格的责任追究制度。可借鉴防治非典的行政管治办法，把食品安全与各级政府官员的官帽联系起来，对行政不作为、官僚主义、推诿扯皮、失职渎职和徇私枉法者给予严惩，对情节严重或造成严重后果的相关责任人追究刑事责任。建立强有力的食品监管队伍。要改“多头执法”为“一拳出击”，建立专职食品安全监管队伍网络，上至中央，下至县、乡、村，设食品安全监督员，乡村设食品安全协管员和信息员，形成一张“纵向到底，横向到边”的食品安全监督网络。建立食品安全预警机制

建立食品安全体系，全程控制食品安全。当前，食品安全从认定标准、检测手段、监管监控等都不完善，还没有形成长效监管机制，应依法建立一批独立、公正、可靠的检测机构，与国际食品安全接轨，建立食品安全从源头到终端的质量管理体系。建立食品安全预警机制。定期发布全国商品质量报告、食品定性检验报告、食品类质量投诉情况、质量不稳定的食品信息、食品质量抽查合格率情况等，随时披露不合格企业和食品。此外，要充分借鉴发达国家现行食品安全法律、法规和管理经验，尽快制定一套完整、细致、可操作、符合国情的“食品安全法”、“突发食品安全事件应急条例”，用法律武器打胜食品安全攻坚战。1、行政领导与行政领导者是一回事吗？2、首长制、委员制与混合制的异同及优缺点3、我国行政领导体制方面存在的主要问题是什么？第5章行政领导（2学时）思考题一、行政领导概述（一）定义

指行政领导者或集团统率部属、完成行政目标的活动。马克思指出:“一切规模较大的直接社会劳动或其同劳动,都或多或少地需要指挥,以协调个人的活动,并执行生产总体的运动……。一个单独的提琴手就是自己指挥自己，一个乐队就就需要一个乐队指挥。”概念辨析：行政领导与行政领导者不是一回事。（二）三要素：领导者、被领导者和作用对象。（三）特点：综合性、智能性、权威性、宏观性。（四）地位与作用：行政领导是行政管理的前提和关键。二、行政领导体制（一）含义：行政领导权力分配制度。1、委员制（合议制）：两人以上集体行使行政领导权力的行政领导体制。优点：（1）有利于加强对权力的约束和控制；（2）能集思广益。缺点：（1）管理的效率低、成本高；（2）易出现爭功諉過、无人负责的局面。2、首长制：行政首长一人掌握和控制行政领导权。優點：（1）事權集中，責任明確；（2）指揮靈活，命令統一，可減少摩擦與衝突。易於當機立斷，爭取時效，並易於保守秘密。缺點：（1）是容易囿於個人主見，事理研判容易疏漏；（2）營私舞弊，任用私人；（3）易於操縱把持，產生專斷獨行的流弊，不符民主精神。3、混合制：兼具委员制和首长制的特点。委員制與首長制各有其優缺點，宜因時、因地、因人、因事而制宜。懷特（White）指出：「執行與指導事務應採首長制，而政策的制定，則應採委員制」

（二）中国的行政领导体制1、法律或名义上是首长制，但实际上是混合制。2、存在的问题及其原因权责不明、协调困难（摩擦與衝突）、效率不高、监督无力。导致上述情况的原因：责任制不健全、体制不科学、监督机制缺失

三、行政领导的内容

决策、用人、指挥、协调、监督四、行政领导者的素质与结构（一）素质：政治：政治敏感性强、高瞻远瞩、立场坚定品德：公道正派、以身作则、作风严谨知识：博专结合（T型知识结构）能力：组织能力、协调能力、决断能力、应变能力（二）结构年龄结构：老中青结合知识结构：能力结构：性格结构：五、行政领导方式与艺术（一）领导方式：集权型（独裁型）、分权型（民主型）、放任型（二）领导艺术：用人艺术（如曹操）、授权艺术、处事艺术案例与背景资料

A县政府领导班子由一名正县长和四名副县长组成,他们都是六十年代农林大学毕业生。十一届三中全会后该县乡镇企业日渐发展,但由于5个领导成员都缺乏工业管理方面的知识和领导能力,始终未能在乡镇工业的发展方面作出具有重大推动作用的决策,与周围地区相比,该县整个乡镇企业发展缓慢。根据案例思考并回答:

1、合理的领导群体专业知识结构应该是如何的？

2、该县领导班子中存在的主要问题是什么？

3、你认为该如何解决？

http://08/huzhihong/pages/kcnr/c5/zl/anli.htm#41、人事管理、企业人事、人事行政的异同2、传统人事管理与人力资源管理的区别3、公务员与公务员制度的区别与联系4、中国与西方公务员制度的异同5、现行中国公务员的范围6、什么是部外制？7、简评“文官政治中立”8、彭德尔顿法、政党分肥制、个人瞻徇制的含义9、我国传统干部制度存在的问题第6章人事行政思考题一、相关概念辨析（一）人事

1、人事的一般含义

1979年版《辞海》的解释有5种含义：（1）人情事理。《史记·太史公自序》：“夫《春秋》，上明三王之理，下辨人事之纪”（2）人力；人为之事。《六韬·农器》：“战攻守御之具，尽在人事。”（3）旧时指交际应酬；也指送礼物。《后汉书·黄琬传》：“时权富子弟，多以人事得举。”（4）指男女关系。《红楼梦》第六回：“（袭人）近来也渐省人事。”（5）特指机关团体内部工作人员的录用、培养、调配和奖惩等工作事宜。2、人事管理中的“人事”（1）人。人是众多学科研究的对象。不同学科从不同侧面揭示人的不同内涵。人事管理中的“人”是研究具有劳动能力的人。（2）事。指能为人们带来利益，需要人们去认识、管理和开发的客观存在。通俗地说，人事管理中的事是指职责或任务，通常称为工作。（3）人事。人事管理学所讲“人事”是人和事的联结。在现实的社会生活中，思想教育、法律约束、经济乃至暴力手段等，都可以促使人和事联结起来，而人事管理与这些方法不同的地方在于它通过职位分类、录用、考核、奖惩、培训、交流、回避、职务任免升降、工资福利、退休等特定的手段和方式去促使和保证人和事的联结，促使人适其事，事得其人，人尽其才，事竟其功。赵履宽：从管理学的角度看，人事是指社会劳动过程中人与人、人与事、人与组织之间的相互关系。3、人事管理人事管理（personneladministration或personnel）这一术语最早使用于英美企业界。此前类似的管理西方称文官制度，中国为官吏制度等。欧美进入资本主义特别是工业革命后，随着大机器生产的出现，劳工管理成为一个突出问题，因而出现了劳动管理（Employmentmanagement）或称工业关系管理（Industrailrelations）后称人事管理。4、人事行政人事行政是以国家行政人员或公务员为主要对象的一系列管理法规、制度、政策、措施的总和，是国家行政机关对其工作人员依法管理的一系列活动。它同企事业人事管理的区别主要有：（1）管理对象不同:国家公务员VS全体员工。（2）管理权限不同。国家行为、公务员身份平等；来源于对企业资产的产权和经营权，属企业行为，权力义务不同。（3）法律规范不同。法制化管理，程序严格；有较大的自主权。（４）宗旨不同

5、人力资源开发

(1)定义：人力资源开发是企业及其他社会组织通过学习培训、激励机制、合理使用人才等方法，提高员工工作能力，充分调动员工的工作积极性及创新能力，并最终达到提高企业整体活力的活动。(2)人力资源管理与传统人事管理区别主要体现在：（1）传统人事管理的特点是以“事”为中心，而现代人力资源管理是以“人”为中心。（2）传统人事管理把人设为一种成本，将人当作一种“工具”，注重的是投入、使用和控制。而现代人力资源管理把人作为一种“资源”，注重产出和开发。（3）传统人事管理是某一职能部门单独使用的工具，似乎与其他职能部门的关系不大，但现代人力资源管理逐渐成为决策部门的重要伙伴，从而提高了人事部门在决策中的地位。二、西方国家公务员制度（一）公务员制度的基本概念与理论

1、公务员：在国家行政机关工作、掌握国家权力，从事公共事务管理的人员。（文官、官吏、干部）

2、公务员制度：现代国家管理公务员的法规及制度体系的总和。

3、职位分类与品位分类（职位分类指将政府机关业务性质的职位，根据工作性质、难易程度、责任轻重以及所需的资格条件等要素予以分门别类、评定等级、制定规范，以此作为考试、任用、考核、任免、升降、奖惩、培训、待遇等人事管理的依据。职位分类制度强调以事为中心，使工作、报酬、资格条件三者之间形成一种正比例的关系。）

4、公务员管理体制：部内制与部外制（二）西方国家公务员制度的产生与发展

1、产生的条件（1）经济基础是工业经济的发展；（2）政治学、行政管理学的发展是理论基础；（3）中国科举制度的影响成为制度基础；（4）政治改革的需要是直接原因。（恩赐制与政党分肥制）

2、产生过程（1）英国：1854年《关于建立英国常任文官制度的报告》标志着英国文官制度的确立（2）美国：1883年美国通过《彭德尔顿法》

3、西方国家公务员制度的内容与特点政务官与事务官分开事务官通过公开竞争性考试录用事务官终身任职事务官政治中立4、当代西方国家公务员制度的改革三、中国公务员制度（一）传统人事（干部）制度及其存在的问题

1、队伍庞大，缺乏科学的分类

2、管人与治事脱节

3、官本位

4、管理方法和观念陈旧、单一

5、更新、激励机制不健全（二）中国公务员制度的建立和发展

1987年党的十三大提出、1992年十四大正式开始实施、1994年颁布《国家公务员条例》、1998年实施到位。2005年颁布国家公务员法、2006年1月1日实施。（三）中国公务员制度的基本内容公务员制度的法律依据、基本原则（党管干部、德才兼备的用人标准；坚持公开、平等、竞争、择优的原则）和适用对象；公务员的义务和权利；公务员的管理环节；管理和监督。四、中西方公务员制度比较（一）相同点：

1、公开考试，择优录用；

2、分类管理；

3、勤政廉政的约束机制；

4、新陈代谢机制。（二）不同点：

1、是否政治中立；

2、是否党管干部。五、中国公务员制度的改革与完善思考题一、人事管理、企业人事、人事行政的异同二、传统人事管理与人力资源管理的区别三、公务员与公务员制度的区别与联系四、中国与西方公务员制度的异同五、现行中国公务员的范围六、什么是部外制？七、简评“文官政治中立”七、彭德尔顿法、政党分肥制、个人瞻徇制的含义八、我国传统干部制度存在的问题案例与背景资料中国公务员级别一、国家级正职

中共中央总书记，国家主席，中央军委主席，全国人大常委会委员长，国务院总理，全国政协主席，国家副主席，中共中央政治局常委。二、国家级副职中共中央政治局委员，候补委员，中央纪委书记，中央书记处书记，全国人大常委会副委员长，国务院副总理，国务委员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长，全国政协副主席。三、省部级正职中共中央纪委副书记，中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协下属部委行署室和事业单位（党组）正职领导人（特殊规定的副职），各人民团体（党组）正职各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的正职领导人（特殊规定的副职），国家正部级企业正职领导。四、省部级副职：

中共中央纪委常委，中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协下属部委行署室和事业单位副职领导人（党组成员）和副部级机关（党组）正职，各人民团体（党组）副职，各省、自治区、直辖市党委（副书记、常委）人大、政府、政协的副职领导人，省纪委书记，副省级城市党委、人大、政府、政协的正职领导人（特殊规定的副职），国家正部级企业副职领导，国家副部级企业正职领导，副部级高校党政正职。五、厅局（地）级正职：中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协直属部委行署室和事业单位的下属司局室正职；中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协副部级机关（党组）副职。各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的直属机关和事业单位的正职，副省级城市党委（副书记，常委）、人大、政府、政协的副职领导人，纪委书记。各地市（设区）党委、人大、政府、政协的正职，国有副部级企业的副职和正厅级企业正职领导，省属高校党政正职。

六、厅局（地）级正职：中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协直属部委行署室和事业单位的下属司局室副职，各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的直属机关和事业单位的副职，副厅级正职。副省级城市党委、人大、政府、政协的下属机关正职，各地市（设区）党委、人大、政府、政协的副职，纪委书记，国有副厅级企业的正职和正厅级企业副职领导，省署高校党政副职，大专正职。七、县处级正职各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的直属机关和事业单位的下属处室正职。副省级城市党委、人大、政府、政协的下属机关副职，各地市（设区）党委、人大、政府、政协的下属单位正职，各县市党委、人大、政府、政协的正职，国有正县级企业的正职，省署高校院系处室领导，重点中学正职。八、县处级副职

各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的直属机关和事业单位的下属处室副职。各地市（设区）党委、人大、政府、政协的下属单位副职和副处级单位正职。各县市党委、人大、政府、政协的副职，纪委书记，国有正县级企业的副职，副县级企业正职。市属中学正职。九、科级正职：各地市（设区）党委、人大、政府、政协的下属单位所属科室正职，各县市党委、人大、政府、政协的下属单位正职，各乡镇党委，政府正职，国有正科级企业的正职，县属重点中学正职。十、科级副职：

各地市（设区）党委、人大、政府、政协的下属单位所属科室副职，各县市党委、人大、政府、政协的下属单位副职，各乡镇党委，政府正副职，国有正科级企业的副职。

一起人事任免争议

1996年2月初，中共某县县委向该县人大常委会党组和县人民政府党组织提交了19名乡、镇长任职和免职的建议名单。县人民政府随即据此将这19名乡、镇长予以任免，并以县人民政府正式文件的形式发至县直属各单位、各乡镇人民政府和有关国家机关。该县人大常委会收到此任免文件后，认为该文件违背了宪法、地方各级人大和地方各级人民政府组织法的有关规定，遂建议县政府予以纠正。县政府认为，对这19名乡、镇长的任免是党组织的意见，政府和人大都应坚持党的领导，所以对县人大常委会的建议不予理睬。事隔不久，县人大常委会重要负责人又向县委作了专门汇报，县委也没有明确表态。在这种情况下，县人大常委会专门召开会议，会上全体常委一致认为县人民政府这一任免决定事先未经各乡、镇人民代表大会通过，不符合法律规定，故通过了将其撤消的决定。案例提问：该县政府的人事任免文件该不该撤消?

发生此类事件的根本原因是什么?案例分析江苏首例身高歧视行政诉讼宣判

去年8月，江苏某市人事局通过人事人才网站和媒体向社会公布了《2006年市属事业单位招考录用工作人员简章》，决定公开招录一部分事业单位工作人员。小强报考了城市管理行政执法局城管行政执法队员的职位，他的笔试与面试的成绩均名列前茅。但体检不符要求，原因是城管行政执法队员的身高要求是1.70米以上，而小强身高只有1.65米。小强认为，在国家人事部、卫生部制定的《公务员录用体检通用（试行）》中，没有对身高、体重等相貌方面的要求作任何限制性的规定，因而《简章》对报考人员身高的限制性要求没有合法根据。现在倡导文明执法，不一定非得人高马大才能执法，身高限制实际上是一种歧视。小强遂一纸诉状将负责招考的江苏某市人事局推上被告席，打起了这场江苏首例因身高不被录用的行政官司。

近日，江苏省海门市法院经审理认为，法律、法规对相关部门招录事业单位工作人员设置身高条件没有禁止性规定，人事部《事业单位公开招聘人员暂行规定》关于“应聘人员必须具备适应岗位要求的身体条件”的规定，可以作为对城管行政执法局岗位设置身高条件参照的依据。根据江苏省人民政府批准，城市管理行政执法具有部分公安行政管理职权，属特殊岗位。人事部门因此参照《公安机关录用人民警察体检项目和标准》设置招录人员的身高条件，具有合理性，可以作为人事部门决定是否录用的依据。况且，人事部门对同时招录的其他岗位均未设置身高条件。故人事部门以小强身高不符合招录条件为由不予录用并不违法。

法院认为，小强的诉讼理由不成立，依法不予支持。近日，法院驳回了小强以“身高歧视”状告城管招录部门的诉讼请求。

我国宪法对平等权作出了原则性规定，但判断一项差别待遇是否合理，是否侵犯了公民的平等权，则需要具体问题具体分析。人事部《事业单位公开招聘人员暂行规定》规定，应聘人员必须具备适应岗位要求的身体条件和岗位所需要的其他条件；对一些特殊岗位设定一定的身高条件，是对任职资格的要求，与特定职位相对应，故并不违背宪法的平等原则。第7章公共财政（2学时）1、国家财政、政府财政、公共财政2、试论述公共财政存在的理论依据3、请通过到政府财政部门调查后回答我国政财政收入的结构情况4、什么是积极的财政政策？5、“人大管钱，政府花钱”这个说法合理吗？6、简述我国当前财政改革的主要内容思考题一、公共财政的概念（一）定义1、财政：指国家的收入和支出管理。2、公共财政：英文为PublicFinance，指的是在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式。（二）国家财政、政府财政、公共财政的联系与区别。（国家财政、政府财政自古就有，但公共财政是与市场经济相适应的政府为纳税人提供公共产品的法治财政。计划经济条件下只有建设财政，也没有公共财政）二、公共财政的作用

（一）配置资源：税收与财政支出（二）实行国民收入再分配，缓解社会矛盾。（三）弥补市场的不足，切实保障社会的公共需求(四)调控宏观经济,保障国民经济健康发展三、公共财政的特点（一）公益性。公益性是指公共财政以满足社会公共需要为己任，追求社会公益目标；

(二)公共性。公共财政的主要目标是解决公共问题，满足社会公共需要；（三）民主性。以公共选择作为决策机制；（四）规范性、法治性。四、公共财政的理论基础：公共物品理论1、公共物品的含义公共物品是具有消费的非排他性和非竞争性特征的物品。非竞争性，是指当一个人消费该物品时并不会减少其他人对这种物品的消费。非排他性，是指要阻止一个人免费享用该物品的代价非常大。公共物品可以被划分为两大类：纯公共物品：一般具有规模经济的特征，不可能通过特定的技术手段进行排他性使用,否则代价将非常高昂。如国防、国家安全、法律秩序等。准公共物品的范围十分广泛,如地下水流域与水体资源、教育等。2、公共物品存在的原因（理论基础）（1）“搭便车”（Free-rider）美国经济学家曼柯·奥尔逊于1965年发表的《集体行动的逻辑：公共利益和团体理论一书中提出。其基本含义是不付成本而坐享他人之利。（2）市场失灵市场是一种有效率的运行机制，但市场经济具有本身固有的缺陷，称为“市场失灵”，比如：不能有效提供公共产品、外部效应的存在、不存在完全竞争的条件、信息不完全及不对称、成本递减行业的存在、分配不公、失业和通货膨胀等。正是因为市场机制在许多领域缺乏效率，政府介入或干预才有了必要性和合理性的依据，政府致力于弥补市场本身的缺陷，满足社会公共需要。五、公共财政的内容（一）财政体制

又称财政管理体制，是划分各级政权之间以及国家与企事业部门、单位之间的职、责、权力和相应利益的制度。一般而言，财政管理体制主要划分中央与地方以及地方各级财政收支范围和管理权限的制度。（二）财政收入

财政收入指国家财政参与社会产品分配所取得的收入，是实现国家职能的财力保证。我国目前财政收入主要包括：(1)各项税收：包括增值税、营业税、消费税、土地增值税、城市维护建设税、资源税、城市土地使用税、印花税、个人所得税、企业所得税、关税、农牧业税和耕地占用税等。(2)专项收入：排污费、征收城市水资源费、教育费附加等。(3)其他收入：包括基本建设贷款归还收入、基本建设收入、捐赠收入、国有财产收入（国有土地、森林、矿山、国有企业收入）等。（三）财政支出

定义：国家财政将筹集起来的资金进行分配使用，以满足经济建设和各项事业的需要。我国过去建设财政主要包括：(1)基本建设支出

;(2)企业挖潜改造资金;(3)地质勘探费用;(4)科技三项费用，包括新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费;(5)支援农村生产支出;(6)农林水利气象等部门的事业费用等;(7)工业交通商业等部门的事业费,包括勘探设计费、中等专业学校经费等。(8)文教科学卫生事业费;(9)抚恤和社会福利救济费;(10)行政事业单位离退休支出(11)社会保障补助支出。(12)国防支出;(13)行政管理费;(14)政策性补贴支出：(15)债务利息支出。

目前我国财政支出：（1）公共工程支出；（2）公共教育支出；（3）行政管理支出；（4）社会保险支出；（5）医疗保健支出；（6）公共文化事业支出；（7）国防支出。美国联邦政府财政支出结构（1981)

国防 157522.3

国际事务 1311.9 一般科学、空间与技术650.9 能源 151 2.1 自然资掠与环境 136 1.9 农业 113 1.6 商业与住房信贷 82 1.2 运输 234 3.3 社区与区域发展 106 1.5 教育、培训、就业与社会服务337

4.8 保健 660 9.3 社会保障 1396 19.8

收入保障 997 14.1 退伍军人补助 230 3.3 司法 47 0.7 一般政府 114 1.6 利息 687 9.7

(四)财政预算与决算

1、财政预算:政府为实现其职能,通过法律形式确定的筹集和利用资金的计划。由一般财政收入和财政预算支出组成。

2、财政决算：指各级政府对于政府预算执行情况所进行的年度总结，也是政府经济活动在财政上的集中反映。六、我国财政改革(一)改革的背景：中国改革开放的过程基本等于税制改革的过程。(二)内容1.第一阶段:利改税——解决政府与企业的关系2.第阶段:分税制——解决中央与地方的关系3.第三阶段（20世纪90年代以来）:解决腐败问题部门预算收支两条线国库集中支付政府采购审批制度改革会计集中核算案例与背景资料

美国有几个理由不愿意用公共财政支持竞选。首先，美国强调自由.最高法院对宪法第一条修正案所作的解释,把金钱看作是言论自由的一种形式。如果一个人愿意把自己的钱给某个候选人,那是一种政治表态。其次，美国竞选比其他的民主国家更耗费时间和金钱,这也是虚弱的分权制政党和特殊的提名体制的结果。在西欧，选举过程更短，更便宜，因为他们的政党已经安排好了候选人和纲领。(美国的政党组织是松散的)第三，在前两个条件的基础上，美国的立法者无法找到一种公共财政支持竞选的模式，可以按照人们的意图真正地发挥作用。1971年立法产生政治行动委员会，国会严格控制个人和公司直接捐赠给候选人地金钱地数量，努力控制“大钱”在政治中地影响。（个人只能直接给候选人1000美圆）但是个人和公司首先捐赠给委员会，再由委员会捐赠给何以候选人的做法，美国并没有限制。所以各种委员会像雨后春笋一样增长。某些个人和政治行动委员会对政党或利益集团的捐赠，并不直接作用再候选人的竞选活动，这种不受控制和无限制的软钱，使得政党和利益集团可以在竞选中反对与己方对立得方面，而且不用提自己的候选人的名字，从而回避联邦法律中的故意条款。因此，软钱有负面效应。

也许美国可以考虑欧洲模式，让国家财政来补贴竞选费用。但美国竞选太花钱了，纳税人可能不太愿意承担这样一笔开销。另一个解决方法是限制公司可以捐赠给政治行动委员会由委员会可以捐赠给候选人的金钱总量，不过最高法院1985年拒绝了这种限制。所以在选举制度上美国可能在短期内无法摆脱金钱政治的外观。但是美国的民主制度是一个系统，竞选制度的不足只是他的比较成功的民主制度的一个不足。美国仍然是世界上比较清廉的国家，CPI的2005年排名是17位而中国排名第78位。第8章行政决策（2学时）一、行政决策的含义与意义二、我国党政机关中的咨询机构有哪些？三、实现行政决策科学化的途径主要有哪些？思考题（一）定义：

1．决策：指人们为实现比较重要的目标而进行方案设计、评价和选择的创造性思维活动过程。

2．行政决策：指行政机关及其公务员（主要是行政首长）为履行职责，对所要解决的问题出主意，做决定的活动。（二）概念辨析1.与决定的区别与联系2.与公共政策的区别与联系：决策是政策的前奏，但只有重大决策才成为公共政策。一、行政决策的含义与意义(三）意义

1．行政决策是行政管理的前提和依据；

2．行政决策贯穿于行政管理的全过程；

3．行政决策从根本上决定着行政管理的成败。二、行政决策的特征：

1．行政决策的主体是拥有行政权力的组织和个人；

2．行政决策的结果具有普遍的约束力；

3．行政决策的内容具有广泛性；

4．行政决策的目标具有非营利性。三、行政决策的类型：

（一）依据行政决策主体在行政系统中的不同地位：高层决策、中层决策和基层决策（二）依据行政决策主体的人数和权力分配情况：集体决策和个人决策。（三）依据决策的重要程度和影响范围：战略决策和战术决策。（四）依据行政决策是否采用科学方法并严格遵循科学的决策程序：经验决策和科学决策。（五）依据行政决策所具备的条件及其可靠性：确定性决策、风险性决策和不确定性决策。（六）依据行政决策所要达到目标的多寡：单目标决策和多目标决策。四、行政决策原则

1．信息准全原则。信息是决策的基础。

2．科学预测原则。预测是对客观事物未来发展趋势和状况的预见和推测。

3．系统分析原则。

4．对比择优原则。

5．程序适当原则。程序是保证行政决策科学化的重要条件。

6．切实可行原则。

7．大胆创新原则。

8．动态调整原则。

9．民主参与原则。民主决策与科学决策是一对孪生兄弟。没有行政决的民主化，就很难实行行政决策的科学化。

10．依法决策原则。行政决策中不能有与国家法律、法规相抵触的内容。凡有与国家法律、法规相抵触的内容，必须改正过来。一切违反国家法律、法规的行政决策都是无效的。五、行政决策的体制（一）定义指承担行政决策的组织机构和人员的权责分配及决策制度的总称。（二）内容

1．决策中枢系统：行政决策系统的核心子系统，其主要任务是负责行政决策目标的确定和行政决策方案的抉择。一般由行政领导集体及其工作机构或办事机构组成。

2．咨询系统：如社科院、政府发展研究中心

3．信息系统：指为行政决策中枢系统和咨询系统收集、加工、传输、贮存信息的服务系统。如统计局。六、行政决策的科学化的途径体制科学化、过程民主化、手段现代化、信息充分化。案例与背景资料美国兰德公司塑造智囊传奇欧美国家有许多他们引以为荣的智囊机构，“兰德”就是其中最著名的一个。“兰德”英文名称是“Rand”，是英文“研究与发展”（ResearchandDevelopment）两词的缩写。成立于第二次世界大战前夕的兰德智囊团，一直高居全球10大智囊团排行榜之首,被认为是阿波罗神的化身。

七个字价值二百万美元

兰德公司以问题分析的权威性与决策的准确性续写着阿波罗的神话故事。五十年代朝鲜战争前夕，兰德公司曾组织大批专家对朝鲜战争进行评估并对“中国是否出兵朝鲜”进行预测。得出的结论只有7个字：“中国将出兵朝鲜”。

当时兰德公司欲以200万美元将研究报告转让给五角大楼。但军界的高级官员对兰德的报告不感兴趣。在他们看来，中国刚经历了8年抗日战争，3年解放战争，无论人力财力都不具备出兵朝鲜的可能。但是，战争的发展和结局都被兰德言中，美国军界一片哗然。战争失败后，五角大楼为了全面检讨在朝鲜战争中的决策失误，还是花了200万美元重金买下了兰德那份已经过时的研究报告。然而，比之代价更为昂贵的却是成千上万美国军人丧生朝鲜半岛。

准确预测卫星发射

另一个案例是对前苏联卫星发