S111310-赴内蒙古经济与环境调查实践支队-主题报告

走进蒙古，拥抱锡盟——赴内蒙古经济与环境调查实践支队习翔宇（自动化系）（S111310赴内蒙古经济与环境调查实践支队）摘要：本文是关于“草原生态保护补助奖励机制”实施情况和其对当地环境、经济结构、人民生活方式的影响的调查报告。我们重点考察了内蒙古锡林郭勒盟正镶白旗当地的经济发展情况、当地的禁牧政策开展情况、由此引发的当地环境、企业和人民生活所发生的变化并且提出了关于着重发展水利、提高牧民收入的建议。关键词：经济增长禁牧环境水资源牧民再就业旅游业发展一、导言2011年的锡林郭勒盟可谓是社会的大热点，从温总理的寒冬到访，到“草原生态保护补助奖励机制“这一重拳出击的实施，再到“5.11”恶性事件，一个个令人震惊的事实真相让我们绝大多数人梦中的大草原以一种我们无法接受的形式赤裸裸地展现在我们面前。从“翠色欲流，轻轻流入云际”的碧绿浩瀚到半城烟沙、沙临池下，号称内蒙古第二大草原的锡盟到底发生了什么样的改变？是什么样的原因让国务院决心施行“草原生态保护补助奖机制”这一新的禁牧政策？这次禁牧将给锡盟带来什么样的变化？锡盟的人民生活将受到什么样的影响？通过对锡盟的充分了解我们发现锡盟的典型性使得锡盟就像整个内蒙古自治区的缩影，通过对它的深入探讨，我们可以以此为镜，提高对禁牧政策的微观性认识，并且具备更好的实践可操作性，为此我们选择了锡盟正镶白旗作为我们的实践地点。二、正镶白旗现状分析1.地理人口信息正镶白旗位于内蒙古草原的锡林郭勒盟西南部，浑善达克沙地南缘的干旱草原区，属中温带半干旱大陆性草原气候。是国家重要的绿色农畜产品生产基地，旗人民政府所在地明安图镇。地理座标东径114°05′－115°37′；北纬42°05′－43°15′。正镶白旗与六个旗县相毗邻，东与正兰旗毗邻，南与太仆寺旗和河北省康保县为界，西与镶黄旗和乌兰察布盟化德县相交，北靠苏尼特左旗。海拔高度在1200-1400米之间，位于该旗中南部的明安图镇满达拉图嘎查主要以风力侵蚀，水力侵蚀、冻融侵蚀为主。南部丘陵地区和中部山地是水力侵蚀、风力侵蚀、冻融侵蚀相互交错区，面积2922km2，侵蚀沟纵横交错，大小深沟2700余条，最大沟深达30余米，沟壑密度2.2km/km2，侵蚀模数3800t/km2·a；北部浑善达克沙地风蚀严重，面积3161km2。侵蚀模数为6900t/km2·a。据统计，每年流失的土壤总量达3290万t，其中南部、中部年流失土壤1110万t，年流失熟土层5—8mm；北部沙区年流失土壤2180万t。三、实践探究当地禁牧政策禁牧政策的必要性无须赘叙，从1978年“绿色长城”的三北防护林开始“勇敢”地在荒漠中蜿蜒前进，到1991全国防沙治沙工程全面开始，再到2001年京津风沙源治理工程全面实施，无不体现着国家对草原沙漠化、草原退化严重、可利用面积减少、生态功能弱化等事实的担忧和重视。而在这个政策施行过程中，出现的很多问题也是值得我们反思的。牧民就业渠道狭窄引发的再就业问题、政府对禁牧草场和草畜平衡草场的不当使用导致的全社会的政府信用危机和由此引发的民族问题、牧民失去千年来随水而居逐草而牧的传统生活方式带来的文化缺失问题和收入增长缓慢问题，都一度让禁牧政策的前景和在社会舆论方面的优势蒙上了一层阴影。在2010年底施行的“草原生态保护补助奖励机制”则全方位地为草原生态保护、牧民增收、转变畜牧业生产方式、牧民再就业、利益分配等等各个方面进行了详细的说明和落实。中央的决心和信心让人们对新的禁牧政策的充满期待。而伴随着这个政策的实施，正镶白旗经济条件落后、荒漠化严重的旗县又会发生怎么样的变化呢？禁牧工作开展情况正镶白旗在2011年正式开始成立草原生态保护补助奖机制领导小组，工作主要包括禁牧区和草畜平衡区的补贴工作、劳动力转移安置工作、创业培训工作、小额贷款扶持工作和养老上学补助工作等等。结合当地实际情况和自治区要求，白旗主要制定了以下禁牧政策实施规定：草场评估和划分：由于白旗西部和东部草场基本状况差距较大，西部荒漠化严重（0.5个标准亩），而东部草场可以换算出两个标准亩，因此部分嘎查为禁牧区，其余嘎查为草畜平衡区。划分由嘎查内部召开牧民大会表决决定，基本符合草场实际情况。白旗56个嘎查，今年32个嘎查为禁牧区，剩余24个为草畜平衡区。禁牧补贴措施：由于锡盟牧户之间草场差距较大，草场占有量不平衡，按照自治区要求会产生分配不公，造成牧民严重生活问题。在白旗境内施行“保底封顶”政策如下：如果草场面积不够基本草场面积500亩，则统一采用3000元/人/年补助，称为“保底”；如果草场面积大于等于基本草场面积，则使用自治区补助标准：禁牧区6元/亩/年，草畜平衡区1.5元/亩/年。如果草场面积过于庞大，超过封顶的基本草场面积，则统一采用上年度人均纯收入的两倍，称为“封顶”。相当于把大户的补贴用来补助人均占有面积小的牧户。而对于国务院和自治区共同规定的“牧民生产资料补贴每年每户500元”和“优良多年生牧草”补贴则丝毫未有提及。限制牲畜头数：在新的禁牧政策下，普通牲畜的作用定义为食用，而不是规模养殖。在禁牧区，养活一头牛需要150亩草场，一只羊需要80亩草场，因此结合实际情况后规定每个人只能养2头牛和4只羊；而在草畜平衡区，暖季时22亩就能养活一只羊，冷季时27亩养活一只羊，则规定每家每户只能养25头羊。每年会有2次牲畜数量清点，一次是在12月30号之前，也就是日历年度清点过冬的牲畜；另外还有一次是在6月30号之前，叫做牧业年度。去年日历年度的牲畜数量是28万左右，牧民共2.8万左右，每个人也就10头牲畜左右。不过现在从事畜牧业生产的大约有1万多人。超标的牲畜数量分3年截取，2011年截取超过40%，2012年和2013年截取不超过30%。超过数量上线的牲畜由企业收购。牧民牲畜转为圈养等方式。而由此是否会产生对传统已成型的牛羊肉、奶制品供应市场产生冲击呢？农牧业局局长同志给出了否定的答案：对内地和国外的牛羊肉供应主要是由肉制品加工企业进行，蒙古的传统的民间个体买卖已经很少了。而肉制品加工企业自身就有牛羊养殖，再加上通过内蒙古其他地区、外蒙、俄罗斯的牛羊购买，对本地的牧民牛羊收购需求不大，因此基本不会产生影响；对于奶制品企业，白旗奶制品企业的规模都很小，奶源主要是自身养殖和收购牧民，本身就供给大于需求，而且奶制品需求市场基本稳定，鉴于此不会造成很大的影响。（通过对当地奶制品加工企业的访谈，我们对这一情况得到了基本的了解）禁牧之后草场的恢复：禁牧之后草场的恢复主要由两方面组成：一方面依靠大自然的修复能力来慢慢恢复草场；另一方面国家实施了京津风沙源项目，京津风沙源项目已经实施了一期，从去年开始已经实施第二期了。锡盟的南部是平原丘陵区，北部是沙地。北部的项目比较多，有飞播造林、人工降雨等，加快恢复草原植被。飞播牧草草籽要发芽，还要越冬，飞播牧草一般不能重复进行。禁牧实施5年，不允许放牧，但允许打草。草场恢复的效果很显著(在我们与当地牧民和城镇居民交谈过程中发现当地环境的积极变化还是十分明显的)，但是与标准亩还是有很大差距。牧民就业安置在新的禁牧政策实施后，自治区完善了对草场的监测系统，草原监理部门在草原上设了1000多个监测点，结合卫星遥感，对牧草的产量及品种进行检测，并加强了对牧民养殖的检查力度。尽管与以前相比有了更大的补贴力度，但这样对于牧民的养殖自由度的限制明显增加，除了补贴收入基本归零。因此对于牧民再就业这个传统问题的解决事关重要，成为禁牧能否继续和成功的制高点。鉴于此，财政局制定了相应规模较大的优惠政策：在税收方面，农牧民转移到城镇以后从事第三产业的，比如开饭馆、服装店等免征3年税；在就业方面，对于务工人员在提供小额担保贷款，比如三万到五万之间。利用这些钱开一些饭馆，奶食品供应点等，在创业园区中比较多（我们在创业园进行了调查和访谈，证实了财政局方面的做法，也了解了他们这个过程中面临的困难和压力）。禁牧工作对当地经济发展的影响对于禁牧工作，财政的支出情况和对当地的经济影响情况，我们走访了财政局相关领导进行了访谈。对于领导同志阐述的相关情况我们进行了具体逐项的核实和询问，对白旗的禁牧工作展开有了充分的了解。而由于“草原生态保护补助奖励机制”是今年中期开始由自治区统一分配施行，因此并没有过多的关于新禁牧政策的支出情况。牧民的补贴情况和工作流程牧民的补贴主要为牧民每人3000元的禁牧补助和200元的燃油补助。由于锡林郭勒盟南北草场状况不同，北部有些户草场达到了上万亩，如果按照亩数分配的话无论从财政压力还是从保证公平的角度来看都是不合理的，就正镶白旗来讲，每户大约100亩到200亩之间，按照亩数的补贴无法保证正常的生活，所以综合全盟的情况制订了每人补贴3000元的政策。通过一卡通发放，不需要经过任何部门直接发放到牧民手里。（在牧民那里我们得到了证实和肯定）禁牧政策存在的财政困难问题白旗的税收大部分来自当地企业，包括羊绒企业、风电企业、矿产企业等等，而当地的企业规模和数量都很小，同时白旗的城建工作正在开展中（新城区明安图镇，我们亲眼目睹了政府大楼、公路等很多正在建设中的建筑和设备），白旗的草场情况和牧民收入都处于劣势，因此白旗的经济实力在整个锡林郭勒盟中算最弱的。正镶白旗整年财政收入基本上在一亿左边（今年有史以来第一次可能会超过一亿），而2010年地方财政总收入7574万元，增长16.0%；财政总支出5.6亿元，增长28.1%。白旗支出中很大一部分是靠上级支持，所以自由度相对较小，政府所做的只是招商引资，增加矿业企业和工业企业的发展，比如水泥厂铸铁厂等。在实行这些政策过程中也遇到财政上的一些困难，但是白旗每年都在争取更多的资金，包括专项资金，银行贷款等。比如说去年贷款的800余万，一些我们是贷款完成的，我们这里的支出一年能达到近5亿，需要更多的上级财政专项支持才能完成。同时可能增加支出800多万后在各个机构的运转方面的经费会压缩，可能其他的部门会受到一定的影响，但是，促进当地发展的经费不会发生什么变化。如果受到影响时，对于公共政策方面支出方面受到影响，影响由各个方面平摊。根据我们的了解，在2011年之后，所有的草场都将进入到尚未到期的退牧还草工程区以及我区实施的阶段性禁牧区全部转入补奖机制区，而禁牧资金将由国家直接拨款进行发放，而不是2010年旗县需要摊派20%的补助资金，财政局的主要补助则在促进牧民再就业、职业培训、养老保障、保障型住房等等。因此财政局的工作难度将会大为减少。禁牧带给牧民生活收入的变化对于禁牧带给牧民生活收入的变化，财政局表示情况不容乐观，”他们（牧民）对这个补偿方案并不是很满意，主要是补偿标准偏低，无法满足其生活需求。因为补偿的机制，并不能补偿原有的产业收入。”在2010年城镇居民人均可支配收入14526元，增长11.4%；农民人均纯收入4618元，增长10.4%；牧民人均纯收入4907元，增长7.4%。而由于禁牧政策的存在，除去少数进行合作社形式（根据了解，白旗的这种形式很少）养殖可以形成规模以外，牧民在很大的限制下仅仅靠畜牧业很难有所收入。而在白旗领取3000元的人占了绝大多数（具体91%），年收入的减少有目共睹。根据财政局领导给我们的介绍，对于传统生活方式的依恋和对外界事物的排斥让蒙古人很少热衷于通过打工、创业、再就业等形式进行增收，他们习惯于那种缓慢节奏的生活方式，使得本地劳动力闲置情况较为普遍，因此尽管有了很多的扶持性措施，在以前并不是很到位。而在今年，由于“草原生态保护补助奖励机制”的硬性规定，很多人都进行了再就业、外出打工等情况，去年从事畜牧业生产为28345人，而今年则为11023人。经济收入今年预计会与2010年持平（尚未统计，此为财政局预测结果），也就是在以往习惯性增长的惯性下出现了零增长，而未来五年（阶段性禁牧的时间）内，如果政府方面没有在现有基础上过多的作为，经济收入恐怕很难上涨。可见，新的禁牧政策对牧民的收入影响不容忽视。禁牧工作对当地企业的影响鉴于禁牧对畜牧养殖方面的限制，那些依靠畜牧业的产业将受到何种的冲击呢？他们的企业前景发生了那些变化，他们如何将应对这些冲击？我们选取了某奶制品加工牧户、当地顺腾绒毛厂和京能风力发电场作为访谈调研对象。对于小型与畜牧业联系紧密企业的各方面影响对于禁牧对原材料的收购影响，企业表示影响不大，基本可以忽略：顺腾绒毛厂从蒙古国、新疆、西藏、内地圈养等等都可以得到羊毛供应，而且可以通过兔毛、兔绒、棉花都可以代替。内蒙古的供应确实有一些影响，成本增大，但是基本可以忽略，通过从各地买办手中进行收购，自身产品供给量没有发生任何变化，关键是自己的经营问题；奶制品加工厂表示新阶段的禁牧政策基本没有影响到自己生产。对于禁牧对自身销售市场的影响，企业表示影响基本没有：顺腾绒毛厂的销售主要面向四个固定的客户，浙江一家，上海一家，内蒙古两家，对于供应量基本没有发生改变，企业处于维持正常运转阶段；而对于奶制品加工厂，奶制品对于蒙古人是生活必需品，供求弹性较小，基本为零，因此影响不大。对于禁牧政策实施政府对企业的帮助，在禁牧政策中没有涉及，企业也表示基本没有：当地经济实力实在是不足以对企业进行帮助和支持，只能提供一个简单的平台，免税减税的政策没有；对于贷款，本地贷款不能达到企业扩展规模的数量，而外地贷款需要资产抵押。因此在扩展企业规模上没有过多的想法和计划，基本上不会施行。对于大型国有企业的影响我们参观并访谈了白旗的京能风电场，具体说是一期工程结束之后的风电场。对于这个占地面积巨大、建造设施庞大、并且二三期扩建工程呼之欲出的风电场，禁牧政策对它的用地需求是否会产生相应的影响和限制？当地政府在征地和基础设施建设方面做出了哪些贡献？建造过程中的环境污染和植被恢复问题是如何结局的呢？风电场的审批是由中央发改委决定的，地方畜牧局和土地局没有审批土地的权利，并且二三期扩建工程都是已经有了详细的规定和说明的，因此禁牧政策对它不会产生任何影响；其次禁牧政策的目的就是保护草场、促进牧民增收，而风电场的建造过程中能够和随后的使用过程中完全达到了国家和地方政府规定的“环评”要求，对草场的保护也做得很好。正如我们所看到的，13名工作人员生活垃圾清理的确十分干净，比普通嘎查村庄的环境好很多；风电场占地面积很大，一个风机作业半径60米，但是对于草场的恢复做的的确很好，在风电场占地内依旧允许牧民放牧，除了树立起来的一群风机，与普通草场无异；当年修建工作的开挖土方回填较好，植被恢复良好，得到了当地居民的称赞。对于普通的矿产企业，在建造初期需要向国土局和财政局交纳指定规模的保证金，用于防止可能存在的环境破坏严重、植被恢复不足等问题。而作为风电场这种计划运行时间至少20年以上的国有企业，不需要交纳保证金，对于复垦工作也做得相当不错。禁牧政策对当地环境的影响新禁牧政策的推行主要目的就是保护草场、防止生态恶化、保护当地环境，而禁牧政策的实施对于当地环境保护的作用到底有多大呢？我们访谈了土地局领导并随机访谈了部分居民和牧民。了解的情况如下：对于草原地区，环境主要指城镇生存环境和生态环境，而对于禁牧所能影响到的方面而言，我们这里着重强调的时生态环境。由于历史原因，圈养和超载放牧在90年代成为当地放牧的主旋律，当地环境包括植被的破坏主要集中在这个期间，沙漠化极其严重，尤其是北部和西部草场。在21世纪以来伴随着中央各种禁牧政策和自治区以及锡盟配套规定的实施，环境保护工作效果良好，植被恢复工作明显好转，环境评比结果稳定进步，加上当地基础设施建设工作也在良好开展中，因此禁牧对于白旗环境的积极影响值得肯定，在与当地人民交谈的过程中，我们也得到了这方面的肯定答复，牧民和城镇居民都对当地的环境好转表示满意。而另一方面，十年九旱，是当地的主要气候特征，地表水缺乏、地下水不丰富且开采困难，特别是在南部丘陵区尤为突出。更为严酷的是降水年际变幅大、年内分配不均，丰水年和枯水年降水量相差可达二倍之多，7—9月份降水占全年的70%，白旗干旱为主的气候环境在很大程度上依旧决定了草场的生长情况，水资源的匮乏、灌溉系统的不完善、已然沙漠化这个事实导致了当地生态环境的不稳定性和草场的难以持续性，这不是禁牧政策所能够改变的。在驱车赶往正镶白旗的北部草原路上，我们可以明显地看到与南部草场的差距，漫山遍野的草都是黄色，没有绿色可言，地层都是沙子，虽然刚下过雨很湿润，但是裸露的土层可以看出至少有2米的沙层。而领导人员却告诉我们，今年是正镶白旗雨水最为充足的一年，真不知在2010年草原是何等模样。正镶白旗近年来降水分布图四．禁牧过程中的问题和一些建议㈠对于牧民增收问题禁牧政策对牧民的生活和收入影响不容忽视，在自治区削减牲畜的规定下，如何能够让牧民弥补损失、持续增收是当地政府部门深为头疼的问题。按照我们实践的探索发现，结合当地的实际情况，我们给当地政府部门提出以下可以供参考的建议，并且得到了他们的高度认可和考虑：减少牧民饲养成本和基础建设成本禁牧和草畜平衡区都面临着牲畜圈养和饲料喂养的问题，由此牧民的基本建设投资和饲料成本会上升。冬季干草和全年饲料是一笔不小的开支。根据我们对当地高产饲草基地的了解，我们发现高产饲草基地主要以青贮玉米为主，辅助以先进的喷灌设备。青贮玉米制作所占空间小，可长期保存，一年四季可均衡供应，是良好的牛羊草料饲料，平均一亩地可生产上万斤饲草料，相当于60~100亩天然牧场的产量。这样做既能节省水源，做到保浇保灌，避灾效果明显，而且能够提高草场利用率，满足牧民全年饲料和过冬干草需求，平抑饲草料市场价格，进而减少牧民饲养成本。当地政府对此已经有了积极的做法，一个万亩高产饲草基地已经建成并且运行效果显著。对于占据不小面积的农区，政府可以对青贮玉米、甘草等天然牧草代替品种植进行扶持和引导，在牧民和农户之间建立供应需求关系，实现“种有所要”，可以给农、牧双方都带来可观的经济效益，并且利于保护环境。增加就业引导和职业培训,加强创业宣传和扶持力度对于牧民而言，在未来五年内的畜牧业生产基本上没有了吸引力和经济效益，再就业、创业等成为了牧民新的选择。而在五年之后，按照这个势头我们有足够的理由相信草场会恢复到令人满意的状态，到时候国家会采取何种措施尚不得而知。但是在那个时候，恐怕很难有牧户纯粹以畜牧业为生了。牧民的转业安置将应该在这五年内完全确定，而五年后的安置结果是比影响到国家对内蒙的政策调整。政府部门在这个过程中的态度和举措令人满意，对于农牧民转移到城镇以后从事第三产业的，比如开饭馆、服装店等免征3年税；对于农牧民的技术培训和创业扶持，提供小额贷款帮助等等措施的确让牧民受益。这的确值得称赞。另一方面，根据我们的所见，人民生活生产方式的确落后，基本都是小家小户，方式原始，政府对于较为先进的生产生活设备的购置可以进行鼓励。但是对于剩余的12000多依旧从事畜牧业生产的牧民，在过五年后会剩余多少人呢？政府如何做好这些人的安置工作？在五年后正镶白旗乃至锡林郭勒盟这个农牧业为主的地区将以何种定义和面目示人呢？这没人可以给出答案，只能寄希望于决策制定者，让我们拭目以待。利用当地交通便利和草原旅游项目优势，发展旅游业当地的交通情况的确便利，从北京驱车5个小时就可以到达，路况良好，而且正镶白旗是到达其他各旗的必经之地，交通优势是其他旗县所不具备的。对于当地旅游资源的开发程度，我们都可以看到，基本为零。白旗旅游景点我们都进行了走访，路上未看到游客，无人接待，无人服务，而对于白旗天鹅湖、月亮湖等风景区的宣传也聊胜于无，完全不能实现经济效益，正如左图中所示，偌大美丽的天鹅湖毫无人烟。我们同样去了正在举办那达慕大会的蓝旗。那达慕盛会吸引游人的热情像内蒙古晴朗天空的太阳一样炙热，周围的接待游客的蒙古包食宿和各种蒙古风情商品、马术试骑、猴术、马术表演等吸引的游客络绎不绝，当地的元上都遗址、忽必烈夏宫很受游人青睐。而当地牧民由此的受益显然不菲(下图可见，蓝旗周围的蒙古包爆满，各种饰品销售很受欢迎)。鉴于此，我们对当地的旅游业做法提出了质疑，而当地给我们的解释是白旗旅游资源不丰富、草场状况不好、与其他旗县没有可比性。对于月亮湖和天鹅湖、以及蒙古特色的文化和便捷的交通优势，我们认为明显没有开发出来，正镶白旗除了旗那达慕大会之外很难吸引到外地游人，没有足够的宣传和开发，当然跟当地经济实力有一定关系，但是这绝对是一个很大的突破口，也是在未来五年和五年之后白旗转型的一个方向，我们对此绝对有足够的信心。鼓励建立牧户合作组织，在政策允许范围内集中达到规模化养殖行程规模效益。㈡对于水资源开发问题对于禁牧政策的信心和支持并不能让我们忽视一个事实，那就是禁牧的最乐观的结果能达到什么水平呢？毫无疑问，无论如何，当地的水资源和气候条件都会给生态环境的进一步优化带来瓶颈。鉴于此我们建议当地政府始终将水资源的开发和保护作为工作的重中之重，保证人民、牲畜、灌溉和企业生产用水，保证社会发展的基本需求。同时合理开发，高效利用和有效保护水资源。要遵循自然规律，以水资源评价为基础，合理开发水源，宜草则草、宜料则料、宜牧则牧，因地制宜、优化配置工程、生物和耕作措施，以经济效益为中心，统筹兼顾生态效益和社会效益，进行综合建设开发。要坚持开源与节流并举，制定合理的水资源利用规划，坚决避免无序开采和局部超采，尤其深层水资源补给困难，是一种不可再生资源，在深层水的开发利用上要统一规划、严格审批、严格控制开采量，确保水资源的可持续利用。要加强现有灌溉工程的节水改造，重点推广管灌、膜下滴灌和适宜地区喷灌等节水灌溉技术，进一步提高灌溉水的利用率，使有限的水资源发挥最大效益，实现由传统灌溉方式向现代化集约灌溉方式转变。大型时钟式喷灌机、电动小型喷灌机等节水设备节水能力的确出色，如果有条件的化对于盟市区的先进喷灌设备要积极争取和引进，对于购置的牧民可以考虑进行适宜的补贴和扶持。五．结语论及内蒙古，总会不可避免地或多或少地牵扯入民