政府购买公共服务大有可为

政府购买公共服务大有可为

18世纪。中共中央提出“重大问题全面深化改革”，明确政府职能转变为“政府购买服务”。“各项公共服务和管理权原则上都要引入竞争机制，通过合同和任命向社会购买服务”。水利向社会提供供水、排水、抗旱、除涝、水环境治理、水土保持等公共服务,传统上主要由政府机构以及政府所属事业单位直接生产和提供。贯彻落实党的十八届三中全会精神,全面正确履行政府职能,加快事业单位分类改革,提高水利公共服务水平和效率,有必要探索政府提供水利公共服务的新机制,加快推进政府购买水利公共服务的实施。一、政府购买公共服务的方式根据物品(包括有形的产品和无形的服务)的性质,经济学上将物品分为公共物品和私人物品,公共物品由于消费上的非竞争性和收益上的非排他性,每个消费者都可以免费消费,采取收费的方式限制任一消费者对公共物品的消费都比较困难甚至是不可能的,因此公共服务一般由政府提供。政府作为公共服务的提供者,并不意味着必须由政府直接组织公共产品的生产,其本质是政府要为公共服务付费。比如农业灌溉是基本公共服务,但灌溉设施的建设和运行既可以由政府直接负责,也可以采取市场主体负责、政府付费的方式。政府提供公共服务可以采取“政府生产、政府向社会提供”“私人生产、政府付费向社会提供”“私人和政府联合生产、政府付费向社会提供”等多种方式,政府购买公共服务就应运而生了。政府购买公共服务(PurchaseofServiceContracting,POSC),是指政府作为市场主体,按照市场价格向有资质的社会服务机构采购社会所需的公共物品或服务,实现满足社会共同需要和社会管理目标的行为。20世纪80年代以来,世界各国掀起了以市场化为导向的公共服务供给模式改革浪潮。英、法、德、美等国家纷纷将公共服务市场化纳入政府改革的实践框架之中,在许多领域得到了应用,取得了显著成效。当前,政府购买公共服务主要有以下方式:一是合同承包。合同承包亦称竞争性招标,是西方各国公共服务市场化改革中最重要的形式,其主要内容是政府将公共产品的生产权与提供权向私营公司和非营利组织等机构进行转让。政府确定某种公共服务的数量和质量标准,然后对外向私营部门和非营利部门等进行招标,中标的承包商与政府签订供给合同,并在合同许可的范围内自由配置资源,按合同约定提供公共服务。政府使用的大多数有形资产如补给、装备、设备、设施等大多是通过合同承包的方式实现。二是凭单制。凭单制是指政府通过向合格的服务对象签发凭单(代用券)的方式实现政府提供公共服务的委托授权。凭单(代用券)是政府发给居民的公共服务消费凭证,居民可以用其替代现金从私营机构或非营利组织购买一定的公共服务或公共物品。与直接补贴生产者做法不同,凭单是对合格的消费者提供补贴。凭单制在国外用于食品、房屋、教育、医疗、保健、日托及运输等公共服务的提供。三是补助。补助方式是指政府通过给企业、非营利组织提供补助,确保其向公众提供优质的公共产品。政府补助的形式包括直接拨款、免税、税收优惠、低息贷款、贷款担保等。居民可以通过接受补贴的社会组织获得更多的公共服务和公共产品,非营利组织则通过接受政府补助得到成本补偿。政府补助的领域主要包括公共教育和医疗、科学研究、社会福利、基础设施等。二、水利公共服务供给主体多元化的重要意义推动政府购买水利公共服务,对加快转变政府职能,提高水利公共服务供给效率和质量,满足城乡居民多元化的水利公共服务需求,培育水利公共服务市场,促进公共服务社会组织发展都具有十分重要的意义。一是有利于加快水行政主管部门职能转变。当前水行政主管部门不但承担水资源开发、利用、节约、保护和防治水害的行政管理职能,还承担着供水排水、河道治理、抗旱除涝、水土保持等具体服务的职能。实行政府购买水利公共服务,有利于水行政主管部门从一些提供公共服务的具体事务中脱身出来,将工作重点转移到水资源调度管理、制定水利服务标准、强化水利管理和水利服务监督、保护水资源环境等问题上来,做好裁判员,更好地实现资源管理和社会服务目标。二是有利于推动水利公共服务提供主体多元化。除水电和城市供排水设施外,国内水利基础设施大部分由政府所属事业单位管理,水利公共服务主要由政府直接组织生产和提供,供给主体比较单一。非政府主体提供的服务主要集中在保障性服务等非水利服务领域。实行政府购买水利公共服务,有助于实现水利公共服务生产主体与供给主体分离,有利于在水利公共服务生产领域引入私人企业、中介组织和非营利机构等多种组织,解决供给主体单一的问题,推动水利公共服务提供主体的多元化。三是有利于提升水利公共服务供给的效率和质量。公平竞争是提高生产效率和质量的重要保障。水利公共服务提供主体的单一化使得供给方缺乏竞争对手和竞争压力,在提供水利公共服务上缺乏降低成本、提高质量和服务效率的内在动力。实施政府购买水利公共服务,各种社会组织均有条件参与水利公共服务的生产,有利于形成水利公共服务生产的竞争,发挥市场在专业人才、技术和管理等资源配置中的优势作用,促进水利公共服务的供给效率与质量提升。四是有利于推动水利公共服务方式的多元化。在政府单一主体的公共服务提供模式下,“一刀切”的供给方式已经难以满足公众日益增加的个性化服务需求。政府购买水利公共服务,可以搭建公共服务生产者和社会公众之间的桥梁,政府分析汇总公众个性化需求信息,企业按照这些需求进行生产,政府按需采购按需供给,逐步满足社会的共同需要和个性化需求,形成多主体、多层次和多目标的水利公共服务生产和供给体系,更加提高水利服务的能力和水平。五是有利于激发社会主体参与水利公共服务的活力。水利公共服务社会组织发展相对滞后,水利服务的民间组织还主要集中在基层农民用水户协会、抗旱服务队上,其他社会组织参与水利公共服务程度较低。实行政府购买水利公共服务,既可以为水利公共服务社会组织开辟重要而相对稳定的资金来源,又可以推动政府与水利公共服务社会组织之间的合作,还能激发公民的参与热情,鼓励公民有序参与,体现公民的主体性。三、水利公共事件的维护水利公共服务一般可以包括四类:水利公共产品供给、水利公共信息发布、水利公共政策制定和水利公共秩序维护。按照党的十八届三中全会精神,结合水利社会管理要求,推进政府向社会购买水利公共服务大有可为。1.明确事业单位的权利与义务水利公共产品主要是由各类水利基础设施提供的供水、排水、抗旱、除涝等服务。目前,在水利基础设施建设过程中,勘察、设计、施工等已经基本实现了市场化。但是,项目法人一般仍由行政管理部门组建,往往新建一个工程需要抽调人员、组建机构、投入力量负责建设工作。工程建成后,一般成立事业单位负责运行管理,部分机构推行管养分离,由专业化单位负责工程的养护,实质上是政府购买工程的养护服务。政府提供公共服务的核心是确定服务的标准、范围,保障服务的效果并为服务付费。对水利公共产品的生产过程,即水利基础设施的建设和运行维护,可以鼓励社会力量参与,政府购买。对于合适的新建工程,可以在总结“代建制”经验的基础上,通过公平公开的方式选择合适的法人机构负责水利设施的建设及运行维护,政府通过付费的方式补偿投资和运行成本。对于合适的已建工程,在继续推进水利工程管养分离的基础上,创新水利工程运行维护市场化机制,通过公平公开的方式选择合适的法人机构负责水利设施运行维护,政府通过付费方式补偿运行成本。2.水利公共服务公开发布的主体定期及时向社会发布水情、雨情、汛情、旱情等水利公共信息,是各级水行政主管部门的基本职责,也是水利公共服务供给的重要内容。水利公共信息通常是需要社会公众广泛知晓或者参与的政府公开信息,为了保证水利公共信息的公信力和权威性,水利公共信息公开发布必须由政府依法独立承担。在水利公共信息的收集、整理、生产、应用等环节,根据水利公共信息服务的技术要求和市场需求,可以广泛吸收社会力量参与完成,促进水利公共信息服务能力和水平的提升。应选择部分既适合社会力量参与、也亟需社会力量协助完成的水利公共信息采集传输、技术处理、传播服务等内容,鼓励社会力量独立承担或合作完成水利公共信息服务的各环节工作任务,集合社会组织、机构和企业等各方社会力量具有的不同专业技术优势,提高水利公共信息服务不同工作环节的效率和质量,整体提升水利公共信息服务的能力和水平。3.在水利公共政策制定领域,强调社会力量的亲民性,增强民意基础水利公共政策是政府发挥水利公共职能促进水资源与人、水资源与社会之间以及水利自身协调发展的政策。公共政策决策往往涉及广大人民群众的切身利益,是政策过程中的核心环节,必须强化政府主导地位,真正体现公共利益。目前我国正处在经济和社会双重转型期,与政府占主导地位的水利公共政策决策核心环节相比,公共政策制定面临相关利益群体日益多元、利益诉求日益多样、社会心态日益复杂的形势,亟需改革传统的公众有效参与不足、民意表达不畅的公共政策制定模式。积极动员社会力量有序参与水利公共政策的调查、提议、咨询、讨论、评估等环节,是坚持党的群众路线,建立社会参与机制的重要体现。社会力量由过去被动要求参与转变为主动有序参与水利公共政策的不同环节,可以充分发挥社会力量自身的亲民性,增强水利公共政策的民意基础。此外,通过社会力量促进部分社会公共问题由公众议程进入政府议程,并为政府提供合理、可行的水利公共政策制定方案,可以加快公共政策的合法化进程,也将大幅度提高水利公共政策的执行效率。4.引导社会力量参与评估维护水利公共秩序是政府提供水利公共服务的一项基本内容,也是公民享受水利公共服务的基础保障。水利公共秩序维护,水行政执法工作涉及国家法律的权威性和严肃性,行政执法主体必须是受国家和人民委托的各级水行政主管部门。在水事矛盾、涉水公共事件的法律咨询、损害评鉴、事件评估等工作中,应鼓励引导行业协会、中介组织、专业服务机构等社会力量主动参与。当水事矛盾、涉水公共事件突发后,政府可以立即启动并授权给相关行业协会、专业鉴定检测机构等社会组织对涉水公共事件涉及的损害范围、事件等级、发展趋势等情况进行科学检测和鉴定,并出具法定检测鉴定意见作为解决事件的依据,而不是政府自己来组织调查组和进行检测鉴定,有利于发挥社会力量具有的独立性和中立性,提升政府的公信力和透明度。此外,吸收社会力量参与维护水利公共秩序,可以促进水利公共秩序维护由政府强制管理转变为刚柔并济的约束管理。四、明确市场主导与社会参与的关系,发挥市场机制作用,建设服务型政府按照全面深化改革要求,推进政府购买水利公共服务的总体思路是妥善处理政府和市场的关系,充分发挥市场机制的作用,大力培育市场主体,强化市场秩序监督考核,建立起科学规范、高效有序的政府购买水利服务新机制,不断提高水利公共服务的质量和水平,形成在政府主导下、社会广泛参与、群众更加受益的水利事业发展新格局。1.研究政府为社会提供公共服务的方式政府既承担着水资源管理职责,又承担着各类水利公共服务的保障职责。实行政府购买公共服务,并不意味着政府可以放弃或者减少公共服务的供给责任,而是政府履行供给责任的方式发生了变化,由直接生产供给变为间接供给。为此,要深入研究适合采取政府购买公共服务的领域,确定哪些领域和内容的工作可以由社会生产,采取政府购买公共服务的方式提供。通常来说,涉及政府管理、决策职责的事项,如决策、信息发布、执法等领域,适宜由政府自行实施;涉及政府为社会提供公共服务的事项,如供水排水,抗旱除涝,信息采集、加工,工程运行维护,灾害评估评价等领域,可逐渐放开,采取政府购买的方式。但是,还需要深入研究哪类工程、哪类信息、哪类服务适合由社会生产、政府购买。2.编制水利公共服务指导目录,向社会公开在确定采用政府购买公共服务的领域,应编制政府购买内容清单,并逐步对政府购买内容进行规范化、标准化处理,形成可计量、可考核、可定价的服务产品,条件成熟采购内容编制政府购买水利公共服务指导目录,向社会公开。政府购买水利公共服务指导目录应包含购买部门、购买方式和购买金额,以及政府购买的服务内容、数量、质量要求等内容。通过这种方式,既有利于推动政府购买水利公共服务的规范化和标准化,又有利于鉴别服务提供者的绩效,监管服务提供质量和标准,为筛选合格服务提供商创造条件,还能够起到公开政府需求,方便公众监督,推进政府公开透明建设的作用。3.出责任的机制政府购买水利公共服务资金保障应按照事权明确、财力与事权相匹配的原则,由中央政府和地方政府按照事权、财权划分合理承担相应支出责任,既能发挥中央财政资金激励和引导作用,又能调动地方积极性,建立起中央与地方共担的经费保障机制。目前,我国政府采购法规定的政府采购范围虽然包括了服务领域,但一般仅限于政府自身运作的后勤服务,而范围更广泛、更重要的公共服务并未被列入采购范围。各级水行政主管部门应提前主动与财政部门做好沟通协调,积极推动政府购买水利公共服务的经费全额纳入财政预算管理。4.建立政府向社会购买水利公共服务的操作流程政府向社会力量购买水利公共服务应引入市场机制,通过公开竞标方式确定服务供给主体。在向社会发布政府购买水利公共服务指导目录、明确政府购买公共服务经费预算和资金渠道的基础上,建立一套政府向社会力量购买水利公共服务的招投标机制,实施公开、公正的招投标信息发布制度,内容包括实施范围和主体、承接对象和条