关于社会主义初级阶段社会保障制度的若干思考

关于社会主义初级阶段社会保障制度的若干思考

口将增加到3亿，其中单是城镇老年人口就达137亿，步入老龄化国家之列。从2023年到2035年。老龄化进程还将进一步加快。而且，我国人口老龄化的进程与经济进展的进程不同步，这样就不得不在经济起飞的初级阶段，去解决西方国家在经济兴旺阶段才遇到的人口老龄化问题。

五是在规划经济体制下形成的传统保障制度的束缚和影响。社会保障制度本身是一项非常简单而浩繁的社会系统工程，需要有一个不断探究实践、不断总结完善的过程。国际上，一些国家搞了几十年甚至上百年，有些问题至今还没有完全解决，还在不断改革完善。我国社会保障制度建立既不能沿袭在规划经济体制下那一套保障方法，又不能照搬别国的模式，必需进展制度创新和机制转换。而体制改革和制度创新需要一个过程，对其深层次冲突的解决和规律性的熟悉，更需要长期的探究和实践。

因此，从社会主义初级阶段的国情动身，社会保障制度改革必需坚持以邓小平理论为指导，解放思想，实事求是，既不因循守旧，又不照搬西方国家的模式，一切从我国实际动身，建立有中国特色的社会保障制度在指导思想上要坚持如下一些原则：

（一）社会保障水平与生产力进展水平相适应的原则。从国内外的阅历教训来看，社会保障中的“高福利”政策和“平均主义”原则都不行取。一些西方福利国家的财政负担越来越重，由此引发了很多社会问题和政治问题。即使像我国规划经济条件下那种普遍福利政策现在也难以为继。因此，在进展社会保障制度改革时，其保障水平必需与现阶段的生产力水平相适应，使国家和单位的负担能维持在一个适当的水平，保证企业乃至整个国民经济的活力和竞争力。

（二）权利与义务相统一的原则。在传统体制下，社会保障费用由个人负担的局部很少，国家和企业包揽过多，不堪重负，这也使劳动者缺乏自我保障意识和责任。建立新体制，要适当减轻国家和单位代个人担当的局部责任，强调个人参加；增加人们的自我保障意识和节省费用意识，在自我保障的根底上发挥社会保险的互济功能。

（三）效率与公正相结合的原则。社会保障的不同工程表达公正与效率的程度不同。社会救济、优抚安置和局部社会福利事业支出主要由国家财政负担，凡符合条件者可以无偿使用，表达公正原则，社会保险的”主要工程，坚持“效率优先、兼顾公正”的原则，实行个人、单位。国家三方负担，职工享受的保障水平，既要能保障职工的根本生活，表达社会公正，又要与个人缴费多少挂钩，以鼓励职工的劳动积极性，提高效率；商业保险则遵循效率原则。

（四）制度、政策统一的原则。社会保障作为一个国家根本的经济社会制度，在制度模式和根本政策上肯定要统一。假如政出多门，各行其是，不但不利于社会保障事业的安康进展，而且会给政府造成极大的麻烦，影响社会的稳定。

（五）政事分开的原则。政府行政治理和保险基金营运治理应分开，执行和监视机构应分设。社会保险治理机构主要是行使行政治理职能，管规划、管政策、管制度、管标准、管监视，不直接收理基金的收缴和营运。社会保障基金的营运由社会保险基金治理机构依法经办，受政府和社会监视。

（六）城乡有别原则。现阶段我国城乡之间在生产力水平、就业构造、收入水平和消费方式等方面差异很大，因而在保障形式、标准等方面，城乡之间要有所区分。广阔农村在近期内尚不具备实行社会保险的条件，但在一些群众温饱有余。基层组织健全的地区，可实行农夫自愿和政府组织引导相结合的方法，积极稳妥地进展农村养老保险和合作医疗等项社会保障制度。

三、社会保障制度改革必需坚持“低水平、广掩盖、多层次”的根本方针

党的十四届三中全会（打算）依据社会主义初级阶段的根本国情，在总结改革实践的根底上，确定了我国社会保障制度改革的目标，是要建立适应社会主义市场经济体制要求的、适用于城镇各类企业职工和个体劳动者、资金来源多渠道、保障方式多层次、社会责任与个人责任相结合、权利与义务相对应、治理和效劳社会化的社会保障体系，并且提出，我国社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积存保障。特殊是在社会保险方面，我们要逐步建立社会根本保险、补充保险和商业保险、个人储蓄性保险分工明确、职能互补的完整的体系。

从我国社会主义初级阶段的生产力水平、各方面的承受力量、特殊是企业经营状况的实际动身，要实现我国社会保障制度改革的目标，必需坚持“低水平、广掩盖、多层次”的根本方针。就是依据供应最根本的社会保障水平这个目标确定一个较低的、绝大多数单位和个人都能承受的缴费标准，尽可能把各类人员都“囊括”进来，在此根底上，实现社会保险、补充保险（商业保险）、社会救助和个人责任相结合的多层次的社会保障体系。详细地说：

一是根本保障水平不能高，只能保证“根本”。应把一些“超根本”的局部剔除去；把真正该保未保的保起来。标准定高了，效益好的企业不愿参与，困难企业参与不了，社会保障的措施就落实不了。

二是社会保障水平不能攀比，只能从本地实际动身。由于历史和现实的缘由，我国各地区的经济进展水平很不平衡，且非短期内可以转变，这是我国社会保障制度改革中必需敬重的客观事实。经济进展水平打算保障水平，这一点必需非常明确。本地区有什么样的经济进展水平，就只能供应什么样的保障水平。俗话说“穷人不能办富人的事”，攀比只能自食苦果。

三是社会保障基金的筹资水平不能依据需要，只能依据可能。就是说，只能依据当地财政和企业的实际支付力量来确定社会保障基金的筹资水平。只有这样，才能被大多数企业承受，才能迈开步伐，以后随着经济的进展、企业效益好转，还可以逐步提高筹资水平和保障水平。

四是就全国而言，社会保障的水平只能就低，不能就高。全国状况简单，地区差异很大，就社会保障的某一详细工程定一个统一的标准，只能是就低不就高。否则标准定高了，经济落后地区落实不了，影响整个社会保障制度改革的进程。至于经济实力较强，有条件的地方可以实行其他方法（比方举办企业补充保险、购置商业保险等）提高社会保障水平。作为全国的标准，只能是取低限。

五是社会统筹必需具有较大的范围，不能过窄。“低水平、广掩盖、多层次”是一个相辅相成的有机整体。广掩盖的目的是为了更好地互济，互济功能的发挥取决于社会统筹的层次，而社会统筹的层次又取决于现实的经济进展水平和各方面的承受力量。作为社会保障重要工程的社会保险有一个“大数法则”，即参与保险的人数越多（掩盖面越大），互济功能就越大，抗御风险的力量就越强。所以，我国社会保障制度改革的目标是要掩盖城镇全体劳动者。社会保险是政府在承诺范围内担当最终责任的根本保险，必定是一种法定保险。作为法定保险应当是面对社会全体成员的，全部在统筹范围内的社会成员和单位都要无一例外地参与社会保险。

六是社会保障必需实行多层次，不能“单打一”。我国正处在社会主义初级阶段，根本保障的标准不行能高，只能保根本。但是为了表达效率优先的原则，为了满意不同企业、不同行业、不同人群多层次的社会保障需求，为了调动家庭及社会各界的力气

，必需通过大力进展补充保险和商业保险、积极开展社会救助、鼓舞进展个人储蓄性积存保障等多种形式，建立多层次的社会保障体系。假如不进展补充保险等多种保障形式、建立多层次的社会保障体系，根本保障也难以稳固和进展。

四、必需把社会保障制度改革的目标模式与现实步骤有机地结合起来

实现社会保障制度改革的目标，建立健全多层次的社会保障体系，是一个渐进的、长期的过程。这就要求我们必需正确处理改革目标与现实步骤之间的关系。只有坚持改革目标，改革才有正确的方向；只有把握现实步骤，才能把社会保障制度建立与解决现实经济社会生活中的突出冲突有机地结合起来，才能效劳于改革、进展、稳定的大局，才能为实现改革目标奠定根底、供应条件。

因此，在推动社会保障制度改革中，大的原则应当统一，详细方法应当鼓舞各地去探究创新，也就是在坚持国家统一的改革目标和原则的前提下允许各地从自己的实际动身，实行现实步骤和有效途径，逐步向改革目标模式过渡。

为了正确处理改革目标与现实步骤的关系，我们应当留意以下几个问题：

1.在改革的方式上，应当是统筹谋划、分步实施、循序渐进、滚动进展。社会保障体系的建立和完善，必需与整个经济、社会的进展相协调，并有其自身的进展规律，是一个逐步成长、进展完善的简单过程，不行能一滚而就、毕其功于一役，也不行能一步到位。进展社会保障的制度创新，既是建立社会主义市场经济体制的迫切需要和重要组成局部，同时又需要深化经济体制改革、为快速进展中的社会保障事业制造相宜的制度条件。经济体制改革是一个渐进的过程，与此相适应，调整利益关系的社会保障制度改革也不行能一蹴而就，同样是一个渐进的过程。我国经济体制改革的方式是有规划、有步骤地对原有的经济体制进展改革，在实践中的显著特色就是规划经济与市场经济的运行机制在一段时间里并存，此消彼长，逐步并轨，最终实现建立市场经济模式的目标。在这种条件下，原有的规划经济体制下的一些社会冲突仍旧需要采纳原有的社会保障方式去解决，而市场经济条件下的新的社会问题又需要采纳新的社会保障方式去解决，传统社会保障制度与新型社会保障制度在某些方面还会并存一个时期。随着新制度的成长、完善，将逐步取代旧的保障制度。这种渐进式的改革，实践证明社会震荡小，易被人们承受，推动比拟平稳、扎实、有效。

2．在改革的着力点上，要留意制度创新和机制转换，社会保障制度改革不能简洁理解为筹集点钱解决一局部人在某一方面的困难问题，也不能片面地看成是一种办福利、办好事，而要适应社会主义初级阶段和社会主义市场经济的客观需要，在社会保障方面进展制度创新和机制转换。所谓制度创新和机制转换，最要紧的是要实现五个“转变”、建立五个机制。

五个“转变”是：（1）由“全部包揽”向“三方（国家、单位、个人）负担”转变；（2）由“企业自保”向“社会互济”转变；（3）由“平均主义”、“大锅饭”向“效率优先、兼顾公正”转变；（4）由“福利包揽”向“根本保障”转变；（5）由“现收现付”向“局部积存”转变。五个机制是：（1）合理的筹资机制；（2）稳定的保障机制；（3）必要的制约机制；（4）有效的运行机制；（5）有力的监视机制。

3.在改革的详细工程上，既要实事求是、区分对待，又要协调全都、整体进展。社会保障包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积存保障等工程，各工程的保障对象不同。保障内容有别、保障待遇也存在着差异，因此，必需从社会保障各详细工程的实际动身，在进展的数量、工作的进度、保障的水平、统筹的层次等方面区分对待。如有的保障工程必需有全国统一的方案，有的就只能是在各地多种方法试验、比拟、鉴别中逐步标准和统一，而不行强行推广一个模式，搞“一刀切”。与此同时，也要留意各工程的协调全都，在进展中不能顾此失彼、厚此薄彼、否则，很可能会因某些保障工程的漏缺造成一些社会问题日益突出，而使社会冲突激化，或者会因各工程之间的不协调而影响整个社会保障体系的安康、有序和高效运行。

4.在改革的重点上，要根据党的十五大提出的要求，切实搞好养老、医疗、失业保险和社会救济（最低生活保洋制度）。

（1）抓紧做好根本养老保险新老制度的统一并轨工作。要根据国务院《关于建立统一的企业职工根本养老保险制度的打算》的精神，依据统一企业缴费水平、统一个人帐户规模、统一养老金发放方法的要求和当地的实际状况搞好测算，制定切实可行的实施方案。要根据“统帐结合”的原则，适应建立统一的劳动力市场的客观要求，探究机关事业单位职工与企业职工养老保险制度的连接问题，使两类人员在基金保险方面制度相近、待遇相当。并依据企业、机关和事业单位各自的特点，通盘考虑根本制度模式、过渡性政策措施和补充保险方法。适时提高根本养老保险的缴交水平、统筹层次和扩大掩盖范围，均衡地区与部门负担，保证“统帐结合”制度的安全性。确保包括困难企业在内的离退休人员养老金的按时足额发放。与此同时，还应当连续讨论解决制度运行机制与制度设计目标的全都性问题。由于历史欠帐，根本养老保险制度在实际运行中，目前还根本上处于代际转移的现收现付状态，需要我们多渠道筹集养老保险基金，逐步“还清欠帐”，增加基金积存。同时，要加强基金的治理、监视，确保基金安全和保值增殖。

（2）加快建立职工根本医疗保险制度。要在仔细总结近几年改革试点阅历的根底上，本着根本医疗保险水平和方式要与社会主义初级阶段生产力进展水平相适应，保障职工根本医疗，根本医疗保险费由国家、用人单位、职工三方面合理负担，遏制医疗费用的不合理增长、削减铺张，实行属地化治理的原则，从现在起，用三到五年的时间，初步建立适应社会主义市场经济体制要求、掩盖城镇全体劳动者、社会统筹和个人帐户相结合的根本医疗保障制度，逐步形成包括根本医疗保险、补充医疗保险、社会医疗救助以及商业保险等多层次的医疗保障体系。由于医疗保险是一项被称为“世界性难题”的改革，同时又直接关系到每个职工的切身利益，必需实行既积极又稳妥的态度和举措。特殊要留意把握好这么几个要点：一是从根本医疗保险用药、诊疗和医疗效劳设施的范围和给付标准等方面合理界定根本医疗；二是在筹资水平上只能依据可能，不能依据需要；也就是说，只能依据当地财政和企业的实际承受力量合理确定用人单位缴费率，不能相互攀比；三是大政方针必需统一，详细方法应鼓舞各地从实际动身进展探究，条件不具备的允许逐步到位；四是要真正建立起掌握医疗费用过快增长的制约机制；五是切实搞好医疗机构的配套改革，使医疗资源的配置逐步趋于合理并得到有效利用；六是把握好对特别人群（如离退休人员、下岗职工）的医疗保险政策。

（3）完善失业保险和推动再就业工程。把进展失业保险和下岗分流、实施“再就业工程”有机地结合起来。统筹考虑，协调推动，这是我国社会保障制度改革的一个创新，是现阶段具有中国特色的失业保障制度。要进一步扩大失业保险掩盖面，适当提高失业保险基金收缴比例，拓宽失业保险基金的使用范围，促进“再就业工程”的顺当实施。要进一步推动再就业效劳中心体系建立，想方设法督

促再就业效劳中心资金到位，加强再就业培训等工作。

（4）建立健全城市居民最低生活保障制度。在社会救济制度方面，过去往往是“送暖和式”的临时性、随时性的救济方式。随着改革的不断深入，这种方式已经越来越不适应变化了的状况。今后要进一步面对不同的社会群体建立多元化的最低收入保障制度。对工薪劳动者，规定最低工资保障线，保障他们最根本的劳动酬劳权益，促使工资制度法制化，促进劳动力市场安康进展。对城市居民，规定最低生活保障线，将城市中全部生活在保障线标准以下的居民全部纳入救助范围，尤其是将因企业亏损、半停产、停产和破产而生活困难的职工及其家庭纳入保障范围，这有利于保障困难企业职工、居民的根本生活，推动企业改革，稳定社会。

五、认清形势、抓住机遇、加大力度，务必在社会保障的几个关键领域和环节取得突破性进展

党的十五大报告指出，必需把改革的力度、进展的速度和社会可承受的程度统一起来。这是对改革二十年来，我们处理改革、进展、稳定三者关系根本阅历的概括和升华，对推动社会保障制度改革具有重要的指导意义。

1.仔细讨论十五大后的我国改革与进展的新形势、新特点，是正确把握社会保障制度改革的时机和力度的前提。党的十五大后，我国改革与进展面临着新形势，呈现出新特点：一是国有经济处于战略性调整阶段，各种混合全部制经济以及个体、私营等非公有制经济将得到进一步进展；二是安排构造和方式发生了巨大变化，实行按劳安排与按生产要素安排相结合，建立效率优先、兼顾公正的收入安排体系；三是国有企业实施全面战略性改组，股份制改造及兼并、破产、重组、联合、租赁、承包、出售等改革的力度进一步加大；四是下岗人员增多，分流范围和幅度增加，转岗和再就业任务的紧迫性和艰难性进一步加大；五是农村人口流淌加剧，农夫进城从业的数量连续攀升。对此，我们必需有充分的熟悉，在社会保障制度改革，特殊是在养老、失业、医疗等社会保险工程的举措重点、力度上要适应这种新形势和新变化。

2.从本届政府“一、三、五”的“施政纲领”的总体要求动身，抓好主要社会保障工程的实施。朱镕基总理在九届人大一次会议答记者问时指出，本届政府工作要点为“一个确保，三个到位，五项改革”。即确保今年经济进展速度到达8％，通货膨胀率小于3％，人民币不贬值；国企三年脱困到位，金融改革三年到位，政府机构改革三年到位；深化粮食流通体制、投融资体制、住房制度、医疗制度、财政税收制度五项改革。

依据这一整体部署，社会保障制度改革必需加快步伐、加大力度，以保证政府各项工作顺当实施。当前社会保障工作的当务之急和重中之重，应当是全力以赴做好下岗职工分流安置和再就业工作。随着企业改革的深化，历史积存下来的深层次冲突日益显化，特殊是企业下岗职工已达一千余万人，估计到2023年，每年还将新增三、四百万人。面对这一艰难任务、严峻形势，我们肯定要根据党中心、国务院的统一部署，以高度负责的精神把这件事关改革、进展、稳定大局的事情做深、做细、做实、做好，千方百计保证下岗职工根本生活费和离退人员养老金的发放，确保社会稳定和各项事业的安康进展。

3.抓住政府机构改革、建立统一的社会保障治理机构的有利时机，理顺社会保障治理体制，提高治理水平和治理效率，加快社会保障效劳社会化的步伐、在国务院机构大幅度精简的状况下，中心仍下决心成立国家劳动和社会保障部，综合治理全国劳动和社会保障工作，足见党中心、国务院对社会保障工作的高度重视。我们必需认清形势，抓住机遇，尽快解决长期以来社会保障工作中体制不顺、职能穿插、政出多门、相互掣肘、政事不分、治理不善、效率低下等诸多冲突和难点问题。

理顺社会保障的治理体制，实行统一治理，需要做的工作许多，必定是一个逐步熟悉逐步完善的过程，当前应突出抓好三方面的工作：一是实现社会保障工作的统一规划、统一制度、统一政策、统一部署、统一领导。二是实现社会保障事业的属地化治理。所谓属地化治理，实际上是要转变传统规划经济体制下的条块分割，在提高统筹层次的根底上实现社会保障事业的社会化治理。三是实现社会保障基金的安全、高效治理。社会保障基金治理不善，消失滥用、挪用、铺张现象，是近年来各方面反映剧烈的一个问题。新的社会保障行政治理机构要通过理顺体制、转换机制，切实加强对社会保障基金运营过程的监管力度，确保基金安全。

4．加快社会保障的立法进