全面深化科技体制改革推进科技创新工作的新发展上

全面深化科技体制改革推进科技创新工作的新发展（上）李晓轩中国科学院科技政策与管理科学研究所研究员一、1985年以来的科技体制改革（一）1985年以来科技体制改革的历史背景各位学员大家好，我是来自中国科技学院科技政策与管理科学研究所的李晓轩，很高兴有机会和大家一起讨论科技体制改革。我希望通过这个讨论，能够使大家更好地理解科技体制改革，然后针对一些相应的问题，得到一些新的看法和启示。我报告的内容有4个方面，一是，1985年以来的科技体制改革，二是现阶段科技体制改革需要解决的若干问题，三是新一轮科技体制改革的重要举措，第四是对若干热点问题的理解和思考。我们的重点是当前的科技体制改革，但是为了更好地理解我们现实的科技体制改革的问题，最好还是先对1985年以来的体制改革进行一个回顾。大家知道，在1985年，中共中央当时发出来一个《关于科学技术体制改革的决定》，这个决定是一个重要的标志，标志着我国文革以后开始科技体制改革。我想现在介绍一下，改革当时的历史背景，以及我们当时的一些基本理念和采取的一些重要举措。大家知道在文革之后，当时对于我国的科技工作人员最重要的一件工作是要拨乱反正。在政治上我们要把科研人员的地位和科技的地位确立起来，然后把文革中混乱的秩序治理清晰。但是这个过程之后，大家知道在那个时候，我们中国开始了改革开放，实际上，这是中国要进入到以经济建设为中心的一个大的时代里来。在这个时候，我们整个国家的经济建设的一个重要的转型就是从原有的计划经济转向市场经济，我们国家原有的这个科技体制，当时实际上是在计划经济体制下建立起来的一系列体制，在构成方面，有科研机构，有高校，有军工的这样的一些机构，有产业的机构等等。这样的一种体制，都是跟当时的计划经济是相关的。我们国家在建国之初，我们在建立这套体制的时候，很大程度上就学习了苏联的这样一套模式。而苏联的这个模式，它是非常高度集中的一种模式，大家知道在那个时候，高校科研机构，中科院等等，它这个力量有一个布局。这种布局使得它们各自有各自的分工，非常强化了科研机构。在这样一种制度下，教育体制、科研体制、技术体系，实际上有所分离。在这种情况下，国家因为是一个计划的一种形式，按照计划的这种方式来调配经费，调配国家的需求等等，是这么运行的。但是当我们国家，转向这个市场经济的情况下，我们的科研机构，我们的高校，整个我们的科技这一块，它应该怎么样去发展，怎么样去跟新的一个形势相适应，成为一个非常突出的问题，特别是我们转向以经济建设为中心的这样一个大的背景下，原有的科技体制踉现有的需求和发展构成一种矛盾，体现得非常明显。所以在那种情况下，中央决定需要改革一些科技体制问题。当时的体制，如果从大的方面来讲还是一个计划和市场的问题。那么具体的分析，它可能存在譬如说宏观管理过死，在面对新的市场经济，我们没有什么活力，没有一个相应的针对性。科研院的管理非常僵化，它的单位是一个制成系统，什么都有，小而全，然后自我封闭。人事上也是一种封闭方式，所以它也很少能够流动。从科技和经济的关系来说，因为经费也是来自于政府，然后做出来的这个东西用不用，对于科研机构和科研人员来说，并不怎么关心。所以，科技成果的转移转化，为经济去做支撑，为企业的技术创新去做支撑方面，都非常欠缺，这是当时的一个历史背景。（二）1985年以来科技体制改革的基本理念由此，在1985年改革的时候，我想到改革的核心在于适应新的市场经济发展的需要。它的核心是要去开放搞活，使得科研机构能够更好地为国家经济服务，我想这是一个大的方向。所以我们这个地方列了三点，一个说它的基本块，一个是要促进科技和经济结合，要激发机构和人员的创新活力，然后建立完善的市场机制，形成活力机制。这一块里面，当时1985年启动的时候，它所采用的是这样的一些改革手段，一是关于经费制度的改革，二是希望通过一种方式鼓励和引导科研人员、科研机构为经济服务，为企业服务，这就是我们在当时的一个做法，一个基本的理念。（三）1985年以来科技体制改革的重要举措然后，大的基本理念和方针确定以后，从1985年以来，做了很多相应的改革工作。从1985年到2012年这一段我们称为现阶段科技体制改革之前的阶段。之所以到2012年，是因为2012年我们中央国务院又出台了《深入科技体制改革加快国家创业体制建设的意见》，而这个是一个新的工作，是当前这块的工作，所以我们就划到2012年。从1985年到2012年的这么一个时期，有很多重要的改革举措，我们分为三个阶段去踉大家来进行探讨。首先在第一个阶段，我们划分为是从1985年到1992年，这个时候我们用一个标志性的话来说，这一阶段的特点是“堵死一头，网开一面”。所谓“堵死一头，网开一面”，其核心是改革科研单位的拨款制度。原来我们都是一种国家直接拨款的制度，那么现在就改成为先进的经费模式，通常我们是采用了竞争性的项目模式，来支持科技的发展。所以是从原有的稳定的拨款，变为竞争的项目经费的这样一个拨款模式。同时我们把事业经费有所消减，这个时候，实际是让科研单位能够有一种压力，第一是要去竞争经费，通过自己的竞争力的提升来获取经费。二是因为经费在有所消减，促动了它们这个本体想办法养活自己，能够通过各种方式把自己搞活，能够通过服务经济，通过服务企业，能够获取收益。所以在这种情况下，“堵死一头”实际上改变原有的这种稳定的拨款制度，将“养单位”的这种方式变成了一种竞争的方式。另外一块，“网开一面”实际上是希望企业、科研机构，更多的是面向经济，面向企业。从经济建设的这样一个主战场里面，能够获取项目支持，能够通过成果的转移转化，来获得这样的一些经费支持，然后得到更好的发展。所以这是第一阶段的过程，所以这一段对于科研机构也好，科研人员也好，都是感受到压力的一个阶段。第二个阶段，我们称之为“稳住一头，放开一片”它的时间段是从1993年到1997年，这一段的核心是对科研机构进行分类改革。就是大量的科研院所开始转制，其核心在于把科研机构进行了一些划分，那些踉市场联系更紧的，我们让它到市场上去，变成为企业。一些对国家很重要的基础研究，关系到国家、经济发展或社会发展，以及国防发展的一些重大的研究工作，我们把它保持下来，总体的说，我们是保持了一支相对精干的科研队伍，然后让很大量的踉市场相关一些科研机构转制。所以大家可能能够回想到，在那个时代，有大批的科研机构直接下达变成了企业，“稳住一头”的意思就是稳住这个国家需要力保的一些精干的队伍，然后大量的跟企业、踉市场相关的科研机构被推向市场，直接让它面向市场去竞争，直接成为企业，所以这是这叫“放开一片”，所以这是第二阶段这样一个改革。第三阶段的改革，我们现在叫做科教兴国与国家创新体系建设，我把它划分为成1998年到2012年。这一段的特点是国家认识到要加强国家创新体系建设，科教这样一些工作。国家的整体发展，国家竞争力的提升，特别是经济持续高效的发展，核心还是要靠科技。所以在这个阶段的特点就是我们比较大量的增加了科研经费的投入，然后因为科研经费的投入，大量的科研人才受到吸引凝聚起来，所以使得科研的创新能力和水平有比较大的提升。实际上科教兴国是1995年国家提出来的一个重大的战略。我认为1998年，它有一个标志性的工作，当时中央批准了中国科研院的“知识创新工程”当时对这个试点工程，国家领导人有一段话，他说中国科研院，有一支队伍，有一定的水平，所以，我们可以先支持中国科研院，先走起来，走出一条中国特色的创新体系的道路来。所以在1998年的时候就启动了中国科研院的知识创新工程试点工作，给中国科研院的经费有比较大的提升。然后由此中国科研院开始整个再造，包括大量的人员精减，高水平人才的吸引，战略布局上的调整，各种能力得到提升，然后是这种现代院所制度的推进，人事制度的改革等等，就开始了大量的这种改革工作，这就是为了建设国家创新体系，这是在比较早的1998年开始的一个尝试。从中国科研院的知识创业工程试点开始，国家开始了一个985工程。985工程当时是我们北大清华两校开始支持，到现在三十多所高校。实际上支持一些好的高校有优势的科研力量，然后他们能够通过再造，通过新的一些发展提升能力。这是这个阶段的一些发展变化，这个时候，我们把它称之为国家创新体系建设的这样一个阶段。从1985年到2012年二十多年的科技体制改革，我们可以看到，改革的力度还是非常强的，方向也是非常的明确，这对于我们科研领域内的建设机制的形成，科研队伍的优化，组织结构的调整，包括科研活力的提升等等，应该是说还是取得了非常显著的成效。但是，在这么二十多年的改革里面，我们还是有一些问题没有完全能够解决，我自己认为有几个这样的问题，一个是国家创新体系的建设，还是没有完成，它的核心在于科研机构，高校企业，这之间的关系我们并没有理顺，政府在支持科技的这个过程之中的角色和作用究竟是什么，也没有完全理顺。所以我觉得是最重要的一个问题。第二个问题我自己感觉，我们的这个现代的院所的治理模式，所谓的世界一流的高校建设等这样的一块工作，我们并没有能够把它完全做好。那么我们还是有很多体制机制方面的问题。由此，我们说科技对经济的这个支撑作用，还没有能够充分有效地发挥出来，那么这就是1985年科技体制改革的一些基本情况。二、现阶段科技体制改革拟解决的问题在此，我们先回顾了过去科技体制改革的背景、举措，和想解决的一些主要问题。同时，也看到在过去我们仍然还有一些问题没有解决，所以2012年的时候，中央决定，要深入科技体制改革，那么它要解决的一些核心的问题是什么呢？在2012年的时候，中央国务院发出的《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》当时我觉得它要解决这样一些问题。第一是企业技术创新主体地位没有真正确立，产学研结合不够紧密，科技与经济结合问题没有从根本上解决，原创性科技成果较少，关键技术自给率较低，这是第一个问题，它还是科技对经济的支撑问题，我们还没有能够支撑起来，这是核心。那么另外一个问题，是一些科技资源，在配制上过多行政化，分享重复封闭低效的问题还比较突出，科技项目及经费管理不尽活力，研发和成果转移转化效率不高。那么应该是说在第三阶段，就是从1998年以后，国家的科技投入是呈现非常高速的增长，那么这样一个快速的增长，它还是参照出很多问题，我们没有把经费增长的机制理顺，所以增长的这个方式基本上还是一种补丁式的方式。这个补丁多了，分享重复等等各种问题出来，资源配制的效率还是不很高。再有一个问题就是科技评价导向缺少活力，那么科技诚信和创新文化建设薄弱，科员人员的积极性、创造性还没有得到充分发挥。那么核心在于我们还没有能够形成一个好的科技人员的竞争机制，还是有导向上的问题。所以可能我们发表的论文很多，但是论文的原创性不一定高。然后，我们可能也有很多专利，但是专利只能是作为申请的数目而存在，它并不能够变为成果。所以这个是在导向上存在着很多的问题。所以当时，我们分析我们在科技体制方面，在科研人员改革方面有了很大的进步，在竞争机制各个方面，有一定的成效，水平有所提升，高水平的科研人的集聚也达到了一定的规模。但是，它存在的问题也还是很突出的。但是从国家而言的话，实际上在这个时候，我们说从经济上来看，国家又处于一个非常特殊的时期，从中国的发展上来讲，经济的体量已经非常的大。整个国家，应该是说从当初的改革开放到现在，有了非常成熟的一个变化，国家的整体面貌也焕然一新，在国际上的威望也有大大提升。但是在这个时候，我们也能够看到，在整个中国我们可能也存在着未来发展的一些问题，就是我们这种发展基本上高技术的含量还是比较低的，更多的经济贡献，可能还是靠的是劳动力及资源的消耗，靠的还是一些低端产品的贡献。在这样情况下，国际的形势又发生很大的变化。一个方面，中国自身发展起来以后，我们自己也有改变，人力成本也在提升，然后国际上在人力成本上很多国家或者地区也有一定的优势，另外从西方国家而言的话，像美国的制造业回流等等对我们也是有很大的挑战。另外，我们经济发展到这一步，未来发展肯定是要有一些新的突破，它应该更依靠科技，更依靠创新，然后为中国真正实现腾飞打下坚实的基础。所以在这个时候，国家应该看到我们未来的发展要依靠科技，但是，我们首先是要把我们的科技体制改革工作做好。所以，这个时候我们就开始了一个新的科技体制的改革。三、新一轮科技体制改革的重要举措改革这一块里面，从大的方面，从中央这个最高的部署的角度去说，我们能够看到有三个方面的重要文件。一个是2012年，刚才讲，我们之所以把这个第一阶段改革落到2012年，是因为2012年有这么一个文件的出台，就是中共中央国务院《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，我们把它看成是改革的一个标志性文件。那么2013年大家都很清楚了，我们中央出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在全面深化改革里面，也是一个重要的方面。今年中共中央国务院就出台了《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》。这三个文件，应该说构成了我们整个新一论改革的标志。来看一下，《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》提出来的一些解决问题和未来发展的方向有这么几个，一个是强调企业技术创新主体地位，促进科技与经济紧密结合，这还是科技和经济的结合。第二是加强统筹部署和协同创新，提高创新体系整体的效能。第三是改革科技管理体系体制，促进管理科学化和资源高效利用。第四是完善人才发展机制，激发科研人员积极性创造性，最后是营造良好环境，为科技创新提供有利保障。实际上这个意见，应该是说比较全面了，刚才我们讲到了，我们国家对科技有所呼唤，所以我们要使科技和经济更好的结合，这个意见从创新体系，到管理科学化和资源利用，到人才的问题，以及到我们整个环境，这个方方面面都讲到了。在十八届三中全会上，在重要的一个决定里边，从国家整体发展改革的这个角度，当时对科技体制改革的内容也进行了设计，这里面包含着一些内容，一个是建立健全，鼓励原始创新，及时创新，引进消化吸收再创新的体制机制，健全技术创新市场导向机制，建立产学研协同创新机制，强化企业在技术创新中的主体的地位，发挥大型企业创新骨干作用，激发中小企业创新活力，推进运用性技术研发机构市场化，企业化改革，建设国家创新体系，加强知识产权运用和保护，健全技术创新的激励机制，探索建立知识产权法院，整合科技规划和资源，完善政府的技术性战略性前沿性，科学研究和共性技术研究的支持机制，改革院士遴选和管理体制。应该说在这个三中全会的报告里面，对科技这一块，既设计了比较宏观的改革内容，同时也提出了一些比较具体可操作的内容，这是这样一个纲领性的文件。今年出来的这个八号文，它的应该说对科技服务经济社会，提出来一些具体和可操作性的举措，所以从三个文来说，操作性应该是越来越强一些。这里面的内容，包括建立技术创新市场的导向机制，强化金融创新的功能，完善成果转化激励政策，构建更加高效的科研体系，创新培养，用好和吸引人才机制。从这三个文应该是说，它是奠定了我们科技改革的一个大基础。由此，这些年科技体制改革来说，应该是说进展也很快，各个部门也在大力推动科技体制改革，我们出台了一系列的配套政策措施。比如说从2014年来说的话，出台的文件就特别多，在资源配置等这些方面，应该说还是取得了比较大的进展和突破。我们现在是把这样一些政策措施按照三个方面来进行讨论。一个是科技和经济结合，第二是科技计划和经费管理的改革，第三是规范科技评价和价值导向。首先我们从科技和经济结合来看相关的政策文件。2014年首先有财政部联合其他部委，出台了一个关于《关于开展深化中央级事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革试点的通知》，大家知道，老说科技要为经济服务，那么科技为经济服务里面，其中一个很重要的工作，实际上是成果转化。成果要转化，这就涉及到一个利益的问题，从我们中央级的事业机构也好，还是说地方的这个高级的事业机构也好，总体的说，我们都是公共的这样一些机构，我们所获取的科研的经费项目，都是来自于国家或者是地方政府，这个是主体。所以我们在这个成果转移转化时候，有必然面临一个问题，这个成果在所有权上，它是属于国家所有。然后从科研结果上看，我们实际上是把这个成果的处置权给了我们的单位，但是具体的单位操作的时候，它对于这个转化的一些收益要处理的时候，还是要有一个审批的过程。所以，这个问题就比较复杂，因为这个审批，理论上讲，它大概也是可以的。但是知识产权这种，专利这样的工作要去转化的时候，如果要去层层去审批，时间过程可能就比较长。然后有一些工作，可能在这个过程之中，它的价值可能也会发生改变。然后有一些价值也很难去判定。因为它有这样的一些特点，所以在成果转移转化这一块里面，虽然我们一再说鼓励，但是，由于这样的一个权利的审批过程，这个转化可能并不是很通畅。这是一个问题，所以，在中关村，曾经国家试点，把它分为两类，就是小的，八百万以下的，就单位自己处理。八百万以上的要国家审批。那么发现了这样一些效果，实际上还是不错的。那么最后，我们再进一步总结这样一些实际的效果，以及我们进行的很大量的理论研究探索和模拟等等以后就发现，其实国家可以把这个成果的使用权、处置权和收益权，完全下放，交给单位，国家从主管的部门，财政部也好，还是其他的主管业务部门也好，不再审批。那么，实际上这样做可能会更好，所以，在2014作就做下来了。实际上这件事做下来，也是应该说跟国家现在简政放权这个大的政策相一致的。这个政策出台以后，科研机构也好，科研人员也好，都比较欢迎这个政策。那么现在国家选了二十家单位正在试点，我想这个工作要做的好，我们可能就是未来就会在全国范围内去推广开来。这个是一个方面，另外一块就是国家还出台了《关于加快科技服务业发展的若干意见》大家知道科技的服务业，对于科技成果的转移转化，也是非常之重要的。中介服务，应该是说它是非常重要的一块，一个市场经济的国家，是依靠科技去推动经济的国家，必然有大量的中介的科研服务机构。所以国家对这一块，在2014出台了专门的文件，这应该是第一次以这么高规格的文件对科技服务业的发展进行系统的部署。另外一个就是国家正在修订，《促进科技成果转化法》。这个法是我们原来就有的一个法，这个法的宗旨核心，还是要推动科技成果的转化。特别是来自高校科研机构的成果的转化，国家有专门这样一个法，应该是说我们国家对这些事情的重视也是非常之高的。那么修订什么呢，核心是要使转化工作更有操作性，那么目前来看这一次的修订，内容方面，应该说把刚才讲到的，这个科技成果的使用促进和收益的三权下放，将这样一些正确的情况都给吸纳进来了，同时还有各个方面的配套完善。所以这部新的法一旦通过，应该会对我们国家的科技和经济的结合，起到很好的作用。所以这三个文件和法方面的工作，应该是表明中央也认识到我们科技和经济关系的重要性，所以也在大力推动这一块的工作。第二块是从改革上来说。实际上这一块里面，在2014还出台了三个文件，都是关于科技计划经费管理改革方面的。第一个是《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，大家知道，前面我们也在谈，我们这些年科研经费的投入、资助，增长速度非常快，大概能够将近20%左右的增长速度，在国际上看的话，它应该都是增长非常迅速的，因为我们国家经济体量，我们国家整个GDP的增长本身就很大，所以我们这一块的增长在世界上也很受瞩目。但是，我们科研经费管理这一块一直没有完全理顺，随着我们国家经济的好转，我们对科技的资助确实很大方了，资助的多了。但是，资助的方式，还是我刚才讲到了，通过各种各样的项目，补丁式的这种资助还是比较多。在这种情况下，经费的整体效率并没有那么高，然后经费中也存在着各种问题，可能有一些该管的没有管好，那么不该管的，我们又管的过细，等等。经费的很多管理办法也不是符合实际的科技规律，所以针对这样的情况，在2014年国家就出台了，就财政部为主就出台了这么一个《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》。应该是说经费管理改革非常全面的一块工作，同时这里面也涉及到一些具体的细项，包括科研人员的人员费的比例限制，这件事情实际上在科研经费管理上困扰科研人员很多很多年了，大家也有很多很多呼吁，这一次在这样一个文件里面解决掉了。另外一块，就是《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》那么整个刚才讲到了我们国家的科研经费，都是通过各种各样的科研计划，通过各种项目来去支持的。但是，太多的这种计划项目，在计划和项目之间，又缺少明确的定位，可能有着交叉重叠，职位上也不是那么清晰。另外就是在管理上又比较封闭，所以，相互的之间又缺少联络，所以在这种情况下，科研经费管理确实还是比较凌乱。所以科研人员，就是到处去申请经费，就是可能为了做一件科研工作，到这个部委申请一点，到那个项目计划里面再去申请一点，出现的很多这样的问题。所以科研人员实际上也无法很安心地开展研究工作。所以在这样情况下，在2014年的时候，国家决定改革科技计划的管理。那实际上就要把原有的各种各样的科技计划组合成为新的五大板块。这个五大板块建成以后，那么在政府管理整个大的计划的宏观层面的一些工作。然后这个计划的具体方面，比如经费这种细的微观的管理，交给专业的机构。所以是想把整个这个科技计划理顺。另外就是还有一个，可能涉及基础研究这一块里的科研人员的，就是科学基金，《国家自然科学基金资助项目资金管理办法（修订稿）》有一个修订，在2014年出来了。科研基金是1986年成立的，那么成立以后，基本上经费的管理办法也就没太多变化。2014年，按新的改革精神，特别是在《关于加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》这样一个大的文件的背景下，结合自然科研基金自身的特点，对自然科学基金项目的资助经费进行了修订。这里面也有很多新的内涵，一个比较大的亮点，是配合前面的中央出台的资金管理的意见，在自然科研基金的管理上，在预审科目里面，特别是人员费的比例限制上进行比较大的改革，这对科研人员来说是一个很好的一件事情。第三是规范科技评价和价值导向，那么在这个时候，2014年，由中组部牵头，科技部等等其他一些部委，对科技评价进行了一个广泛的清理，包括项目的评价，人才的评价，机构的评价，等等，我们称为三评的一个清理。然后是要把各种各样的评价进行规定删减，这事因为科研人员确实反映说我们的各类评价太多了，从年初开始，就要写各种各样的本子，去申请经费，去报项目。到后面要接受项目的评价，然后项目拿到以后，又要去验收，又要有评价，等等。各种各样的评价让科研人员不胜其烦。所以这个时候国家就希望，通过在中央部委层面做一点工作，把科研的评价压缩删减。然后特别是提到一个办法，就是说把评价集中在每年的四月五月、九月十月的四个月里面。那么其他的时间呢，尽量不要评价，实际上也就是说科研人员大概一年里面有其他有八个月的时候，有点像“休渔期”一样不去评价，让科研人员能够专心致志的去开展研究工作。另外一块在2014年做的一个工作，就是院士制度改革，科研院和中国工程院对院士制度进行了一系列的改革，包括取消了原来的单位推荐渠道，就是说院士单位原来有一个渠道去推荐，那么我们把它给取消了，就是院士真正不要跟单位去挂钩，让它成为学士共同体里面自身的这样一个工作，实际上是深化回归学术和荣誉的本位。再一个是增加全体院士中