最低生活保障差异与最低生活保障制度的选择

最低生活保障差异与最低生活保障制度的选择

一、城市最低生活保障标准的确定社会救助制度的目标是确保受援助对象的基本生活，并为基本生活提供保障。从某种意义而言社会救助是在现实条件下可能实现的一种特殊的“按需分配”,“需”即为“基本生活需要”,问题在于保障一个家庭的基本生活需要多少钱?对这样一个问题,不同的家庭必然会有不同的回答,因为每个家庭所处的现实状况都不一样。然而,从社会救助的操作层面来看,为了确定救助对象和救助标准又必须划定一条统一的“线”。如《城市居民最低生活保障条例》(1999)规定:“城市居民最低生活保障标准,按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用,并适当考虑水、电、燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。城市最低生活保障标准,由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定,报本级人民政府批准并公布执行。”《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(2007)有类似的规定:“农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定,并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。”从这些原则性规定来看,不同县份的最低生活保障标准可以不同,城乡之间也可以不同。但最低生活保障线应该是按最低生活保障对象的基本生活必需费用来确定,当生活必需品价格变动时可以调整,或者人民生活水平提高时可以调高。除此之外,不应该根据其他的标准来确定最低生活保障线。如果各地的标准线差异体现的正是基本生活所必需的费用差异则这种差异是合理的。问题是如何来判断各地基本生活需要的差异呢?基本生活需要往往被比喻为一个“菜蓝子”,由谁来决定往这个菜篮子里装什么以及装多少必然会有不同的答案。“一般认为,由专家来确定‘菜篮子’内容的传统方法包含了随意地强加于人的因素……如果‘菜篮子’的内容由全社会来决定的话,事情可能会变得更合理些”(目前,我国最低生活保障标准主要是由官方制定。在实际工作中,由于中央的规定是原则性的,只规定了最低生活保障标准由县级以上人民政府制定,并没有明确低保标准制定的具体方法,这就给各地留下了很大的操作空间。因而各地确定保障标准的方法和程序差异较大,标准制定主体、制定标准时考虑的因素不同,最终得出的标准差异也较大。如城市最低生活保障标准的确定大致可概括成五种类型:抽样调查型、部门协商型、参照制定型、主观判断型和混合型(过于简单的一刀切一条保障线的政策带来了若干问题:一是低保户与低收入户之间的不平衡性,位于保障线边缘的两个不同家庭,其人均收入其实相差不大,但因为低于低保标准,低保户除每月可以领取政府给予的差额补助低保金外,还可以享受医疗、教育、供暖、公交月票、临时救济等救助,把这些附加的救助和福利加在一起,实际收入远远超过低保边缘户。二是城乡救助水平差异较大,在同一村(社区)居住,因户籍不同,城镇户与农户间差距悬殊的现象普遍存在。三是地区间的不平衡,由于地区经济发展水平不同,特别是地方政府财力状况不同,造成地区间救助标准及救助项目的差别。四是低保户与低保户之间的不平衡,由于只按户不按人,致使一人户与多人户享受等量标准。还有如供暖条件的低保户实行采暖费减免,而无采暖户却没有任何补贴等。目前,覆盖城乡的最低生活保障制度已基本建立,为了推动各地做好低保工作,民政部在其官方网站上每季度公布分省各区县的城乡低保标准。从公布的数据可以看出,各地的低保标准无论就城乡而言还是就地区而言差异都较大。已有的研究(二、贫困的界定标准最低生活保障线与贫困线的概念密切相关。现在很多测定保障线的方法仍然是以这种方法为基础的。但是在不同地区和不同时期,人们对“最低必需品”的看法不同,如联合国开发署和国际劳工组织提出“人的基本需要”,认为至少要包括基本生理需要(如食物、衣着、住房和医疗)及基本文化需要(如教育和娱乐)。Khan(1977)进一步列出了“基本需要”的核心内容,分别是食物、衣着、住房、医疗、教育、饮用水。我国农村绝对贫困线就是基于上述思想计算出来的。国定农村贫困线的测算方法是(汪三贵,2006),首先将基本生活消费支出分为食物消费支出和非食物(衣着、住房、交通、燃料、用品、医疗、教育和娱乐等)消费支出两部分,然后根据营养专家的意见选择最低的热量摄入量;其次是确定合理的食物消费清单和各类食物消费数量;再次是根据各类食物的价格水平和消费数量计算出最低食物消费支出,然后根据马丁法确定非食物贫困线,最后将食物贫困线和非食物贫困线相加得到贫困线。马丁法选择那些人均纯收入在食物贫困线附近的农户,利用回归的方法计算出这些农户的非食物支出,其理论假设是,如果人均收入刚好达到食物贫困线的人通过牺牲食物消费而换取非食物消费,这种非食物消费一定是必需的。我国的绝对贫困线标准应该说是一个过低的标准,达到这条标准也不一定能满足基本的温饱需求。且全国贫困线没有考虑地区间消费习惯和价格的差异。除了基本需要的量因时因地不同,由于不同时期的当地价格不同,因此满足最低必需品所需要的货币量也必然存在差异。基本需要随着时间和空间的变化而发生改变,因此贫困只能是相对意义上的。贫困是指社会中这样一部分人的生存状态,他们的收入远远低于社会平均收入水平。只要存在着收入差距、存在低收入阶层,贫困就没有办法消除。根据这种认识,一般把民众收入中位数的30%视为“极端贫困线”、40%为“严重贫困线”、50%为“温和贫困线”、60%为“近乎贫困线”(ChristinaBehren无论是绝对贫困还是相对贫困,贫困的定义及贫困线都是由专家界定的,并不是由被研究对象决定的。实际上每个社会成员都对贫困有自己独特的认识和理解,即所谓“主观贫困”,它指的是家庭或个人自我认定的一种生存状态。主观贫困的研究者主张要充分考虑到个人的主观判断,认为只有公众自己最了解其生存状态。如果公众之间对贫困的判断存在差异,而差异又是来自于其实际生活情况,那么这种差异就应该得到承认,并应该成为界定贫困的一个条件。Sen认为各种贫困概念都是与个人或家庭的收入或消费联系在一起的,而且判断贫困的标准也是观察其收入或消费是否达到某一临界标准,而收入或消费水平低只是贫困的一种结果,并不能成为衡量贫困的标准。贫困的标准应该是个人福祉的高低,而福祉的高低是不能简单地用收入来衡量的。个人的福祉是以能力为保障的,而贫困的原因就是能力的匮乏,而能力是由一系列功能构成的,包括免于饥饿的功能、免于疾病的功能、享受教育的功能等。这些功能的丧失既是贫困的表现又是贫困的原因。作为一个社会人来说,应该具备的基本功能包括获得足够的营养、基本的医疗条件、基本的住房条件、一定的受教育机会、必备的其他消费用品、防止婴儿的夭折等。如果一个家庭或个人缺少这些功能或基本的一项功能,那就意味着处于一种贫困状态。由此可见,采取这样一种研究方法,统一的收入、消费贫困线也就没有必要,界定一个家庭或个人是否贫困可以直接观察他们是否缺少这些功能、又在多大程度上缺少这些功能。三、生活需求的测量本文所用数据来自于2002年全国城乡居民生活调查,该调查由国家统计局农村调查总队、城调总队及中国社会科学院经济研究所组织,城乡共调查居民16035户,58068人;其中在城镇调查了6835户(占42.63%),在农村调查了9200户。农村住户数据覆盖了21个省份,城市数据覆盖了12个省份。调查问卷中设计了“为了全家能够脱贫,在满足口粮需要之外,请估计您家全年至少还需要多少现金?”“其中副食(衣服、子女教育、医疗费用)支出各需要现金额”及“按照您家的实际情况,您全家每月维持最低生活水平的费用大约多少元?”等问题。由于农村需求调查中问的是口粮需要之外的现金需求,口粮最低需求是直接用的实物单位(公斤),口粮的具体内含不清楚,预计在不同的区域会不一样,因此价格也会有差异,但因为数据中缺乏这方面的信息,笔者采用一种简化的处理,以每公斤2元的价格将其转化为价值单位,以便于城乡对比。农村数据中存在上述问题均填零的情形,笔者将这种情形当作缺失处理,为了保持逻辑一致,对于分项最低需求之和超过总的最低需求的情形,将总的最低需求以各分项之和替代。城镇数据的最低需求调查使用的是月度单位,为了统一并便于与农村对比,笔者将其乘12换算为年度消费需求。与农村数据不同,城镇数据的缺失很少,而且未出现分项需求之和超过总需求的情形。最后,因总人口和常住人口并不一致,为了不使分析过于复杂,考虑到两者最后计算的差别不大,笔者统一采用常住人口进行计算。另外,在测算中,生活需求为0显然不符合实际,把这样的数据处理为缺失。经清理,还有6952个农村住户和6740个城镇住户报告有最低生活需求方面的信息。下面的分析基于这些数据。四、不同户籍居民的生活需要由于随着人均收入的增加,自估最低需求也相应增加,而笔者感兴趣的是最贫困群体所表达的需求,为了反映最底层群体的需求并排除高收入群体的干扰,采用最低收入20%人口的自评来反映。由于各地区存在较大的差异,当使用全国数据按从低到高排序时,较发达地区几乎没有样本落在最低的20%区间。考虑到实际的最低保障标准是由各地自行制定,其制定标准主要依赖的是当地最低收入群体的状况,因此在进行分析时取每个省份人均收入最低的20%人口样本,考察他们报告的最低生活需求。计算分城乡的最低20%人口的自估最低生活需要及分项需求得到表1。若按分省份各取其最穷的20%人口来看,农村和城镇居民的自评需求中值分别为每个月123元和207元。在农村月人均食物最低需要为58元,衣服需要为10元;城镇居民在衣着和食物需要分别比农村高42元和7元。数据中没有设计农村居民的最低居住需要,目前除极少数农村居民外,绝大多数居民都拥有自有住宅,尽管居住条件可能很艰苦,但并不需要额外的居住开支。而在城镇,由于住房价格高,许多城镇贫困居民并不拥有自己的住房,因此需要租房或为了居住至少支付约20元。将上述结果与王征等(2005)基于7个城市3518份问卷的调查结果(见表2)进行对比发现,王征等在分析的时候使用的是全部样本的平均数,因此得到城镇的月人均消费需求为377元,如果采用全部样本的均值来计算也正好是377元,而且衣着、居住也非常接近。笔者认为用最穷的20%人口的中值更能体现困难群体的真实需求,故以下分析均以最穷20%人口的中值为基础。由于健康尤其是疾病的治疗费用支出的发生概率较低但一般发生时金额较大,因此考察健康的最低需求时取较高的自评结果,即99%和95%分位数(见表3)。从表3可以看出,农村中有1%的人要求健康方面的开支高于1333元,而1%的城镇居民要求高于2976元。5%的农村人口要求高于600元,相应地,5%的城镇人口要求高于1200元。在教育方面,不同阶段教育费用有较大差异。1%的农村和城镇人口要求的开支分别至少大于3900元和4800元,而5%的农村和城镇人口要求分别高于1875元和2400元。这意味着,为了切实保障弱势群体的健康权和受教育权,对健康和教育方面的救助需要专门的项目,以应对诸如上大学和生大病这样的开支。在目前的社会救助中,对家庭规模优势的考虑不充分,往往简单地按救助标准乘以人口数,为此,按家庭规模来考察居民自我评估的最低生活需要得到图1。可见,对于城镇居民,随着家庭人口数的增加,人均所需的最低生活费用呈现出显著的下降趋势;农村居民尽管也有规模优势,却没有城镇明显。五、保障水平的差异进一步估计各省份城乡月人均最低生活需求,并将该结果与2008年第4季度公布的最低生活保障标准进行对比。为了更直观地反映出数据之间的相互关系绘制了图2。从图2的结果来看,不同地区的最低生活需求存在显著差异,越是发达地区其最低生活需求要求越高。但差异更大的是各地的最低保障标准。在农村,只有江苏、北京和浙江三个省份的低保标准高于居民的自评需求,广东略低于居民需求值,其余省份低保标准均低于居民需求。在城镇,河南、山西、安徽和江苏的低保线高于最低需求,其余省份低于最低需求。为了便于比较农村和城镇之间的差距,笔者将同时有农村和城镇数据的省份保留且绘制到一张图上(见图3),横轴是按农村人均纯收入由低到高排列的。图3直观地表明,城乡居民之间的自评需求客观上存在差异,但差异程度远没有低保标准的差异大。除了少数发达省份如北京、江苏和广东外,大多数省份的农村低保标准处于最低需求之下,处于相当低的水平,而城镇有较多的居民需求其实低于保障线。六、救助标准与救助项目及标准缺乏针对性和实效性本文利用全国住户数据及其附加的基本生活需要的调查信息,分城乡估计各省份20%最低收入人口的最低生活需要并将这个基本需要与各省的城乡最低生活保障线进行对比发现:1.城乡之间的最低生活保障差异程度大于居民的基本生活需要差异程度。这意味着在某种意义上存在着某些城市提供了过度的福利,有“福利依赖”的风险,而大多数农村则福利提供不足。2.除极少数发达省份,大多数欠发达省份农村的基本生活需要差异不大,但大多数省份的农村低保标准远低于农村居民的基本生活需要。相当多的地方基本上是在原先特困户救济标准的基础上,参照当地生活水平和财政负担能力制定低保标准,“以钱定人,以钱定标准”的现象比较普遍。从社会救助的原则来看,应该“以人定钱”,但各地往往过分强调要与本地区社会经济发展水平相适应,过分强调有利于克服依赖思想、调动家庭积极性的原则,实际上是因为上级政府的转移支付需要地方财政配套,担心当地财政承受能力。另外,尽管很多地区就低保标准制定的依据和程序做出了相关规定,但在实际工作存在一些地方的标准制定上的非科学性甚至随意性。最有发