贫困农村低保的瞄准与识别

贫困农村低保的瞄准与识别

一、贫困监测数据分析建立共享的社会保障体系，我们将不断完善和发展农村最低生活保障。2007年,最低生活保障制度在全国农村开始实施,希望从根本上保证贫困人群的基本生活需求,但同期贫困监测显示仍有大量绝对贫困人口。2009年全国仍有约4007万农民生活在贫困线以下农村低保对象识别困难源于农村低保对象收入难以准确界定本文利用国务院扶贫办“建立扶贫开发与农村低保衔接机制项目”在重庆市W县两村调查数据,A村和B村分别是国家扶贫重点村和重庆市扶贫重点村。调查问卷500户,有效问卷477户。调查不仅把两村所有贫困户纳入样本范围,而且包括部分收入高于绝对贫困线的农户,能保证大部分低保户都被纳入样本中。二、农村最低生活保障的实施与目标的分析1.低保对象及其分配2007年W县农村低保标准为700元,年人均补差300元。样本村共有261人(102户)获得低保,占调查总人数的21%,全年发放低保金额46368元,当年低保人均补差177.6元。县级政府根据人口比例和贫困程度把低保名额分配到各乡镇政府。乡镇政府采用同样的办法把名额分配到各行政村。各行政村在本村范围内开展申报工作,由于农户家庭收入难以衡量,村委会可能优先推荐与自己关系密切,但家庭收入并非最差的农户,同时总名额可能超出限额,村委会具有推荐的决定权。低保对象要经过两层公示。动态管理是指名单可以在月度间调整,给低保漏出创造了条件。2.出情况下,低保瞄准状况低保资金漏出。用低保户实际受到的低保金占区域政策规定的低保金的比重来衡量低保金的漏出情况。这一比重SHARE低保瞄准状况。农村低保的瞄准分析采用低保瞄准率、低保覆盖率和低保瞄准差距的指标低保瞄准率、覆盖率以及瞄准差距共同显示当地农村低保较大程度上偏离了其保障贫困人口生存权,降低不平等程度、维护农村社会稳定的政策预期目标。三、大力对农户的低保对象具有是否具有过充性农村家庭是基本的经济单元,以户为单位发现样本地区农村低保实施同样存在较大漏出。低保对象的识别以收入计算作为标准,因为收入难以测量、统计工作量太大而在实践中搁浅。其他无论是通过建立计量模型分析低保户的特征,还是通过参与式社区打分排序,都离不开对应享受低保的农户的家庭特征的综合分析,因此分析真正意义上低保户的特征就非常有意义,而以往研究对低保户家庭特征分析往往局限于实际享受到农村低保的农户,即本文定义的注册低保户,本文定义家庭人均纯收入低于当地当年贫困线的家庭为收入低保户。现有分析主要是围绕注册低保户,因此其分析结果必然要打折扣。在注册低保户中,有32户家庭人均纯收入高于低保标准,仍享受农村低保,低于低保标准的家庭户数为65户,瞄准率为67%,漏出率为33%。共有97户获得低保,低保覆盖率为29.8%。在对两类低保户变量特征的描述性分析的基础上,建立Probi模型估计各变量对农户成为低保户的实证影响。选取的变量包括社区特征(所在村贫困程度),户主特征(户主年龄、户主受教育程度),家庭特征(家庭规模、家庭是否有残疾人),家庭经济能力(土地面积、政策转移性收入、固定生产资料)和家庭消费需求(家庭总消费、房屋价值、耐用消费品价值)。模型具体形式如下:对回归结果分析如下:3.家庭中残疾人数具有识别农村低保对象的显著性水平。尽管在注册低保户模型中该变量并不具备显著性水平,但是在收入低保户模型中该变量具有5%的显著性水平,且同样系数为正,说明家庭中残疾人数越多时,该家庭符合收入低保户标准的可能性越大。在识别农村低保对象时,如果家庭中有残疾人口,则要充分考察其家庭的其他特征。4.以户主年龄、家庭规模、家庭消费等指标识别农村低保对象缺乏合理性。户主年龄在注册低保户模型中表现出1%的显著水平,系数为正,在收入低保户模型中显著性水平降到5%,但是系数变为负,说明在注册低保户中年龄越大,成为低保户的可能越高,但是在收入低保户中,年龄越大,其成为收入低保户的可能性就越低。5.尽管家庭拥有土地面积在注册低保户模型中具有10%的显著性水平,且在两个模型中系数均为负,其含义为当家庭拥有土地越多时,成为低保户的可能性就越小,这一解释符合实际情况,但是本文不建议以这一变量识别农村低保对象,原因是在收入低保户模型中该变量不具有显著性,而收入低保户相对注册低保户无疑更具有解释力和说服力。其他变量不具有显著性或与常理不符,不再解释。综上,家庭政策性转移收入、家庭是否有残疾人、户主受教育程度等作为识别农村低保对象的指标具有显著性和合理性。四、改变低保制度的识别方式贫困地区农村低保对象的瞄准程度有待加强。样本中农村低保资金漏出率超过了40%,低保瞄准率为65%,低保覆盖率仅为14.8%,显示农村低保实施初期的效果受到了很大程度的削弱,偏离了其保障农村居民基本生活需求的政策初衷。以收入为基础的识别方法存在较大程度的瞄准偏误。家庭政策性转移收入、家庭是否有残疾人和户主受教育程度等指标在识别农村低保对象时具有显著性和合理性。本文提出以下建议:首先,统一贫困标准和低保标准,建议以调整后的贫困标准作为识别贫困人口和应享受低保补贴人口的标准。我国贫困标准的计算包含了满足生存需要的营养量,并在历次调整过程中不断增加非食物部分的比重,已经越来越接近贫困人群的真实需求,但是由于我国是全国统一的贫困线标准,各地环境差异显著,地方政府可以考虑根据经济水平确立本辖区内的贫困线标准,在此基础上低保标准应充分参考当地的贫困线标准。其次,改变农村低保制度以月度为单位的动态管理,以季度或更长的时期为单位进行管理。农村居民的农业收入季节性明显,再加上收入平滑消费的周期,以月度为单位进行低保的动态管理是没有必要的。以月度为单位一方面增加了基层工作者的工作量,另一方面也给不认真负责的人把低保作为治理手段的方便。因此,调整为季度为单位,甚至更长的半年、一年是有必要的。再次,开发以社区为单位的贫困人口和低保对象识别的技术形式。农村社区是熟人社会,如果能充分调动农村社区居民的参与,通过参与式的技术形式如打分排序等方法,结合识别贫困人口和低保对象的指标方案,以这种形式确定的低保对象必定具有较高的瞄准程度。以社区和家庭为单位,多角度测量贫困人群的基本生活需求,既是农村低保制度的应有之义,也是新时期扶贫项目瞄准的依据。TD=N(D=1,Y<Z)/N(Y<Z)-N(D=1,YZ)/N(YZ)=0.148-0.153=-0.005。Prob(Pi/1-Pi)=α+β1Vill+β2Hage+β3Hedu+β4Hsize+β5Hdis+β6Hland+β7Tranin+β8Vproh+β9Ttexp+β10Vexph+β11Vhouse回归结果见表3:1.家庭收到的政策性转移收入是识别农村低保对象的主要特征。这一变量在两类农户中的显著性水平都达到了1%,且系数为正。在贫困地区,农户得到的政策性收入越高,其符合注册低保户和收入低保户标准的可能性就越高,原因是贫困农村农户如果获得政策性补贴如救济粮、救济金等,往往都是社区中特别贫困的人口,或者是因为长期的灾害、疾病而收入低下