浅谈驯化繁殖许可证

浅谈驯化繁殖许可证

一、收养许可证的产生背景(一)野生动物的利用根据1984年《森林法》和1998年修订的《森林法》，森林资源属于全体或集体财产，法律规定属于集体财产的除外，不规定野生动物的所有权。然而，这两份《森林法》的实施细则和实施办法间接规定了野生动物的所有权。1986年国务院发布的《森林法实施细则》第二条第一款规定:“森林资源,包括林地以及林区内野生的植物和动物。”2000年发布的《森林法实施条例》第二条第一款规定“森林资源,包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”1988年通过的《野生动物保护法》对野生动物所有权作出了明确规定。该法第三条第一款规定,野生动物资源属于国家所有。这一条款不仅规定了野生动物所有权,而且将野生动物所有权的主体限定为国家。2007年3月16日通过的《物权法》第四十九条规定,法律规定属于国家所有的野生动植物资源,属于国家所有。尽管有学者在理论上对野生动物所有权的归属持不同的观点(二)资源保护和生物学《野生动物保护法》第四条规定:“国家对野生动物实行加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用的方针,鼓励开展野生动物科学研究。在野生动物资源保护、科学研究和驯养繁殖方面成绩显著的单位和个人,由政府给予奖励。”由此可见,我国对野生动物资源合理开发利用的政策通过法律进行了确认。在市场经济的推动下,人工繁育野生动物技术不断成熟,以肉用、药用、裘皮、观赏等经济利用为目的的繁育饲养已经形成产业化规模。据有关资料介绍,全球野生动物养殖及加工年总产值已经超过2000亿美元,仅中国就达到1000亿元人民币(三)对野生动物的特殊管制众所周知,野生动物资源具有巨大的经济价值,这是驯养野生动物规模得以迅速扩大的原因,驯养繁殖野生动物必然涉及对野外种源的获取,基于我国对野生动物的国家所有制度,对驯养繁殖野生动物的取种阶段进行管制是符合逻辑的。此外,野生动物作为生态系统的重要组成部分,无论是否生活在自然环境之中,均与人类存在一定程度的交互作用,尤其是驯养繁殖的野生动物,其生存地点直接处于人类的核心生活区,更是与人类生活息息相关,动物所携带的病毒和细菌很有可能对人类造成难以控制的疫病。另外,根据向野生动物保护执法机关的了解,有一部分依法取得了驯养繁殖许可证的经营者,通过合法的经营利用资格进行非法活动,收购野生的动物以驯养繁殖的动物名义出售,在这种情况下,管制行为是必须而且迫切的。二、国家重点保护野生动物养殖繁殖许可证管理办法《野生动物保护法》和《陆生野生动物保护条例》并没有对有关驯养繁殖许可证的规范进行具体拟制,许可证的管理办法由国务院野生动物行政主管部门制定,原国家林业部于1991年制定并发布了《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》(以下简称《管理办法》),该文件规定,本办法所称野生动物,是指国家重点保护的陆生野生动物;所称驯养繁殖,是指在人为控制条件下,为保护、研究、科学实验、展览及其他经济目的而进行的野生动物驯养繁殖活动。(一)《繁殖许可证》《管理办法》规定,具备下列条件的单位和个人,可以申请《驯养繁殖许可证》:(一)有适宜驯养繁殖野生动物的固定场所和必需的设施;(二)具备与驯养繁殖野生动物种类、数量相适应的资金、人员和技术;(三)驯养繁殖野生动物的饲料来源有保证。(二)《繁殖繁殖许可证》驯养繁殖野生动物的单位和个人,必须向所在地县级政府野生动物行政主管部门提出书面申请,并填写《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证申请表》。凡驯养繁殖国家一级保护野生动物的,由省、自治区、直辖市政府林业行政主管部门报林业部审批;凡驯养繁殖国家二级保护野生动物的,由省、自治区、直辖市政府林业行政主管部门审批。以生产经营为主要目的驯养繁殖野生动物的单位和个人,须凭《驯养繁殖许可证》向工商行政管理部门申请注册登记,领取《企业法人营业执照》或《营业执照》后,才能从事野生动物驯养繁殖活动。三、行政许可的特许属性2003年8月,《行政许可法》正式出台。其第二条规定:“本法所称行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。”根据该规范,可以得出行政许可的逻辑结构,即申请———审查———得为一定活动,而此结构所隐含的逻辑前提是,为一定行为在法律上是被普遍禁止的,除非得到有决断权的机关之许可,即解除了禁止,而规定禁止性规范的法律是国家治权的体现。行政特许是行政许可的一种类型,《行政许可法》没有规定“行政特许”的概念。在《行政许可法》正式出台之前,国务院提请全国人大常委会审议的《行政许可法(草案)》在行政许可的分类中列举了“特许”,并且规定了“特许”的适用范围。国务院的起草说明对“特许”的解释是,“特许是由行政机关代表国家向被许可人授予某种权利,主要适用于有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等。海域使用许可、无线电频率许可是典型的特许。特许的主要功能是分配稀缺资源,一般有数量限制”如前述,在行政许可的规范体系内,若得为一定行为,必得有决断权的机关之准许。财产权许可的功能在于保护和最优配置国家掌握的稀缺资源,野生动物资源,尤其是珍贵、濒危野生动物具有重要的生态价值和经济价值,通过许可的方式限制和规范对其开发和利用,符合国际社会对野生动物保护的趋势。申请驯养繁殖野生动物的行政相对人的目的是获得经济利益,但是由于野生动物的一些特殊属性,比如容易携带病毒和细菌传播疫病等,并且为了利用的同时不能损害对野生动物的保护这一基本原则,对于这种获得财产可能性的许可是附义务的许可。行政相对人的义务在于,接受野生动物行政主管部门的监督检查和指导;建立野生动物驯养繁殖档案和统计制度;按有关规定出售、利用其驯养繁殖野生动物及其产品,具言之就是向有关部门批准的收购单位出售特定的动物,并且向野生动物保护机关缴纳野生动物保护资源管理费。四、被许可人的生产经营行政许可准予行政相对人得为一定活动,即是特别的取消了对公民的普遍的限制,得为一定活动意味着自由与权利,“自由”在逻辑上包括“取得财产的自由”。这种取得财产的自由是由特许这一具体行政行为所创设的。取得财产之自由的获得仅仅是获得利益的可能性,逻辑上来自国家对有限自然资源的所有权。基于这种可能性,被许可人得利用国家所有的野生动物进行生产经营,被许可人的生产经营并且争取利益的行为已经跳出了行政许可的阶段,即是说被许可人合法的占有野生动物进行经济上的增值,并不因其属于国家所有再受国家的干预,或者说,占有物归属于谁已经不再重要,重要的是占有人据此可得利益,可得利益的可能性的获得是合法的,而不论其从何处取得。既然获得“取得利益的可能性”与“取得利益”是两个独立的行为和阶段,公民取得驯养繁殖许可证之后的经营利用行为具有强烈的私法属性,养殖梅花鹿和黑熊与养殖鸡鸭和牛羊没有什么不同。这样,我们可以做一类比,假设公民A拥有100只羊,公民B看到A独立管理100只羊有一定难度,并且效率不高,便想从A处购买20只,但是A表示这100只羊是继承的祖产,父亲临终前叮嘱切不可卖给别