第五讲中国公务员制度

第五讲中国公务员制度“干部”到“公务员”的现代化转型参阅资料1.邓小平《党和国家领导制度改革》19802.党的十三大、十四大报告3.张子良《公务员制度与行政现代化》上海社会科学院出版社，2007.4.刘厚金《中外公务员制度概论》北京大学出版社，2010.5.周敏凯《比较公务员制度》复旦大学出版社，2006.6.杨兵杰《中国近代公务员制度思想研究》上海财经大学出版社，2006.近现代中国对公务员制度的研究源于民国政府时期最早传播欧美公务员制度的是1934年4月，龚祥瑞、楼邦彦《欧美吏制度》1935年6月张云伏《欧美公务员制度》同期，陈乐桥《英美文官制度》这三本书大都是“译而不述”，促进了西方公务员制度在中国的传播，也适应了民国时期政府与社会的需求。较有影响的还有：薛伯康，1934年《中美人事行政比较》，

1937年《人事行政大纲》主要内容一、近代中国公务员制度的探索二、当代中国公务员制度的重建三、当前中国公务员制度建设的内涵四、中西方公务员制度的改革与比较五、21世纪中国公务员制度发展的挑战六、继续完善中国公务员制度的思考一、近代中国公务员制度的探索（一）北洋政府时期的文官制度（1912-1927）1.北洋政府时期文官制度建立的背景（1）思想基础清末民初以来，随着西方民主观念的传播，“民本”思想对传统的官本位思想形成了很大冲击。一批先进的中国人对“官”有了新的认识。康有为：“设官以奉民事，非以奉君也。”梁启超对照中西官吏设置，提出了以官为国民的“公奴仆”的新观念。“国也者，积民而成，国家之主人为谁？即一国之民是也。故西国恒言，谓君也，官也，国民之公奴仆也。”孙中山提出“公仆观”孙中山继承了清末民初的“民本”观念，在对封建官僚制度的批评基础上提出了“公仆观”思想。孙中山吸收法国资产阶级启蒙思想家“天赋平等，主权在民”的观念，并指出“国家之本，在于人民”。他认为，在共和国时期，主权应当属于全体国民，人民是一国之主，官吏不过是人民的公仆，孙中山在其“公仆观”的基础上，提出了国民公仆应该具有以下品质：*应当一心一意为国奋斗，而不应该沽名钓誉，以谋私利；“一生一世都不存升官发财的心理，只知道作救国救民的事业”；*不应享有特权，应当在政治上经济上与国民平等；“国中之百官，上而总统，下而巡差，皆人民之公仆也”。还特别颁布了一道大总统令，要求各地政府都要取消中国官场传统的“大人”、“老爷”等称谓。*应当严格约束自己，忠于人民，要为民服务。“官吏则为人民所供养……代彼办事……（应当）为人民而尽职，以答供养。”孙中山直至晚年仍坚持“公仆观”，北上发表的通电中亦指出“政府官吏及军人不过人民之公仆……而使一切公仆，各尽所能，以为人民服务，然后民国乃得名副其实也。”（2）现实要求晚清以来的长期吏治混乱引起了社会的不满，来自广大知识分子和中下层官吏要求建立新的官吏秩序的呼声越来越高。（3）国际影响同期英国、美国、法国、意大利、加拿大、德国、日本等国相继建立了文官制度，先进的知识分子把近代西方的文官制度作为资本主义民主政治的重要内容加以宣传和倡导，要求建立新的文官制度。2.北洋政府时期文官制度的创建南京临时政府建立后，孙中山参照中国古代和西方文官制度，建立了五权分立的资产阶级共和国政治体制；与此同时，先后颁布了《任官令》、《文官考试令》、《文官考试委员会官职令》三个草案对文官制度进行规划，开创了中国近代文官制度的先河。袁世凯窃取革命果实后，北洋政府在南京临时政府的基础上，进一步建立并推行文官制度。（1）品位官等划分1912年10月，北洋政府公布《中央行政官官等法》。该法废除了古代9品18级制，将行政官分为特任官、简任官、荐任官和委任官4级。特任官由大总统以特令任命，包括大总统府的国务卿、左丞、右丞、各部总长、外交部全权大使、各院院长等。简任官属于国务院或直隶于国务总理者，其任免叙等，由国务总理呈请大总统直接选任；属于各部或只属于各部者，由各部总长商承国务总理呈请大总统任命。简任官主要有各局局长、各部次长、司长、外交公使、总检察长、财政厅长、印铸局长等。荐任官属于国务院或直隶于国务总理者，其任免叙等，由各主管长官推荐呈请大总统任命；属于各部或直隶于各部总长者，由各部总长经由国务总理呈请大总统任命。荐任官主要包括检察官、审计官、书记官、外交部总领事、领事、县知事等。委任官由主管长官直接任命，包括主事、办事员、科员、翻译官等。特任官、简任官、荐任官属于高等文官，委任官被称为普通文官。特任官为1级，简任官划分为3级，荐任官分为7级，委任官划分为12级，共计23级（2）职位分类北洋政府还初步实行了较为科学的职位分类法。根据文官所从事的职事类别，北洋政府将文官分为：行政官、外交官、技术官、征收官、审计官、法院书记官、监所官等系列。每一种文官根据其事务的重要、繁简与难易程度，分别规定有相应的任用、官等、俸禄、惩戒等管理法规。（3）官俸制度建立1912年，北洋政府制定了《中央行政官官俸法》。该法是各类文官官俸的依据。3.北洋政府时期文官制度的影响（1）废除了中国古代自秦汉以来形成的官与吏之间的等级制，采用文武分途的原则，将议员与军官以外的所有官员统称文官。（2）北洋政府从1912年建立时起就开始制定各种文官管理法规，到1921年止，中国已初步形成了近代化的文官管理法规、法令体系。（3）由于北洋政府时期的中国并不具备统一实施近代文官制度的政治条件，因而上述文官制度的实际施行范围主要限于中央政府。“当时北京政府命令是不出都门的，故中央简派的地方官吏恒遭当地军阀予以挡驾”。有实力的地方军阀往往自行委任官吏。（4）北洋政府在不到10年的时间内就基本废除了中国封建职官管理制度，初步建立起了中国近代文官法律制度的雏形，并对南京国民政府乃至于我国台湾地区现行的公务员制度产生了重大影响。虽然北洋政府的文官制度有不少缺陷，但它在中国法律近代化进程中的地位是不应该被抹煞的。（二）民国政府时期（1928-1949）的公务员制度1.民国政府推动公务员制度建设的背景（1）1927年4月18日，以蒋介石为首的国民党右派取得北伐战争胜利，在南京建立了南京国民政府，为了提高政府行政效率，加强对人民的管理，国民政府不得不改进北洋政府时期的文官制度；（2）北洋政府时期的吏治腐败使文官制度声名狼藉，也迫使国民政府要推行公务员制度建设；（3）20世纪20年代以后，西方许多国家相继以公务员制度的名称代替文官制度，30年代后，国民政府加紧推行公务员制度建设。2.民国政府时期公务员制度的特点（1）公务员的精英色彩浓厚根据1935年的统计资料，国民党中央选任、特任、简任和荐任的公务员中70%以上受过国内外高等教育。国民党政权上层机构中英美留学者甚多，以至于当时人们“眼见中国的政治完全操在一班留学生的手里，”“今日之域中，竟是留学生之天下”。（2）专业化程度很高1933年公务员高等考试及格者107人中，只有3人为普通行政，其余均为专门人才。3.民国政府时期公务员制度的发展（1）制度法规逐步完备1928年10月，国民党中央执行委员会通过了《训政纲领》，宣布结束“军政”，进入“训政”时期。随着考试院的成立和《公务员考试法》、《公务员任用法》、《公务员考绩法》、《公务员惩戒法》等一系列法规的颁布，公务员制度逐渐形成和完备。（2）明确了公务员制度的内容国民政府时期的公务员制度包括考选制度和栓叙制度两大部分，由考试院具体负责管理公务员的考试、任用和锉叙。

（3）规定了公务员的职业道德在公务员职业道德和政治信仰上，国民政府1933年《官吏服务规程》对公务员的职业道德作了“按时到任，奉公守法，忠勤服务，保守秘密，专一职务”。（4）划分了政务官与事务官1928年10月，南京国民政府改组，成立五院制，开始划分出政务官与事务官。二、当代中国公务员制度的重建（一）重建背景1.经济体制转型，急需专业化的公务管理者2.干部世代交替，选人、察人、任人缺乏有效的机制3.干部制度的缺陷日益暴露（1）“干部”概念过于笼统，缺乏科学分类；（2）管理权限过分集中，管人与管事相脱节；（3）管理方式陈旧单一，阻碍人尽其能；（4）管理制度不健全，用人缺乏法治；（5）缺乏人才发现机制，优秀人才难脱颖而出；

"个人是块砖，哪里需要往哪搬。"

（6）缺乏有效地激励机制，铁饭碗难打破；（7）用人问题上的不正之风难以避免。（二）重建历程1.重建的启动1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中明确指出：“要打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度。”并强调指出，干部人事制度改革“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度；对各级各类领导干部职务的任期，以及干部的离休、退休，要按照不同情况做出适当、明确的规定。”这个讲话是我国进行干部人事制度改革的指导性文件，拉开了我国干部人事制度改革的序幕。在这一思想指导下，我国干部人事制度进行了大量的改革探索，取得了相当大的成绩。主要表现在：（1）确立了干部的“四化”方针；（2）建立了正常的离退休制度，废除了实际存在的干部职务终身制；（3）改变了单一的干部用人制度，实行选任、考任、聘任与委任兼行的多种形式；（4）按照机关、企业、事业单位的不同特点和工作人员成长的不同规律，开始实行分类管理；（5）在干部人事管理中引入了竞争机制，如推行考试录用、辞职、辞退等制度。同时，干部人事管理观念和管理方式也发生了很大的变化，开始向法制化、科学化方向发展。2.重建的四个阶段第一阶段，从1984年到1986年，着手起草《国家行政机关工作人员条例》。1984年下半年，中组部和原劳动人事部组织了专家学者和实际工作者着手起草了《国家工作人员法》，1985年更名为《国家行政机关工作人员条例》。条例经过反复修改和补充，形成了《国家行政机关工作人员条例》第十稿，这就是《国家公务员暂行条例》的前身。第二阶段，从1986年下半年到1988年4月，这是《国家公务员暂行条例》基本形成阶段。党的十二届六中全会以后，中央专门成立了政治体制改革小组，下设了干部人事制度改革专题组。专题组将《国家行政机关工作人员条例》更名为《国家公务员暂行条例》，得到了中央原则上的同意。1987年10月召开的党十三大正式提出了建立国家公务员制度。1988年3月召开的全国七届人大一次会议上，进一步提出要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”，要“尽快制定《国家公务员条例》，研究制定《国家公务员法》”。从此，国家公务员制度和公务员条例的起草工作，得到了党和国家最高权力机关的批准。

第三阶段，从1988年5月到1991年，这是公务员条例从理论探讨、法规起草进入具体实践探索验证阶段。为了实践公务员条例，探索推行公务员制度，从1989年初开始在国务院六个部门即审计署、海关总署、国家统计、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行了公务员制度的试点工作。后来又在一些地方进行了试点，取得了很多经验，并据此对条例进行了重要的修改。第四阶段，从1992年到1993年8月，这是公务员条例最后审定颁行阶段。1992年邓小平视察南方讲话发表和党的十四大召开加快了国家公务员制度创建的步伐，很快在全国20个省市进行了试点工作。1993年4月国务院第二次常务会议正式通过条例，8月14日李鹏总理签署了第125号中华人民共和国和国务院令，正式颁布了《国家公务员暂行条例》，并决定从同年10月1日起施行这一行政法规。这部法规的颁布和施行，标志着我国国家公务员制度的正式确立。6.2000年《深化干部人事制度改革纲要》

推进党政干部制度改革，重点是深化党政领导干部选拔任用制度改革，推进党政领导干部能上能下。通过扩大民主，引入竞争机制，促使优秀人才脱颖而出；健全相关制度措施，形成正常的更新交替机制；逐步实现领导干部选拔任用、考核、交流、监督等工作的规范化，从制度上防止和克服用人上的不正之风和腐败现象。

进一步完善国家公务员制度及法官、检察官制度，提高党政机关干部人事管理法制化、科学化水平。7.中国公务员制度的法制化推进为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能，根据宪法，2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务法》。该法自2006年1月1日起施行。全国人民代表大会常务委员会1957年10月23日批准、国务院1957年10月26日公布的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、1993年8月14日国务院公布的《国家公务员暂行条例》同时废止。该法共包括18章，除总则和附则外，分别对公务员的条件、义务与权利，职务与级别，录用，考核职务任免，职务升降，奖励，惩戒，培训，交流与回避，工资福利保险，辞职辞退，退休，申诉控告，职位聘任，法律责任等方面的内容进行新的规定。我国有关公务员的义务、权利和管理，适用《公务员法》，法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。三、当前中国公务员制度建设的内涵

根据新颁布的《公务员法》规定，公务员指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。（一）公务员制度的指导思想与原则公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则。（二）公务员的管理原则1.公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。坚持监督约束与激励保障并重的原则。2.公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩。3.国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平。4.公务员依法履行职务的行为，受法律保护。(三)公务员的管理机构

1.中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。2.县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。3.上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作。中央：组织部—人力资源部—国家公务员局（四）公务员管理的具体制度分别对公务员的条件、义务与权利，职务与级别，录用，考核职务任免，职务升降，奖励，惩戒，培训，交流与回避，工资福利保险，辞职辞退，退休，申诉控告，职位聘任，法律责任等。四、中西方公务员制度改革与比较英国是世界上最早建立常任文官制度的国家。而且发展得比较完备，在西方文官制度中具有一定的代表性。（一）英国公务员制度改革1968年，英国成立了以富尔顿勋爵为首的12人委员会，该委员会提出了包括158项具体建议的改革报告。这份报告的主要内容为：(1)精简文官层次，打破行政官员系统的封闭性；(2)建立开放、统一的分类制度；(3)成立文官事务部，代替财政部行使文官官吏权限；(4)改革对文官的考核办法；(5)重视专家和专业技术人员的作用；(6)成立文官学院，专门从事对文官的培训和继续教育工作。这份报告中的一些建议在随后的文官管理实践中相继实施，推动了文官制度的发展。（二）美国公务员制度改革美国在第二次世界大战后，国会先后通过了一系列有关公务员制度的法律，其中职位分类法是最为重要的法律。职位分类注重职位的性质和对职位的工作要求，强调职位与责任、职位与能力的有机统一。1978年10月，卡特政府通过实施《公务员制度改革法》，对联邦公务员制度进行了重大改革。这次改革的核心是推进按工作业绩付酬的绩效考核制，以提高政府的工作效率；其主要内容包括：（1）建立“高级行政职位”；（2）确立九项绩效制原则；（3）推行绩效工资制；（4）改革公务员管理机构（5）改革考核制度。该法进一步总结了近百年文官制度，并对文官制度的改革提供了法律上的保障。（三）法国公务员制度改革二战后，当时任临时政府首脑的戴高乐，参照英国的经验，于1945年设置了文官管理局。专门研究文官制度及有关教育制度的改革，这次改革的重点是：（1）将高级公务人员划分为文治行政人员和秘书行政人员两级；（2）调整大学课程，由技能教育改为广博的人文教育，在法律课程之外，增设政治、经济、行政等社会科学；（3）设立国家行政学院，培养高级行政人员；（4）将私立巴黎政治学校改为国立，使之国家培养一般公务人员的教育机构；（5）认定文官管理局是各部人事行政的指导联系机构；（6）成立最高文官制度协会，作为人事纠纷的仲裁机构。法国还以统一考试录用和培训高级文官，并在1946年颁布了统一公务员法，从而建立了统一的现代公务员制度。（四）西方公务员制度改革与发展1.西方文官制度中重要的一些原则，也是近代文官制度确定的根本标志之一。具体如下：（1）严格考核，论功行赏。西方文官制度中的一项重要内容是提高工作效率。（2）职务常任，保持独立。即无过失不受免职处分。（3）法规健全，依法办事。西方各国都有比较健全的法规，使公务员职业稳定，能在法律上得到保障。（4）政风政纪严明。强调政风政纪，要求公务员维持高标准个人行为准则和执行公务时的高度正直。（5）不与政府共进退。文官在政治中保持中立，他们是事务官而非政务官。标榜中立、不与政党共进退。其实质是统治阶级掩盖文官制度的阶级实质的表现。2.随着政府职能范围增减与转化，以美国为代表的西方国家也进行公务员制度的调适与革。20世纪80年代以来，用企业精神来重塑公共部门管理以缩减政府规模，提升政府能力为目的的改革浪潮，对公务员制度改革:(1)引入人力资源概念，强调人性化管理；

(2)创造条件吸引优秀人才；

(3)扩大政府部门和公务员的自主性；（4）简化职位分类体系，强化弹性管理，（5）能力主导的考核取向，（6）契约型的雇佣关系；

(7)终身教育与培训

（五）当前中国公务员制度改革1.总体上处于法制化的深化阶段（1）1993年条例—2005年《公务员法》（2）配套法规陆续出台：考核、录用等配套试行规章逐步出台。2.具体改革（1）公务员工资改革：“阳光工资”“（2）干部与公务员的“三定”（3）公务员福利保障体系改革（4）干部与公务员廉政改革（5）限定领导干部的权力与职责范围（6）干部问责机制（六）中外公务员制度的差别主体地位任期分类公共性职业特性社会效应权益保护西方政治中立党派中立人格独立党派进退终身任职合同约定政务官事务官聘任制公私分明公仆职责明确权责匹配职业精神稳定器防腐剂伦理标杆为人民服务自主维权意识强承认其权益组织维权中国政治服从组织服从人格依附差别退休合同约定干部公务员聘任制公私不明党仆职责不清权重责轻官位崇拜维稳器腐化剂伦理为“人民币”服务自主保护意识弱长期否认其权益个体维权五、21世纪中国公务员制度的挑战(一)如何继续坚持与贯彻党管干部原则1.管什么？管人——管思想？管品行？管作为？管八小时内，管二十四小时？管事