从规划设计到建设管理：城市设计落地性研究

从规划设计到建设管理——城市设计落地性研究FromDesigntoConstructionManagement:ResearchonLandingofUrbanDesign查

君

博士目录1

2

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4引言定义现实困境应对策略•

国务院机构改革•

城市设计的定义•

城市设计现实问题•

国家机构改革提出全新要求•

“设计研究”区块•

“实施管控”区块•

国土空间规划体系•

城市设计的作用引言Introduction引言国家机构改革2018年2月党的十九届三中全会通过新的《深化党和国家机构改革方案》，明确要“将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）的城乡规划管理职责

…

…，组建和设立中华人民共和国自然资源部，作为国务院组成部门。森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责（国家林业局）引言国土空间规划体系◼

随着各类文件的出台，空间规划改革的思路愈发清晰《关于全面开展国土空间规划工作的通知》2019中共十八大提出大力推进生态文明建设，优化国土空间格局中央政治局审议通过《生态文明体制改革总体方案》第十三届全国人大通过国务院机构改革方案《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》2012201520182018/5.28/11/09/03/12标志着全国国土空间规划工作即将全面开展。组建自然资源部成为国家建立空间规划体系的重要一步。推进生态文明建设是国家构建空间规划体系的根本动因。《生态文明体制改革总体方案》奠定了空间规划体系的基调。明确了空间规划在国家规划体系中的基础地位。201220132014201520162017201820192013201420172019/5.232013/11/12/01/12中央经济工作会议要求加快规划体制改革，健全空间规划体系中办、国办印发《省级空间规划试点方案》十八届三中全会提出国家治理体系现代化，建立空间规划体系中央城镇化工作会议提出城市规划转型要求。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》引言国土空间规划体系五级、三类的空间规划体系◼

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。空间规划的层次总体规划详细规划◼建立国土空间规划体系并监督实国家国土空间总体规划省国土空间总体规划市国土空间总体规划县国土空间总体规划施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。专项规划详细规划详细规划详细规划乡镇国土空间总体规划（结合实际编制）空间规划的三类◼

建立“五级三类”空间规划体系引言城市设计在国土空间规划体系中的定位◼

尚未明确城市设计在国土空间规划体系中的地位和管控运用方式国土空间规划的层次《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》总体规划运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平。城市设计详细规划的地位？专项规划未

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？城市设计的定义城市设计本源追溯城市设计的定义城市设计(urbandesign)正式名称是由哈佛大学在1950年提出，其后有凯文.林奇的“城市意象论”、乔纳森.巴奈特的“城市设计过程论”、罗杰.特兰西克的“三种研究方法”、联合国教科文组织提出的“生态城市论”、韦恩.奥图的“城市触媒论”、钱学森的“山水城市论”、“新城市主义”、“有机更新论”等不断衍生出的各种城市设计理论。

《城市规划基本术语标准》（GB／TS0280-98）——城市设计是对城市体型和空间环境所作的整体构思和安排，贯穿于城市规划的全过程。

《城市设计管理办法》（2017）——城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段，贯穿于城市规划建设管理全过程。通过城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局、协调城市景观风貌，体现地域特征、民族特色和时代风貌。城市设计的定义现阶段对于城市设计的定义及其作用存在以下两种分异：◼

制度设计◼

空间环境提升

城市设计就是人类有目的的对聚居环境进行构造与改善的手段与行为。

为城市规划各项内容的决策和实施提供一个基于公众利益的设计准则。

城市设计是一种关注城市规划布局、城市面貌、城镇功能，并且

针对城市开发建设活动制定的一套整体设计尤其关注城市公共空间的一门学科。原则和行为框架。

满足人类在生活机能、社会、经济以及美观上的

是对城市开发建设活动中的个人或者组织进行的一种规制，即可以将城市设计看作为一需求。

城市设计侧重城市中各种关系的组合，是一种整合状态的系统设计。种制度。参考资料来源：•••••唐燕.

政府机构改革影响下的城市设计——与城乡规划管理的关系重构?[J].城市设计,2018(06):44-53.金广君.

城市设计:如何在中国落地?[J].城市规划,2018,42(03):41-49.林颖.

制度变迁视角下我国城市设计实施的理论路径、现行问题与应然框架[J].城市规划学刊,2016(06):31-37.刘涛.

关于城市设计工作中几个问题的思考[J].城市规划,2002(09):68-71.王建国．现代城市设计理论与方法【M】南京：东南大学出版社，2001.城市设计的作用城市设计的基本功能与属性——桥梁作用1956年，在美国哈佛大学召开的首次城市设计国际学术研讨会，对城市设计学科的空间定位达成了这样的共识：城市设计是弥补城市综合规划和建筑学、景观建筑学之间“空隙”的“桥”。城市设计作为我国国土空间规划（城乡规划）与建筑设计之间的桥梁，是为了应对建筑设计专注和局限于单个项目，而城市规划越来越倾向于土地利用、空间地理和产业经济的客观状况而诞生，并发展成为塑造城市三维空间环境的重要领域。宏观规划微观落实国土空间规划建筑设计城市设计如何实现？

制度设计

空间环境提升——要求——原则框架研究落地实施城市设计的现实困境•

难落实难管理•

新时期新要求城市设计的现实问题城市设计在我国城市建设进程中的作用日益凸显，然而实施始终是阻碍城市设计成功的一大难题。虽然各地方政府探索并试图解决城市建设中的城市设计问题，但是由于城市设计成果难以直接“落地”，一些成果被“束之高阁”或被“衰减实施”。这已成为影响塑造特色城市和建设宜居城市的关键问题。规划层面难落实建设层面难管理地位上：不完全法定化范围上：红线内外时序上：动态更新内容上：缺乏规划整合协调深度上：缺乏工程建设考量程序上：利益协调法律上：管控机制力度上：刚性弹性难权衡重蓝图、轻建设重建设、轻协调城市设计的现实问题1.规划层面◼

地位上：不完全法定化•

无明确法律地位全国部分省市城市设计与法定规划衔接情况我国的城市设计长期不在法定规划的“体制内”，最新的国土空间规划及现行城乡规划文件均未明确给予城市设计法定文件地位，仅依靠行业内非正式制度约束。•

与法定规划衔接不畅城市设计与法定规划衔接的必要性，但非常混乱：有些与总规、控规同步衔接，有些只单独与控规衔接；有些未明确具体的衔接内容，随意性较大，有些衔接内容与法定规划原成果内容出现重复或矛盾，带来规划管理工作的混乱。城市设计的现实问题1.规划层面◼

内容上：缺乏规划整合协调现行城市设计成果中包含：社会经济、城市定位、

功能产业、道路交通、轨道交通、水系绿化、重大基础设施、市政设施等多方面内容；但在现行城市设计工作层面，各部分设计内容各自为政，很难进行多专业协调、多专项整合、“多规合一”

。城市设计的现实问题1.规划层面◼

深度上：缺乏工程建设考量•

现行城市设计尺度范围跨度较大，从十几公顷至上百平方公里，较大空间尺度设计难以保证设计深度和实施可能性；•

此外，城市设计所处地位（非法定化）、编制阶段和编制周期，均难以保证其获得准确指导落地的资料文件以及足够的工程建设深化时间。上海杨浦滨江船厂地区城市设计滇中新区小哨片区暨国际科技创新城总体城市设计核心规划范围：65公顷核心规划范围：51.7平方公里城市设计的现实问题1.规划层面◼

力度上：刚性弹性难权衡城市设计要素多为引导内容，本身缺少刚性控制。统计12部地方性城市设计技术管理文件共涉及编制内容46项，其中仅13项刚性内容；其余33项皆为弹性内容，如对要素的“组织”、“设计”和“布局”等，由于没有明确的管理界限，在实际操作中具有极大的模糊性。城市设计的现实问题2.建设层面◼

范围上：红线内外城市设计的现实问题2.建设层面◼

时序上：动态更新“静态蓝图式”规划设计体系无法满足开发需求城市设计的现实问题2.建设层面◼

程序上：利益协调城市设计的现实问题2.建设层面◼

法律上：管控机制现行规划管理体系中欠缺规划整合和实施管控机制，规划成果难以转化为实际开发建设所需的指导性文件；传统土地开发建设模式不适应城市设计管控要求；创新设计要素缺乏管控主体。城市设计的现实问题新时期新要求——国家机构改革对城市设计提出全新要求◼

国土空间规划层面多规合一加强多项规划整合••以规土融合为基本手段，统筹控规、城市设计、开发策划、城建计划、土地储备供应计划、房屋征收计划、投融资计划等工作，带来规划实施效能的大幅提升。

城市空间规划上报成果实质上只需完成国家层面（国务院、省政府）要求的落实和细化事项，重点从目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等方面进行控制性审查，较目前总规内容大幅精简，编制和审批周期也会缩短；一级政府原则上只对应一种编制深度，有条件的地方可进一步简化地方规划层级，减少规划传导的耗散；“放管服”改革

总规内容大幅精简••

详细规划、专项规划补充完善可通过制定有关城市空间规划的实施细则或详细规划、专项规划来对城市建设进行进一步规定和约束。需要探索城市设计在国土空间规划体系下的融合和补充完善作用。城市设计的现实问题新时期新要求——国家机构改革对城市设计提出全新要求◼

建设层面存量规划背景下，精细化建设管理要求城市设计内容精细化高定位，高建设标准，高空间品质要求。城市设计的现实问题新时期新要求——国家机构改革对城市设计提出全新要求◼

建设层面多地块整合开发趋势城市设计统筹协调强调多地块间整体开发，公共空间统筹协调。中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出：“窄马路、密路网、开放街区”。单地块开发••从经济性出发，多地块联合开发、公共空间代建增多；从以人为本出发，强调街道活力，提高空间利用效率；联合开发城市设计的现实问题新时期新要求——国家机构改革对城市设计提出全新要求城市设计何去何从基于国家机构改革，城市设计具有了全新的的职责和任务，但城市设计应该偏重国土空间管理还是建设工程管理尚无定论。顶层制度设计？

？城市设计建设实施空间规划管理建设工程管理应对策略Strategies•

城市设计内容“双区块”应对策略城市设计”双区块”制

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调应对策略城市设计离不开国土空间规划平台城市设计应与建设活动管理链接◼

长期以来形成的规划与设计的历史联系◼

我国城市设计多尺度覆盖的特殊性◼

规划管控的工具需求和平台依托◼

城市设计应与建设活动高度关联◼

城市设计落实路径应结合建设活动城市设计未来发展趋势设计研究实施管控应对策略美国城市设计经验借鉴

美国城市综合规划和城市设计在体系上是连续的，其共同特点是研究体系和实施体系相对清晰、独立。

城市综合规划关注城市的社会经济、各类市政系统的布局关系，其实施体系是区划法，实施策略上是从区划到政策引导；城市综合规划区划法规城市设计建筑设计景观设计

城市设计则主要关注具体地段的空间形态和人的行为，其实施导控体系是设计指标、设计导则，实施策略上是奖励与协调机制。设计导则奖励区划应对策略其他国外经验借鉴韩国——城市设计纳入《建筑法》法国——重点片区城市设计(ZAC)替代原规划作为唯一法定文件；全过程落实与城市规划、建筑设计有效区分••韩国的城市设计管理是规划管理和建设管理的组成内容，有利于真正发挥城市设计作为“规划—建筑”

桥梁作用；韩国政府于1980年1月颁布的《建筑法》中，第8条第2项明确规定了关于城市中心建筑的特别条例，且在11月该条目的修订中首次引入了城市设计的编制标准；••划定重点片区(ZAC)，编制城市设计，该城市设计文件替代原上位规划(PLU)，且设计内容可突破原规划内容，并作为指导后续建设的唯一法定文件；城市设计总设计师，参与项目设计实施全过程，负责与单地块建筑方案协调，直至片区完全建设落成。•韩国的城市规划关注城市整体，城市设计侧重具体场所的特性，建筑设计关注个别建筑内容，形成了各有侧重和相互支持的城市建设指导体系。城市规划城市整体城市设计重点场所建筑设计建筑单体巴黎左岸城市设计城市设计•

内容要求•

地位作用“设计研究”区块设计研究区块内容要求——格局性、框架性•

设计研究层面的城市设计，主要以格局性、框架性内容的研究分析为主，探讨影响城市整体形态风貌的原则和基本要求。•

注重于城市整体空间格局；关键性特征及要素构成；城市自然景观、历史文化等资源对城市整体空间环境品质的影响等宏观性、全局性空间问题的把控。具体内容

城乡总体空间格局研究性城市设计《深圳市城市总体规划(2010—2020年)》

结构性用地形态

空间结构第十二章

总体城市设计

城市设计总体目标

生态景观体系

开放空间体系

历史及文化特色风貌塑造

城市滨水面格局性框架性

制定原则

城市设计策略（五大系统+关键性要素控制）•

山地森林和郊野公园系统•

城市景观轴带系统•

标志性景观区系统

框定要素•

历史人文特色场所系统•

城市观景点系统

城市标志性建筑布局

城市天际线设计研究区块内容要求——负面清单•

区分城市设计内容的刚性弹性，框架原则性内容制定可采用负面清单形式，守住城市空间格局的原则底线，具体设计内容可待后续实施性、实施管控阶段细化落实。法国地方城市规划(PlanLocald’urbanisme)负面清单形式研究性层面实施性层面框架性内容底线约束•

法国的地方城市规划文件PLU，其作用接近于我国的总规和控规相结合的文件；•

其控制内容多以负面清单形式呈现，如用地性质方面，只划定几个大类，规定每个类型用地不适宜建设的建筑类型。具体功能类型待城市设计或具体建筑设计阶段再做细化。详细设计深化落实性内容全面深化设计研究区块地位作用——作为专项规划纳入国土空间规划体系基于最新国土空间规划体系，可将城市设计作为“专项规划”或在国土空间总体规划中设立城市设计专题，从而将城市设计研究内容纳入国土空间规划体系。国土空间规划层次《深圳市城市总体规划(2010-2020年)》总体规划此总规中的“第十二章，总体城市设计”，直接将城市设计内容详细规划纳入总体规划文本当中，指导下一层次规划编制和城市建设。设计研究性城市设计专项规划城市设计“实施管控”区块“实施管控”区块随

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—实施管控区块落地性城市设计总控“实施管控”区块◼

城市设计总控——概念定义“实施管控”区块城多系统整合“实施管控”区块城市设计总控实施路径——4阶段+8步走◼

第一阶段：开发模式研究阶段关注点说明STEP1目标模式相关政策时效性/关联性

相关政策关联程度稳定性/延续性

政策稳定性、延续性【目标】重大利好潜力前景可挖掘区域政策转变、总体定位提升区域前景综合研判经济实力、产业机遇、基础设施区域竞合关系、重大基础建设、1.5级开发城市规划产业研究市场研判上位规划-总规

是否在城市未来重点发展方向上上位规划-控规

批复时间、调整空间、调整周期【重点关注】政策风险土地规划相关指标经济基础产业规划未来弹性增长潜力供应量土规与城规合一、差异及调整空间供地情况、供地计划区域经济基础、产业现状等十三五规划规划、指标、供应与企业自身资源匹配市场前景产业周期、调整空间经济、产业增长潜力市场供应量、价格、产品预测市场去化量、价格、产品预测市场库存量、去化周期、库存产品结构市场地价、售价变化，变化趋势去化量库存量价格变化“实施管控”区块城市设计总控实施路径——4阶段+8步走◼

第一阶段：开发模式研STEP2招商对接“实施管控”区块城市设计总控实施路径——4阶段+8步走◼

第一阶段：开发模式研究阶段STEP3用地研究租售模式“实施管控”区块城市设计总控实施路径——4阶段+8步走◼

第一阶段：开发模式研究阶段STEP4出让单元划分“实施管控”区块城市设计总控实施路径——4阶段+8步走◼

第二阶段：“1+N”总控城市设计阶段STEP5城市设计“实施管控”区块城市设计总控实施路径——4阶段+8步走◼

第二阶段：“1+N”总控城市设计阶段STEP6专项研究布局模式1.

匹配交通枢纽和城市开发能级2.

根据交通枢纽的不同形式，确定物业布置的不同模式：轨交站点上盖开发、轨交车辆段上盖开发、地面铁路的跨线双面开发、空中轻轨的竖向开发等办公办公酒店轨交站体公寓配套商业公交站场mall商业500m300m100m3.

根据步行的距离配置不同的近铁物业模式，从近到远依次布置：商业、公交设施、办公、酒店、公寓等，形成“职住平衡”的区域开发大阪站线性布局模式汐留站竖向布局模式“实施管控”区块