体育政策与体育公平探讨

体育政策与体育公平探讨

改革开放以来，我国的各项事业进展取得显著成果，但在进展的同时，社会公正问题也渐现。这不仅影响社会和谐，也在很大程度上制约了国家经济、社会的后续进展。当下我国存在的社会不公问题，乃现代社会非均衡性进展之结果，必定会以不同形式反映在社会各领域。体育虽不是国家进展和人们生活的核心要素，但却与国民体质健康、全面小康与和谐社会的目标实现戚戚相关。因此，对于当前体育进展过程中的一些公正偏离问题，应客观对待、理性思索。本文为顺应我国社会与体育可持续进展之趋势及要求，试图对体育领域中的一些政策性公正缺失现象予以合理、正确的诠释，以为体育政策公正机制的建构及推动体育公正供应参考。

1体育政策与体育公正

追求社会公正一向是不同社会人民的抱负与目标，是衡量社会文明与进步的重要标尺。关于公正，不同的历史时期、不同经济基础、不同文化环境的人们对其有不同的理解与诠释，尚难有完全全都的看法。权利公平与机会均等是当下世界各国较为全都认可的公正观。作为社会公正重要内容的体育公正，学者们也认为权利公平和机会均等是其应有之义。体育权利公平指的是与政治、经济上的公平权利相对应的体育上的公平权利；体育机会均等是指政府为社会成员供应的体育资源始终是均等的，并毫不偏袒地为全部人供应同样的体育参加机会［1］。

澳大利亚学者曾经说："公正是一个难以定义的概念，除非把它放在政策公正的框架下［2］。'即社会公正的落实，需要在详细的政策中才能体现。体育政策是由政府及其机构和官员制定的，调整体育领域社会问题和社会关系的公共政策，其实质就是对体育资源在社会不同群体之间的安排。对于体育公正的政策释义，依据弗雷德里克森［3］对公共行政所作的详细解释，可这样理解：体育公正强调政府供应体育公共服务的公平性；体育公正强调体育公共管理部门在决策和组织推行过程中的责任与义务；体育公正强调对公众体育需求做出乐观回应而不是以追求行政组织自身需求为目的。总之，提倡体育政策的社会公正是要推动体育权益转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势的人们。然而，我们也应糊涂地看到，体育政策又是一把双刃剑：一方面可推动体育公正，另一方面也可能使体育公正偏离。这是由于体育不公问题可通过政策修正、调整，最终实现体育公正；但同时，体育政策不完善、制度不健全也可能造成体育不公，这就是所谓的"政策的不公是最大的不公'。

2体育政策对体育公正精神的偏离

体育公正主要包括体育权利公平和体育机会均等两个方面。作为权利的体育公正，我国的宪法、法律及法规对此已有相应的规定。但是，从终极意义上而言，社会成员能否参加体育主要取决于机会是否均等，而非权利是否公平。这又取决于政府是否始终毫不偏袒地为社会成员供应均等的体育资源。在中国，政策就是最大的资源。综观当下我国存在的体育不公问题，很大程度上是政策不公或是政策不完善引发

2．1竞技优先政策群众体育与竞技体育结构失衡

新中国成立之初，体育事业主要围围着群众体育绽开，并确立了"使体育运动普及化和常常化'的方针。

但随着改革开放后中国体育重返国际体育大家庭及1984年在洛杉矶奥运会上的惊艳表现，为加速提高我国运动技术的整体水平，中国体育快速调整战略，确立了竞技体育"优先进展'战略，并通过一系列政策使之不断强化［4］。1984年在全国体育进展战略、体育改革会议上正式提出奥运会战略，把在奥运会上名列前茅作为进展目标，并要求"各级体委都要立足本地区，面对全世界，为奥运会做贡献'，把运动技术水平作为体育强国的标志。1995年7月，国家体委颁布《奥运争光方案纲要》，2024年再次出台《2024－2024年奥运争光方案纲要》。"竞技优先'的体育进展政策，使我国的体育资源更多地投入到竞技体育，促进了竞技水平也快速提高，在奥运赛场屡创佳绩［5］。

从国际体育进展规律来看，群众体育和竞技体育各有不同的进展规律，两者并不存在"零和'关系，即一方的获益是以另一方受损为前提。但长期以来受方案经济体制及经济进展水平的制约，我国体育进展的资源主要靠国家投入。在资源约束的条件下，"竞技优先'政策使国家在制度设计上将体育资源更多地优先配置到了竞技体育领域，导致群众体育进展的资源不足。首先，竞技体育占了体育事业经费的绝大部分。2024－2024年，用于竞技体育的体育竞赛费、优秀运动队经费、业余训练费、体育场（馆）补助费在体育事业经费中的平均比重合计达到58．03％［6］。鉴于群众体育在体育事业进展中的重要地位，本应作为体育事业经费支出中单列的科目，但在《体育事业统计年鉴》中没有群众体育经费收支科目，其包含在其他事业费之中，从中可推想出群众体育事业经费的支出较少。在地方体育系统中，用于竞技体育的各项经费支出占总经费支出的64．1％，即使将"其它体育事业经费'全部计为群众体育经费，其经费支出也只占总经费支出的25．7％，相当于竞技体育经费的2／5，两者相差2．5倍［7］。其次，群众性体育公共产品供应严峻不足。依据第五次全国体育场地普查数据显示，截至2024年12月31日，全国共有的各类体育场地850080个。平均每万人拥有体育场地6．58个，人均体育场地面积为1．03m2，与美国、日本等发达国家平均每万人拥有200多个体育场地形成巨大反差。即使如此，公共体育场地开放率低，平均每万人拥有的开放体育场地2．59个，远不能满意广阔人民群众的体育健身需求。

2．2城市偏向政策城乡体育分野

建国初，为尽快实现工业化，政府选择了优先进展重工业的经济进展战略，制定和实施了一系列城市偏向的政策。主要是：一方面政府人为地压低农产品价格，为城市供应廉价的生产资料和生活资料，为工业供应原始积累；另一方面政府对城市居民供应各种补贴以保持城市工业的循环。改革开放后，中国城市偏向的政策形式发生了很大的转变，但"城市中心'的价值取向并没有实质性的转变，消失了很多新的城市偏向政策。依据《中国农业统计年鉴》和《中国统计年鉴》的数据，多数年份在国家财政支出中农业支出占的比重不足非常之一，社会产品及建设资金的供应仍紧紧围绕城市中心而绽开；国家每年为城镇居民各类社会保障花费上千亿元之多，而农村居民很少能享受到国家供应的社会保障。最终形成城市繁华与农村贫困并存的二元社会结构）。最终，体育进展也是城乡分野，城市获得的体育资源在数量与质量上均显著优于农村。其一，经费投入。城市体育主要由当地政府列入年度财政预算，而农村体育在现行"以县为主'的投入模式下，难以得到保障。以浙江省为例，2024年省和市级群众经费是2．5亿元，而农村体育经费仅有7860万元［8］。其二，组织管理。目前，凭借资源优势，我国98％的城市在街道办事处设立了群众体育的专（兼）职机构或人员［9］。但在广阔农村，体育工作却被弱化。如山西省，仅有20％的乡镇设有特地的体育管理机构［10］。其三，指导力气。据统计，我国90％的社会体育指导员在城市和城镇，农村只有10％，但中国半数以上的人口在农村［11］。其四，场地设施。依据第五次全国体育场地普查数据，在全国现有的850080个体育场地中，乡村有66446个，仅占8．18％，导致"乡村缺乏甚至没有体育活动场所和设施'［12］。#p#分页标题#e#

2．3经济效率优先的区域进展政策东中西部体育进展不均衡

改革开放以来，为了促进我国经济快速进展，中心政府在深化分析区域差距的基础上实施区域非均衡进展战略。东部地区凭借区位优势得到了中心政府更多的优待政策。一是对闽、粤两省实行特别政策，并于1980年先后设立了深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区；二是投资政策的倾斜，"六五'期间，东、中、西部基本建设投资总额分别占全国的47．7％、29．3％、17．2％，其中对辽、沪、粤、闽、鲁、苏六省市的投资占到了40％［13］。"七五'期间东、中、西部投资的比重则为53．1％、25．04％、16．1％［14］。三是区域政策的制度创新，在外资项目审批权限、财税、外汇留成、信贷等方面给予东部地区更多的特别优待政策。随着我国区域非均衡进展战略的实施及区域经济的快速进展，形成了生产力非均衡性的空间布局及区域间经济进展差距渐渐拉大的结果，从而引致了诸多社会问题。其中公正问题无疑是一个突出问题。从"九五'开头，中心政府渐渐加强对中西部地区经济进展的支持，在《"九五'方案和2024年远景目标纲要》中明确提出了把"坚持区域经济协调进展，逐步缩小区域进展差距'作为国民经济与社会进展的指导方针及目标之一。但是，东中西部地区的差距并没有缩小，反而仍旧在逐步拉大。区域之间的公正问题在体育领域的体现就是东部比中西部占有更多的资源。据统计［6］，2024－2024年我国东部人均体育事业经费东部始终是西部的3－6倍；东中西部地区人均体育场地面积分别为1．42m2、0．65m2、0．83m2，在总量上东部地区占了全国体育场地的一半以上，最多的广东省有77589个，占全国体育场地总数的9．1％；最少自治区只有1057个，占全国体育场地总数的0．12％［7］；社会体育指导员分布也差异显著，东部地区占了体育指导员数量的2／3，其中，江苏有40000余名，而青海只有1000名左右［14］。

2．4政策执行偏差弱势群体体育权益保障中政府责任的缺位

由于市场经济可能损害较低竞争力量者，并可能对他们的生活和社会秩序带来严峻冲击，因此，出于社会公正的考虑，现代社会的政府会制定肯定的政策，对社会资源进行再安排，对在市场化竞争或猛烈社会变迁中的利益受损者赐予政策性爱护和适当的福利补偿，弱势群体即为这一政策的核心概念。所谓弱势群体是指"依靠自身的力气或力量无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会赐予支持和关心的社会群体'［15］。据测算，中国社会弱势群体的规模约在1．4－1．8亿左右，约占全国人口总数11％－14％，占从业人口总数40％左右［16］。主要是由贫困农夫、进城农夫工、城市下岗失业者及残障人员为主体的贫困阶层构成。低收入、日常生活困难、健康状况不佳等是他们面临的主要困难和现实问题。而其中健康状况不佳成为不少贫困家庭致贫或难脱贫的主要缘由，同时医疗支出也是他们沉重的经济负担。客观上也使得他们会有较高的体育健身要求，调查也印证了这一点。据鲁长芬对我国华中、华南、华东、华北和西部各地区的大中城市、贫困县和边远农村地区的调查显示，弱势群体对体育健身和体育保健"特别需要'，占被调查总人数的52．4％，而"不需要'的仅为7．9％。且有85．4％的人盼望修建体育活动场所，而不是花钱参与体育健身［17］。

通过制度设计和政策支配，为弱势群体供应公共体育资源，以保障和促进其体育权利及健康权利的实现，是政府应担负的基本责任与义务。但在过去较长时期里，由于政府竭力扮演"经济人'的角色，热衷于追求GDP的增长，经济政策几乎成了压倒一切的基本政策，忽视了社会的全面进展及政府对社会成员的应尽责任与义务，导致其为弱势群体供应的基本权利保障总体偏弱，弱势群体应享有的公共体育资源被忽视。一是为弱势群体供应的公共体育设施不足。相关讨论，如对甘肃省城市弱势群体［18］、东北三城市低收入群体［19］、珠江三角洲农夫工［20］、西安市弱势群体［21］等的调查显示，缺乏或无体育设施是影响弱势群体参与体育健身的最主要因素。这也在很大程度上影响了弱势群体体育熬炼的参加率。据中国社会科学院社会政策讨论中心调查，沪、汉、津、兰、渝5城市弱势群体"平常常常熬炼身体'的比例为18％、7％、11％、23％、13％［22］，低于同时期我国的群众体育的平均参加率。二是鲜有特地为特别群体设置的体育设施。如，国家利用体育公益表12024－2024年城乡居民人均可支配收入及其增长速度比较年份202420242024202420242024比上年增长（％）4．36．86．27．49．58．0城镇居民人均可支配收入（元）8476942210493117591378615781比上年增长（％）9．07．79．610．412．28．4农村居民人均纯收入（元）262229363255358741404761资料来源：中华人民共和国国家统计局，http：//．stats．gov．cn。

张战毅，单一飞：由体育政策走向体育公正：我国体育公正机制讨论21金在很多社区建设的全民健身路径，几乎未考虑到特别群体，尤其是一些残疾人的特别性需求，致使他们"无处可练、无法可练'与"不知道练什么和怎么练'。

3体育政策公正机制的建构

3．1理念变革体育政策公正的观念重塑

与其它领域的改革一样，体育政策也需要科学的理念做先导，否则难以取得胜利。实现体育公正是构建构建社会主义和谐社会的重要内容之一，维护体育公正亦是党和政府的一项重要职责。在2024年的《政府工作报告》上，温总理强调要"注意社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜促进社会事业进展和建设和谐社会上'。

体育事业具有公共性，群众体育更是公益性事业，这几乎为世界上全部的国家所公认。因此，体育事业的进展必需符合国家和社会公共利益，通过体育政策追求公益，是政府的责任。政府在供应体育公共产品时，应通过科学、民主决策，把实现体育公正作为最重要的目标和抱负。尽管肯定意义上的体育公正不行能的实现，但政府也应竭尽所能地提升体育公正水平。这是政府的天职，责无旁贷。政府应以公正优先的理念维护，推动体育公正，进展体育事业求公正，深化体育体制改革促公正，完善弱势群体体育扶困保公正。#p#分页标题#e#

3．2法治建设体育政策公正的根本保障

除了受社会经济进展水平的制约外，法制不健全亦是当下我国体育不公的重要缘由。因此，只有健全法制、完善立法，树立"依法治体'的理念，体育政策的公正性才会有法律保障。虽然，我国1995年制定了《体育法》，对于保障公民的体育权利、促进我国体育事业和体育法制建设的进展，发挥了极其重要的作用。然而，这与真正意义上的"依法治体'仍有较大差距。因此，制定系统的体育法规是保证体育事业稳步进展，维护体育公正的当务之急。只有如此，才能真正使政府的体育管理职能到位，才能保证体育公正的真实性和有效性。

一是建立健全完备的体育法律体系。完善体育法律体系，是实现体育法治化，保障全部公民享受公平的体育机会，维护体育公正的前提。当前，我国在体育事业经费投入占GDP及国家财政支出的比例，竞技体育与群众体育之间、城乡体育之间及区域体育进展之间的投入与安排结构，弱势群体体育公共服务与保障等有关促进体育公正的诸多方面，仍有待法律予以明确规定，需要立法保障。同时，为了保障体育公正等法律精神的贯彻执行，还必需加强体育法规纵向和横向结构体系的建设。即，任何一项体育法律制度的颁布，均需要有相关的法规性文件与之配套实施，进而使之形成一个能够掩盖全部体育活动和行为的体育法律网络体系。

二是建立严格的体育执法制度。依法治体，促进体育公正的关键是严格执法。重点有三：首先是做好普法训练工作，提高公民、社会组织、政府的遵法、守法意识；其次是建立严格的行政执法制度，确保各级政府及相关职能部门依法行使行政权力，保证体育事业经费投入并依法使用；完善体育执法监督制度，强化各级人大、政协、监察机关、媒体的监督，并对体育行政机关的违法或不当等行为予以订正。

3．3机制创新体育政策公正的根本途径

推动体育政策机制创新包括三个方面：

一是建立体育资源配置的平衡机制。体育资源的安排有三种方式：平均安排、向强势群体倾斜、向弱势群体倾斜。第一种方式能够达到形式上的公正，其次种方式则会加剧不公正，第三种则属于补偿原则。作为公众利益代表的政府必需明确自己在体育资源配置过程中的责任及立场，体育政策的制定要保证绝大多数人的利益，并尽可能地平衡各种不同的利益诉求。对体育资源的安排既要遵循公平的原则，又要实行肯定差别原则，使体育政策能够真正地促进城乡之间、区域之间体育事业的的均衡进展，实现政策促公正的目的。如，通过政府的专项财政支持、免息或贴息贷款、减免税收、城乡扶助、区域对口支援等方式推动农村、不发达地区体育的进展。经济和社会的进展水平差距难以在短时间内消退，但行之有效的政策倾斜，可以加快缩小体育进展差距。

二是建立弱势群体体育补偿的政策机制。依据罗尔斯的正义论［23］，在安排体育资源时向着有利于弱势群体的方向去倾斜，并非是为了平均安排体育资源，而是为了削减其在获得体育资源方面的不公正，促进体育公正。建立弱势群体体育补偿的政策机制可包括：政府直接财政支出补偿，如各级政府通过加大体育财政转移支付力度向弱势群体供应关心；政府与社会组织的合作补偿，如鼓舞民间建立慈善性质的体育基金会、社会组织与政府共建体育服务保障体系资助弱势群体；政府与企业合