将国家金融安全作为国家金融审计首要任务的若干思考

将国家金融安全作为国家金融审计首要任务的若干思考

一、国家金融安全的若干重大方面或主要风险金融的安全、高效、稳健运行对一个国家或地区的宏观经济运行起着难以估量的决定性作用，乃至只需“金融一着棋活，全盘皆活”。金融安全有狭义和广义之分，狭义的金融安全是指单个具体金融机构或金融产业本身的安全，如农业银行、建设银行或农村信用社等单个行业机构的金融安全。广义的金融安全则是指包括国家政治经济安全在内的、各单个金融机构跨市场跨行业跨领域的整个国家大金融产业安全，它从所有制或隶属关系来分包括国有金融、国有控股金融、外资控股金融、中央金融、地方金融、民间地上金融与民间地下金融等国家金融安全，从金融行业和市场来分则包括银行、证券、期货、保险、信托、担保、财务公司以及国内外金融市场和国际收支等跨市场跨行业跨领域的国家金融安全。在现代经济发展中，最大的风险往往是金融危机。事关危及国家金融安全的若干重大方面或主要风险主要有：（一）跨市场跨行业跨领域风险和各种期货、期权、掉期交易等金融衍生产品以及国际游资热钱的双刃剑风险。最典型的案例有久负盛名的英国巴林银行集团的突然破产倒闭、十年前的亚洲金融危机、危及全球的美国次贷危机和最近的越南金融危机等，无不严重危及所在国家经济社会和金融的整体安全。（二）金融机构本身的系统性风险，如高不良贷款比率、低资本充足率等，尤其是现有的银行业体制性问题所形成的高信贷风险还在不断产生新的不良资产，构成了国家金融系统最主要的风险。还有人为混淆贷款形态套取国家优惠政策并导致监管判断失误、机构企业个人信用缺失甚至政府机构组织出面担保和恶意逃废债务、政府和房地产企业等集体“绑架”银行、金融机构组织一把手道德风险和腐败等都进一步加大了金融机构本身系统性风险。（三）国家货币政策双刃剑作用，如防通胀与促就业保经济增长率、防滞胀拉需求与防资产泡沫化防热钱大进大出等不仅难以兼得，且无不涉及外汇汇率、存贷款利率、存款准备金率、贴现率等跨市场跨行业跨领域金融货币政策制定的决策和进退取舍。我国目前正因错综复杂的国际环境和国家金融调控工具十分有限而面临以上巨大两难境地，稍有不慎就会直接危及整个国家经济社会和金融安全。（四）金融开放与保护的两难选择及其对国家金融安全的冲击影响，如资本市场、外汇市场、保险市场等整个跨市场跨行业跨领域大金融产业市场的不均衡发展和开放，以政府信用为担保的信托产品和基层金融机构的变相吸储融资放贷，甚至是以政府变相默认或支持地下钱庄和高利贷等，都可能使单个市场单个行业出现的问题和风险从点连成线，成为整个国家金融的危机链条。（五）在分业经营模式下金融监管方面的分业监管风险。当各单个金融市场主体利益诉求出现南辕北辙的情况时，单个金融市场上显现正常状态下的金融活动往往会对整个国家经济社会和大金融市场安全带来相当大的冲击和危险。特别是由于对外资外汇监管的准备不足，当面临国内外游资同时集中进出冲击一个或多个金融市场时，现行金融分业监管体制显然难以对以上现象作出及时正确的集体反应和干预，难以处理解决好现代金融的跨市场、跨行业、跨领域性和高流动、高渗透性所带来的高风险安全问题。二、国家金融审计工作存在的若干缺陷与风险（一）金融审计重点、思路未做到全方位与时俱进。据统计，我国金融机构存贷款规模、外汇储备、证券市场总市值这三项数据来看，至2007年底已分别达到40.1万亿元、27.78万亿元、1.53万亿元美元和32.71万亿元，均已是十年前的3.68倍、2.96倍、10.2倍和16倍。在我国金融产业已发生巨大变化和发展的今天，现行国家金融审计仍仅重点关注单一地区、单一金融机构行业的一般性经营管理和财务收支的合规合法性审计，未按金融功能、金融产品进行跨市场、跨行业、跨领域的大金融审计，未能以整个大金融产业为总目标来计划和实施审计，未对金融创新工具、衍生产品和国家金融政策等的制定运用、效果等进行有效的审计和评价，致使审计难以有效揭示评价整个国家大金融产业的系统性安全和风险问题。（二）金融审计大量监管盲区和长期不作为。由于国家金融审计受力量有限和体制制约等，目前大部分国家金融机构行业特别是基层分支机构常年处于国家审计监督盲区，就是不定期地已处于国家金融审计监督之下的部分金融机构，其大量的国际金融业务、金融创新工具和衍生产品等也仍是常年处于国家审计监督盲区，而这些常年处于审计监督盲区的金融机构、金融业务正是国际游资热钱等冒险进出的首选管道和各种金融案件频发的地方，也正是对国家金融安全构成重大威胁的重要方面。对于其频发的金融案件和“集体违反”国家金融政策法规并可能由此引发一系列危及国家金融稳定安全等问题。国家审计机关尽管表面上可以因没有对其审计而不负审计责任，但实际上国家审计机关的长期不作为对此是难辞其咎的。（三）金融审计干部队伍数量与维护国家金融安全、防范国家金融风险的重任不匹配。由于现代金融的高度发达和高渗透性、高流动性，使得国家经济社会发展中其他诸多方面的安全问题大多受制于国家金融安全问题，从而使国家金融安全问题成为国家经济社会发展中的头号大敌，国家审计在维护国家金融安全特别是大金融产业安全自然应在国家审计中占有极为重要的地位。但以全国2000人左右的金融审计干部仅占全国40000名左右的一线审计干部的5%来算，每年国家金融审计实际投入的审计力量就显得太少太少了，其与维护国家金融安全的重任相去甚远。（四）金融审计知识储备不足。在当今世界经济中，现代金融可谓是创新最多发展最快，与国家经济社会安全和民生关系最密切。国家每年要出台大量金融、财政财务和经营管理等方面的创新性政策法规。如财政部最新颁布实施的企业会计准则，其中直接或间接涉及金融的有企业年金基金准则、金融工具确认与计量准则、金融资产转移准则、套期保值准则、原保险合同准则、再保险合同准则、金融工具列报准则等会计准则，分别占会计准则个数的21%和页数的35.6%。在最新颁布实施的48个中国注册会计师审计准则中也有专门的衍生金融工具审计准则、商业银行财务报表审计准则、电子商务对财务报表审计的影响准则等。但目前不少金融审计干部在金融审计中基本还是吃财务收支审计和常规经营管理的老本，对这些涉及金融创新等方面的金融会计、审计准则和现代金融产业的巨大创新发展和变化可以说是学习掌握有限，而要将其运用实施到具体金融审计工作并重点揭示相关的金融风险等问题就更难了。三、构建大金融审计格局，创新大金融审计思路（一）切实增强金融审计维护国家大金融安全、防范大金融风险的意识。在市场经济条件下，金融风险是一种客观存在，无法消灭，因为微观主体总是基于对相关变量趋势的判断而作出决策，一旦变量的变化结果与决策者的判断相悖，就可能发生重大损失。国家金融审计的主要责任就是要使各金融当事人在“风险与收益对称”原则支配下发生的投资损失控制在可承受的范围之内，并使个别风险事件不至于扩散为危及整个社会的金融动荡。由于金融在国家经济社会运行中所处的核心地位，特别是我国金融正面临着国际大型化、全能混业化、资本市场化的大变局之中，国家金融审计更需切实强化全面维护国家金融安全、防范金融风险的意识，一切以维护国家金融安全和防范化解金融风险为总目标和出发点来考虑、计划和实施全部金融审计，有效提升金融审计在国家安全审计战略中的地位，为不断发展金融市场和建立在流动中分散配置风险的风险化解机制而发挥国家金融审计的应有作用。（二）构建新时期下大金融审计格局。在新时期下，国家金融审计不仅要对常规的一行、一司、一地金融机构的总部少数基层分支机构进行审计，更要注重对跨市场跨行业跨领域的整个大金融产业和金融功能产品、衍生工具等进行大金融功能组合式审计。1.国家金融审计部门首先应从内部机构配套设置上改革入手，如以金融功能产品为主设立组建跨市场跨行业跨领域的大金融审计机构和岗位，而不是目前以金融机构隶属关系和单个金融行业来划分设置配套金融审计机构和人员。2.尽快研究配套出台相应的大金融审计法规和准则，以使国家金融审计部门不但能像财政和发改委等部门一样参加人民银行和各金融监管机构召开的各种形势分析和汇报研讨会，以及时了解掌握和共享现有各种国家金融形势研判信息，还能从金融功能产品和整个国家金融安全考虑出发来实施跨所有制隶属关系、跨国内外市场、跨单一金融行业机构领域的大金融审计。3.强化实施以金融功能产品为主的组合式大金融审计。由于金融功能产品能在各银行机构等金融机构间进行跨市场跨行业跨领域的自由运动，已成为扰乱危及整个金融产业市场安全的突破口或切入点，常规的金融审计已难以对其实施有效审计。国家审计机关应实施以金融功能产品为主的跨市场跨行业跨领域的组合式大金融审计，以较好地及时摸清国际游资热钱的进出渠道和规模、虚假存贷和贴现、违规证券期货和外汇交易、虚假信用卡和网银交易、表内业务表外化等金融功能产品对国家金融安全的危害和风险，并提出相应的对策与建议。如可通过及时对所有新增金融机构存款的真实来源和进出渠道、进出口贸易和外贸预收货款、外汇贷款和信用卡透支、外商直接投资等的真实去向和最终用途，证券期货、房地产市场等大资金进出流动的来源与去向等实施跨市场跨行业跨领域的组合式大金融审计，就能较好地及时摸清国际游资热钱的进出渠道、规模及对国家金融安全的现实危害和风险。实施跨市场跨行业跨领域的组合式大金融审计，是国家审计机关的最大优势，也是国家现有单个金融监管机构所较难做到的。（三）创新大金融审计思路理念，实施大金融审计战略目标。在新时期下，国家金融审计应以维护国家金融安全为导向和第一要务，以金融系统性风险监控和防范审计为龙头，金融功能产品、创新工具等跨市场跨行业跨领域组合式大金融审计为重点，内部控制制度关键点管控审计为主线，常规经营管理和财务收支合规合法性审计为基础，对以政府性信用为基础的整个大金融产业进行全方位审计监督，有效防范、化解国家大金融安全和风险。1.国家金融审计要实现两个结合并重和逐步转变。一是以常规单一金融行业机构少数地区分支机构的点到式审计与多个金融行业机构的国内外金融业务全覆盖审计相结合并重，逐步过渡到以多个金融行业机构的国内外金融业务全覆盖金融审计为主；二是以常规单一金融行业机构的国内外金融业务全覆盖审计与以跨市场跨行业跨领域的功能产品组合式大金融审计相结合并重，逐步过渡到以跨市场跨行业跨领域的功能产品组合式大金融审计为主。2.要重点强化对金融创新工具和衍生产品的审计。金融创新和衍生产品虽可以提高市场的运行效率，但由于其特有的双刃剑作用，在创新过程中不可避免地会带来各种各样的金融安全，若把握不好安全与效率的平衡，原本想用于防范金融风险的金融创新工具和衍生产品就有可能反而带来新的金融风险并危及国家安全。如英国的巴林银行集团破产、中航油期货巨亏事件和美国次级债危机等就都是金融创新产品失控后反过来引发局部或全局性金融风险的典型事例。3.金融审计的重点、方式、手段应随着金融市场的发展而不断调整和优化，更多地强化金融功能产品审计和事前事后审计与评估。最近的美国次贷危机表明面对日益繁复、频繁的金融市场创新和日益复杂的创新产品，单纯依赖金融信息披露来保护投资者利益已经很不充分了。由此，金融审计的重点、方式、手段应尽快与维护国家金融安全的重任相适应，与跨市场跨行业跨领域的功能产品组合式大金融审计的要求相适应，以全面及时地重点关注、揭示、评估和预警各种金融功能产品工具等可能给整个国家大金融安全带来的隐患和风险。4.实现新时期下全国金融审计力量深度整合利用，有效加大金融审计干部的“人法技”建设力度。要创新金融审计组织方式，注重全国金融审计力量的深度整合运用，切实加大金融审计干部的业务培训和“人法技”建设，有效解决一线审计人员金融知识充电缺失严重和基本靠业余时间临时“抱佛脚”急学急用来实施审计的问题，使金融审计力量配备和“人法技”水平真正跟上现代金融创新巨大发展变化的迫切需要，真正与四位一体审计格局和维护国家金融安全的重任相匹配。5.积极创新强化高层次大金融审计监管工作，加大与银监会、证监会、保监会等各金融监管机构的协调与信息资源共享力度，积极创新强化高层次大金融审计监管工作，充分发挥高层次大金融审计监督的应有作用。要努力改变目前金融监管领域里的多龙治水又旱涝无责的问题，有效整合运用好各种金融审计和金融监管资源，解决化解好金融审计中的长期不作为风险。运用好金融审计的四两拨千斤法则，有效启动、激活、强化整个国家经济内外部金融监管体系和各种金融监管资源，真正健全和有效实施金融审计问责制，而不仅限于在经济责任审计中才对其问责，真正