探讨PPP模式在我国轨道交通领域的运用

摘要:目前我国轨道交通建设资金仍以政府投入为主,没有很好发挥社会资本的作用。该文通过介绍PPP模式的概念、运作思路,分析其优点,结合我国实际情况,提出PPP模式在我国轨道交通领域运用的方法及应注意的问题。关键词:轨道交通;PPP模式;融资

城市轨道交通是世界大城市中最主要的交通工具之一,具有运营有序、速度快、准时、可达性好、客运量大等优点,据中国国家发改委和建设部提供的资料显示,“十五”期间,中国轨道交通建设投资将达2000亿元,建成总长度450公里左右的城市轨道交通线路。预计未来15年中,我国建设轨道交通的城市可达30个以上,新建的轨道交通总里程将达到2000～3000公里,城市轨道交通系统承担50%～80%的城市交通客流量。轨道交通的快速发展势必需要大量建设资金的投入,但因其投资量大、盈利低、回收期长而使其筹集建设资金较为困难。目前,我国轨道交通的融资模式仍以政府投入为主,融资方式的单一将严重影响轨道交通的建设进度。为了拓展轨道交通的融资模式,加快我国的轨道交通建设,本文对PPP模式进行了一些探讨。

一、PPP融资模式介绍

PPP模式的主要运作思路见图1。根据国际经验,世界各城市轨道交通项目的投融资、管理模式大多采用“国有国营”模式,即完全由政府财政投入、建设并运营。采用这种模式的主要原因在于轨道交通项目投资大、盈利低、投资回收期长,社会投资者投资地铁建设和运营的积极性不高。世界上主要的特大型城市,如纽约、柏林、巴黎、莫斯科、汉城等地铁项目都采用“国有国营”模式。为了拓展资金来源,提高建设、运营效率,一些国家或城市在传统的“国有国营”模式的基础上对地铁的融资渠道、建设和运营环节进行了一定程度的改革,建立多种收益模式,不同程度地吸引了社会投资,同时引入市场竞争机制,达到对地铁项目市场化运作的目的。其中,PPP模式作为近年来在国外基础设施领域新兴的一种项目运作方式逐渐受到广泛的关注。

PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式,这是一种以参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为:政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司),由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议,这个协议不是对项目进行担保的协议,而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定,这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种PPP融资模式的实质是:政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营[1]。

PPP代表的是一个完整的项目融资概念。政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业,而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。政府的公共部门与私人参与者以特许协议为基础进行合作,与以往私人企业参与公共基础设施建设的方式不同,他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段,并贯穿于项目的全过程,双方共同对项目的整个周期负责。在项目的早期论证阶段,双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作,对采用融资的可能性进行评估确认,采取有效的风险分配方案,把风险分配给最有能力的参与方来承担。成功融资方式的标志就是它在各参与方之间实现了令人满意和有效的项目风险分配。PPP模式中,若公共部门与私人企业之间存在分歧,任何一方不能独自改变项目的实施,而应当平等地在特许协议基础上处理。

PPP模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势,即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。

1)PPP模式使民营资本更多地参与到项目中,提高了效率,降低了风险。这正是现行项目融资模式所缺少的。PPP方式的操作规则使民营企业参与到项目的确认、设计和可行性研究等前期工作在内的整个项目运行周期中,这不仅降低了民营企业的投资风险,而且能将民营企业在投资建设中的高效管理方法与技术引入到项目中,还能有效地实现对项目建设与运行的控制,从而有利于降低项目建设投资的风险,较好地保障国家与民营企业各方的利益。

2)PPP模式有利于转换政府职能,减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来,从过去的基础设施公共服务的提供者变成监管的角色,从而保证质量,也可以在财政预算方面减轻政府压力[2]。

3)PPP模式可以使政府部门和民间部门取长补短,发挥政府公共机构和民营机构各自的优势,弥补对方的不足。双方可以形成互利的长期目标,以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

4)PPP模式风险分配合理。PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商的风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

5)PPP模式应用范围广泛。该模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制,可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。二、轨道交通运用PPP的运作模式

从公共产品经济学角度来讲,轨道交通应该属于准公共产品,它的特点之一是既有一定公益性也有一定盈利性,既可以由政府来提供也可以通过政府建立某种补偿机制,由市场来提供。在处理公共产品或准公共产品的建设和经营上,应该解决好政府和企业两个层面上的关系,建立科学的补偿模式和激励约束机制。否则,政府和企业之间会形成一种博弈关系,而这种博弈的结果往往会造成政府和企业双方的利益都受损。PPP模式正好处于两者之间,找到了一个恰当的结合点,将两者有机地结合起来了[3]。

PPP模式没有固定的投资模式,根据每个项目的特点、所在地的投资环境、各参与主体的具体情况,形成每个项目自身的投资模式。结合我国轨道交通行业的实际特点,从结构融资的角度,采用项目特许经营权的运作方式,可实行两种国内地铁项目的PPP运作模式。一是前补偿模式,也就是建设期补偿模式;二是后补偿模式,也就是运营期补偿模式。这两种模式都特别强调了风险分担、利益共享。实际上PPP模式的最大优势就在于此。过去公共产品没有市场化的时候风险全部由政府承担,现在市场化后也不能全部由企业承担。比如客流风险的问题,很大程度上取决于政府对地铁网络的规划和实施的进程;又比如轨道交通周围