荷兰都市空间分布的多中心研究

荷兰都市空间分布的多中心研究

荷兰的土地面积为33783平方公里，是北京土地面积的两倍。2007年荷兰的人口为1637万,与北京的人口基本相同。2006年荷兰家庭总数为714.6万个,人口密度为每平方公里395人。荷兰全国划分为12个省,省下设489个市镇。尽管人们认为荷兰是一个城市的国家,但是,按照荷兰国家统计局的统计数据,荷兰有45%的人口居住在城市,而有55%的人口居住在乡村地区。当然,除注册农户外,居住在乡村地区的人口也是高度集中地居住在乡村地区的村庄里,而且大部分劳动力不是从事农业生产。2006年,荷兰的GDP为7684亿美元,其中农业产值占2.3%,工业产值占24.6%,服务业产值占73.1%,而它的农业、林业、水面和自然保护区占据了国土面积的84%,城市用地为16%。一、兰斯塔德地区的规划兰省中的一部分地区,如Alkmaar-Hoom,Amhem-NijmegenandEindhoven-Tilburg-Breda-DenBosch等小城镇,一起形成了被称之为“兰斯塔德”的都市区。(一)兰斯塔德都市区：城市低于停车场，郊区1.兰斯塔德的地区分布兰斯塔德的人口达到670万,是荷兰总人口的41.8%(或45%)。从国家人口高度集中在一个都市区的角度看,兰斯塔德在世界都市中仅次于韩国的首尔。兰斯塔德12个边缘城市居住了600万人口,而在广大乡村地区居住了67万人口。城市地区的平均人口密度为每平方公里1680人,绿色核心里的平均人口密度为每平方公里470人。当然,4大城市的人口密度另当别论。2.兰斯塔德欧洲兰斯塔德的土地面积为5473平方公里,占荷兰国土面积的16.1%,人口密度为每平方公里1224人。实际上,兰斯塔德区域的人口密度比伦敦(941/平方公里)、巴黎(936/平方公里)、米兰(531/平方公里)和柏林(279/平方公里)都要高,在欧洲居于首位。不仅如此,在兰斯塔德总土地面积中,建成区用地仅占26%,而农业用地和自然保护区用地分别为64%和10%。当然,兰斯塔德地区的建成区用地比例要高于荷兰全国的建成区用地比例10%,因为它毕竟是荷兰最高城市化的地区。所以,兰斯塔德建成区的建筑密度相当高。换句话说,超过荷兰总人口2/5的人集中在占荷兰土地面积不到1/5的地区内。3.兰斯塔德的空间布局:12世纪50年代,中国年待扩展,20%的国家层面的地区结构兰斯塔德都市区域在空间分布上呈现多中心结构,也就是说,12个城市没有一个城市成为这个区域的政治、经济和社会的核心。荷兰4个主要城市和其他8个城镇分布在这个区域的周边。在4个大城市间,阿姆斯特丹距离鹿特丹最远,为75公里,而海牙与鹿特丹的距离最近,仅为25公里。在这4个城市间的8个中等规模城市相邻距离大体在25公里左右。在这个城市圈中间留下一个接近3000平方公里的绿色核心。这片绿色核心区的土地70%用于养殖、谷物和花卉种植、民俗旅游产业;30%用于居住,形成了一些小城镇和村庄。这样,这片绿色核心区成为四大城市共享的一个共同的郊区。兰斯塔德都市区域实际上不止一个功能中心,没有哪个城市可以称之为这个区域的首位城市。它们之间也不具备层次结构,因为4个城市都有自己的特殊角色。阿姆斯特丹被认为是荷兰的首都,实际上,中央政府驻地并不在那里,它只是一个金融、贸易和文化中心;鹿特丹是世界第一大港;海牙是荷兰中央政府和若干国际组织的驻地;乌特勒支市则是全国的铁路枢纽,同时是会议和贸易展览中心。这样,兰斯塔德完全不同于那种由一个支配性城市作为核心,周围由巨大郊区而环绕,土地的市场价值随区位距城市核心的距离而衰减的传统都市结构,如伦敦和巴黎。相对传统单中心都市区而言,这种多极城镇布局结构下的劳动力市场,不是集中在一个点而是多个点上,这样,每一个城镇郊区的规模都不会太大。实际上,任何一个城市的半径都不可能超过10公里,因为它们之间的距离大约在25公里。一项有关兰斯塔德居民上下班出行模式的分析可以证明这一点。所以,到2003年为止,在兰斯塔德居民中,73%的人工作和居住在同一座城市里,只有18%的人到兰斯塔德地区的另一社区去工作,9%的人到兰斯塔德地区之外去工作。还有一项调查资料表明,从1995年至今,兰斯塔德居民上下班出行距离和时间几乎没有什么变化。这说明兰斯塔德地区的郊区蔓延速度和程度都比美国的都市区蔓延要小很多。基本维持了一个长期稳定的城市结构。4.兰斯塔德:政策空间定位的核心由于兰斯塔德不存在一个区域层次的行政管理体制,也不存在共同认可的边界,所以,欧洲经济共同体的报告认为,兰斯塔德只是一个抽象概念。当然,荷兰人比较一致的看法是,兰斯塔德由4个省的建成区组成,而不包括它们共同拥有的绿色核心。由于国土空间规划和国家基础设施评估的需要、统计和比较的需要以及劳动力状况考察的需要,荷兰人使用了兰斯塔德的概念,当然,每一种使用在概念上有所差异。例如,在中央政府试图通过规划限制对绿色核心地区的开发时,一些行政辖区的管理当局就声称它们属兰斯塔特地区,而不属绿色核心地区。这样,兰斯塔德并不稳定和一致。中央政府也没有把兰斯塔德区域认定为一个政策干预层次,但是,始终维持使用这个概念。1958年就已经出现了这个概念,但是,在中央政府各类政策报告中,兰斯塔德并非一个一致的因素。最近一次在中央政府文件中出现兰斯塔德概念的是2002年的“国家城乡规划政策(5)”,实际上,这个政策并没有执行。之所以在使用“兰斯塔德”作为政策空间定位概念始终受到阻力,原因是荷兰人强烈希望维持独处乡村地区的中等规模(70000人)城市,不主张建立特殊地区,维持国家投资在全国范围均衡的传统。当然,这个概念上又总是用来界定不同的政策目标。在1958年,使用这个概念是为了阻止这个地区的过度城市化,20世纪90年代,使用这个概念是为了提高这个地区在全球化条件下的整体经济竞争力,而现在主要关注这个区域的行政管理问题。(二)兰斯塔德都社区：绿色中心1.绿色核心区的规划引领由于道路拥堵、人口居住郊区化和旅游人口与日俱增,所以,这个绿色核心长期面临城市蔓延的压力。实际上,这个绿色核心低于海平面,由于全球气候变化,荷兰可能在冬季面临暴风雨,所以,它除农业功能外,还具有蓄洪和排洪重大功能。对兰斯塔德绿色核心区做城镇规划起始于1958年。由于战后重建,兰斯塔德区域经济和人口迅速增长,出现了城市蔓延的倾向和严重的交通拥堵问题。于是,政府发表了名为“西部地区”的规划文件。1996年,在这4个城市之间的这块绿色核心有了一个称之为“绿色核心行政管理论坛”的组织,没有行政管理权限,只是一个各方沟通的论坛。(1)“减缓发展以保护绿色核心”,效果不佳。1960年,“荷兰城乡规划政策(1)”提出,通过鼓励在荷兰的北部、南部和东部边缘地区发展,以减轻对兰斯塔德绿色核心的压力,保持农业功能、蓄水功能和排洪功能,维护绿色特征。在20世纪60年代,这个政策显示出十分有限的效果。由于汽车拥有率的增加,人们开始向绿色核心中的村镇转移,当然,主要就业岗位还是集中在城市里。这样,上下班交通量大规模提高。(2)“保留有限数量的村庄,以备城市人口向乡村地区的转移”,结果绿色核心土地严重丧失。1966年,政府发表了“荷兰城乡规划政策(2)”。文件的目标还是向城市增长倾斜,但是,开始努力集中开发边缘地区,而非城市核心,如北荷兰省的北部,弗莱福兰省和三角地带。阻止城市向绿色核心区蔓延的办法是保留有限数量的村庄,以备城市人口向乡村地区的转移。这些规划是以2000年荷兰人口将达到2000万的预测为基础。实际上,荷兰人现在的预测是,荷兰人口在2030年达到1700万。到了20世纪70年代,这些规划就显示出其非常不成功的一面。地方政府并不在意,绿色核心里的小城镇和村庄继续全力以赴地吸引企业和居民。这样,绿色核心越来越失去其绿色的特征。在1970-1985年的15年间,4个核心城市由于其人口向绿色核心的转移而丧失了18%的人口。(3)“规划开发增长中心,完全限制村庄开发”和“绿色核心区不只是具有农业功能,而且是休闲和自然保护的场所”,取得了短暂的积极效果。荷兰人发现,他们应当制定新的城乡规划政策。中央政府不仅要提供政策纲要,而且还要直接影响规划。荷兰政府1973年公布了“荷兰城乡规划政策(3)”,1976年公布了“城市化政策文件”。这两个文件确定重新规划14个城镇作为新住宅开发地区,而不再试图开发荷兰的其他地区,这些规划城镇中有11个在兰斯塔德,有3个在兰斯塔德之外。除此之外的其他小城镇和村庄则通过建设许可的规划手段,控制新住宅的建设。同时,通过城市更新项目,把人们重新吸引回城市中心地区。1977年,荷兰政府公布了“乡村地区政策”的文件。这份文件第一次集中表达了兰斯塔德都市绿色核心区不只具有农业功能,而且是休闲和自然保护的场所。20世纪80年代,这些政策产生出了积极的效果:中心城市的人口基本稳定下来,规划增长中心建设了大量新住宅。决策者认为,没有这些规划的增长中心,城市蔓延和大规模交通拥堵无法避免。但是,事实上,决策者过高估计了他们对公司选址的影响。大部分公司倾向于选择在兰斯塔德都市区内布置,如靠近斯齐侯机场附近。这就导致了通往增长中心地区的严重上下班交通问题,特别是阿姆斯特丹内外地区。尽管没有人承认“增长中心政策”的失败,但是,它在20世纪80年代就终止了。(4)“在绿色核心之外建设增长中心,严格控制绿色核心的边界”,还有待观察。荷兰人越来越认为,应当尽可能把商务和居住区规划在靠近现有城市的地方,这将使更多人使用公共交通,同时能保持绿色核心和其他开放空间的绿色。这些观念成为了1988年发表和1990年修正的“荷兰城乡规划政策(4)”的基础。修正的“荷兰城乡规划政策(4)”叫作“VINREX”。它规划了20个增长中心,而这些增长中心都在绿色核心之外,计划到2005年,兰斯塔德都市区新住宅基本上都将建设在这20个中心里。实际上,“绿色核心”起初是一个含糊其辞的规划概念。这个核心是一个没有明确边界的地区,许多计划发生的事情也没有在那里出现,但是,那里越来越失去绿色却是事实。从1990年开始,中央政府在“荷兰城乡规划政策(4)”中试图阻止这些开发。于是,正式划定了绿色核心的边界,这样,兰斯塔德的边缘城市人口为600万,而绿色核心的人口为67万。边缘城市地区的人口密度为每平方公里1680人,绿色核心的人口密度为每平方公里470人。绿色地区包括了43个完整的市政辖区和27个不完整的市政辖区。绿色核心并非完全是乡村,周边的城市圈也非完全都是城市。城市与城市间或多或少由绿带隔开。(5)“保护和开发绿色核心并举”,正在论证中。绿色核心的保护不再是那里土地使用规划政策惟一的目标。除了对商务和住宅建设的限制性措施外,土地使用规划政策主要还是集中在开发绿色核心的潜力上。特别重要的是,这个地区不再被认为是一个单一的整体。从历史上讲,绿色核心区内的居民点都是沿着OudeRijn,theHollandseIJssel和theGouwe等河流展开的,那里的地势比它们周边的沼泽地区要高和干燥。这些居民点为改造这些湿地提供了基础。现在,依据人口密度可以把绿色核心划分成为3个部分:北部的沼泽和草地地区,Lek河两边向南延伸的非常开放的沼泽和草地地区,Lek河两边向西延伸的草地、农田和种植花木的混合地区。在有关土地使用和环境政策的文件中,相关的省政府、荷兰住宅、空间规划和环境部、荷兰农业、自然管理和渔业部、交通部、公共工程和水资源管理部都承担了提高这个地区绿色程度的任务。未来25年,将投入250亿荷兰盾,创造一个自然保护区,开发水利系统,在城市和绿色核心区之间规划若干个过渡地区,创造新的林区和娱乐区。整个计划包括11个大型项目。当然,有些反对意见认为,要想维持兰斯塔特地区的国际地位,40年前就应当开发它了。他们认为,欧洲的农业产业部门非常虚弱,以致不可能产生规模经营,只能对那些需要保护的地区进行保护,而整个绿色核心区应当用来支持兰斯塔特地区的城市功能。不过,1995年以来,荷兰的主流呼声还是主张通过土地使用规划整体保护这个地区,提高这个地区的绿色品质。(三)社区式的村庄式南荷兰的欧斯特(OostZuid-Holland)这个地区地处绿色核心之中,是典型的荷兰景观,地貌平坦,低于海平面。这里包括16个行政辖区,人口32万,其中44%的人居住在Alphena/dRijn和Gouda两座城市中,人口都在70000人,而土地面积分别为17平方公里和55平方公里,所以人口密度分别为每平方公里4189人和1290人;剩下50%的人居住在周边大约14个村庄式的居民点里,每个村庄不到10000人,人口密度大约在每平方公里1000人左右;2-3%左右的农业户居民则住在自己的农田里。这个地区原则上禁止在建城区外建设新的建筑物,所以,任何住宅开发都意味着提高居住密度。这个地区距离阿姆斯特丹和鹿特丹大约都在25公里左右,道路交通便利。除开城镇和村庄居民点外,80%以上的土地用于农业,主要是养牛业和园艺。农业注册户从1990年的3320家减至2003年的2336家。当然,这不意味着农田的减少,只是农户通过集中农业土地而使生产规模扩大了。这个地区与斯齐侯机场相连,所以,发展了出口导向型的高强度园艺农产品,而牛奶业的发展受到土壤性质和地下水位过高的限制;同时,这里的土壤性质限制了建筑开发。这些条件决定了农业用地相当稳定。而且,从事奶牛业生产的农民对这个地区的农业环境十分敏感,他们自我组织起来,进行环境管理。城市居民也可以成为这类民间保护团体的成员。这个地区成为了许多城市居民在周末和夏季傍晚进行休闲娱乐活动的场所。城里来的游客乐于到这里体验乡间的气息和环境,了解乡村古老的历史,如小城镇Gouda以奶酪著名,每周四周围的人把奶酪拿到这座城市的奶酪市场上来交易,同时,这里的熏肉和蜂蜜也很著名。这些都给农户带来了可观的第二收入。所有这些都成为发展绿色核心地区经济潜力的社会需求。二、荷兰郊区发展的控制：土地分类(一)整体城市地位产业结构调整如果我们把兰斯塔德都市区看作一个类似巴黎或伦敦那样的大城市的话,那么,荷兰剩下的部分,即84%的国土面积(28377平方公里)和55%的人口(900万人),就如同这座城市的郊区,那里在整体上不再有具备城市核心功能的地区,尽管那里还有12个荷兰人认定的中等规模的城市。荷兰人究竟可以给我们的郊区发展提供哪些经验呢?这里,我们不妨对荷兰战后郊区发展或乡村发展做一个概要的考察,以便纵观荷兰郊区的发展特征。(二)战争促使城市的城市化与法国一样,除开洪水和交通设施的整体破坏之外,荷兰的城市和乡村在战争中都受到了毁灭性的打击,特别是鹿特丹和海牙等大城市几乎完全被摧毁,只有阿姆斯特丹逃过了一劫,因此,战后大规模的城乡重建成为荷兰首要任务。在这样一个背景下,荷兰成为战后重建“国际化城市”的典范。所谓“国际化城市”是现代派规划设计的核心思想,即不考虑本国建筑风貌和文化特征,使用工业化的方式建设几乎相似的建筑物,特别是居住建筑。正因为如此,荷兰的城市迅速集中了全国在战争中失去住宅的人口。事实上,对于这些移居城市的人口来讲,是不得已而为之。事实上,一旦经济好转,道路被修缮,以及小汽车的发展,他们中间许多人又在20世纪60-70年代返回乡村居住。无论怎么讲,欧洲人崇尚的还是在乡村居住,而不是在城市核心区居住。从这种意义上讲,战争催化了荷兰的集中式城镇化,当然,如果没有现代工业化的支撑,特别是荷兰独特的海上交通枢纽地位,它的这种城镇化就没有了基础;而欧洲传统文化和防治洪水的需要最终导致了荷兰返回到分散城镇化的轨道上来。对于荷兰这样的低地国家,洪水泛滥是在城乡规划中不能不考虑的重要因素。城市不宜过大,城市本身也不可能具有美国式蔓延的条件;同时,城市规划也不可能独立存在,它必须考虑到周边的环境,以抵御洪水的威胁。所以,战争一结束,荷兰人就开展了国家范围内的总体规划,把城市和乡村的发展统一管理起来。在20世纪50年代,他们首先开展了包括阿姆斯特丹、乌德勒支、哈莱姆、莱顿、海牙、德尔福特、鹿特丹和德勒支在内的城市圈规划,当时大约包括了400万人。这就是前面一节谈到的兰斯塔德地区。与伦敦大都市规划不同的是,荷兰人不是像英国人那样在伦敦外建设绿带,而是在这个城市圈内保护整个乡村,同时控制每一个城市的规模。今天看来,荷兰人无疑创造了一个新的规划模式。它不同于当时已有的大都市区规划,如伦敦大都市区规划,而是一个现代意义上城乡区域规划。毫无疑问,如何在大规模城镇化进程中保护这些乡村,是荷兰战后城镇化面临的重大课题。战后初期的粮食问题,1970年代的自然景观的保护问题,1980年代的环境污染问题,1990年代以来的可持续发展问题,都与乡村保护直接相联系,尽管所要解决的的问题不同,而“土地整理”总是荷兰人用来解决这些问题的核心工具。(三)土地整理的法定化直到2005年,荷兰人还在修订他们的《荷兰土地整理法》(2005),实际上,1924年荷兰人就有了第一部土地整理法,1954年又有了关于土地使用而不是关于土地所有权的土地整理法,1985年又有了包括多项目标的土地整理法。多次修改有关土地整理的法律说明,对于荷兰人来讲,土地整理的方式是他们解决经济、社会和环境问题的重要手段。战后初期所进行的土地整理是为了向城市提供足够的粮食,但是,随着粮食安全问题的解决,土地整理的目标已经不再是农业的发展,而是非农产业的发展,是增加农民收入、调整产业结构需要。现在,在他们看来,如果不执行土地整理,荷兰人失去的就不只是乡村,而且还包括城市,因为,现代农业的过度发展已经严重威胁了城市的存在。从这个变化过程中,我们可以看到城镇化对乡村发展深刻的影响。随着全球化对荷兰农业所产生的竞争压力,高强度现代化农业所产生的环境污染,都要求农民有更大规模的农场,以便有效地经营农业,但是,他们很难买到土地,因为那些不种地的土地所有者宁愿把农田出售给土地开发商,而不愿意把农田卖给其他各农场主,因为开发商可以支付给他们更多的钱。另一方面,土地整理似乎在很大程度上改变了乡村景观,土地整理也耗费耗时,特别是当乡村旅游业发展起来之后,许多乡村土地所有者认为,政府推行的土地整理不再是保护他们,而是与他们作对。于是,《荷兰土地整理法》(2005)统筹考虑了农业生产和自然景观保护的关系,加速和简化土地整理程序与土地所有者权利的保护之间的关系,统一程序和加速整理土地的关系、行政法和民法的关系。同时,这个修正案把土地整理的权利从中央下放到省一级的乡村规划部门,以便省政府可以在乡村地区推行他们自己的特殊政策,中央政府甚至不再提出土地整理的指导性意见。在1985年的土地整理法中就已经提出,土地整理的决定应当满足保护自然和开展乡村旅游的需要。但是,当时的中央决策部门主要是由农业利益集团操纵的,因此,他们很难接受农业土地用于娱乐开发,而到了1995年以后,中央决策部门又被发展非农产业的利益集团所主导,他们很难接受继续发展高强度农业的土地合并方案。这样,新的法律做出了四个重大调整:三、“决不再三饿”随着第二次世界大战的结束,欧洲人开始关注城乡生活标准的差别问题,关注从战时经验中领会到的粮食安全问题。当时,欧洲人的口号是“决不再挨饿”。通过土地整理,重建和扩大农业,从而实现提高乡村居民生活标准和解决粮食安全问题。(一)以城乡土地整理为导向,发展土地生产以荷兰和德国为例,他们把土地整理包括在乡村更新的综合项目中,而“乡村更新”和“土地整理”这样一些政策当时仅仅以发展农业生产为导向。在他们看来,发展农业生产是增加农民收入的惟一手段,而土地整理是减少城乡差距的手段。荷兰人在1958年才把1954年的《土地整理法》具体化。事实上,这项法律把土地整理规定为乡村更新的主要内容,而优先发展规范把土地整理规定为核心政策;同样,在前西德,LUBKE-Plans是“乡村更新”的主要文件,而《建筑法》成为乡村更新和土地整理的法律基础。1.简化政府事务程序由于荷兰和德国人的目光集中在粮食安全问题上,所以,当时的政府进行了两项工作:一是为土地整理和乡村更新提供财政资助,对土地整理和乡村更新项目提供大规模资金补贴;二是简化政府办事程序,以便提高办事效率。土地整理和乡村更新项目的费用一般涉及到土地和景观的形体改变,重新安排农民的住宅和生产建筑,履行新土地产权的法律,测量等等。显然,政府补贴越高,农民日后需要承担的费用就越低。除开直接的财政补贴外,荷兰和德国为了大规模推进土地整理和乡村更新,还专门建立了政府专门部门,以便对项目实施管理以及发展项目区域的农业生产条件进行研究。同时,荷兰和德国人在整个土地整理和乡村更新的过程中,从来没有停止过对行政体制实施改革,其目标无非是提高办事效率。2.土地整理的政府补贴经过近十几年的努力,到了20世纪70年代,欧洲人开始认识到他们为实现粮食安全所付出的代价。在荷兰和德国,乡间灌木类的树篱消失了,乡间小道变成了水渠,开满野花的草地变成了农田,高强度的农业和养殖业的发展改变了地表水,原先所有的多样性的动植物也随之消失。同时,农产品增长的需求消失了,代之而起的需求是合理增加农产品收入;公众日益关注因高强度农业发展所带来的环境污染。但是,农业利益集团的政治权利还是相当强大的,一时难以减缓农业生产的发展。从战后恢复到20世纪60年代早期,荷兰政府单一通过土地整理补贴来改善农业市场结构。从20世纪60年代中期起,荷兰政府增加了土地储备和农业结构调整补贴两类支出,而荷兰城镇化进程也是在这个时期开始加速。在20世纪60至70年代早期的这段城镇化高峰期,政府对土地整理的补贴也翻了一番。可以说,城市发展需要乡村土地,因此,政府的投入也高。而在城镇化达到城市向区域城市发展时期后,土地整理的政府补贴增长速度开始减缓,甚至开始下降,最低点大体维持在1968年的水平上,同时,区域城市发展时期的土地储备和农业结构调整补贴的规模逐年增加,因为城市人口向乡村地区的转移导致了对土地的需求和对非农产业的需求。城市人口向乡村转移时对土地所产生的需求不同于战后人口向城市中心聚集所产生的需求,迁移到乡村去的人们是在追求一种较之于中心城市更好的生活,他们完全可以承受乡村的土地价格,无须政府补贴。到了20世纪80年代末期,土地整理的政府补贴仍然维持在1968年的水平上,而农业结构调整补贴在整个政府补贴中的比例越来越大,以适应城乡生活标准的提高。从荷兰的经验中,我们可以总结出几点:(1)城市核心区人口聚集达到总人口的50%以前,政府需要稳定投入土地整理,以便满足城市发展的需要;(2)在这个时期政府投入所形成的规模必将维持一个相当长的时期,当然,这个投入规模所能整理的土地规模越来越小;(3)政府应当逐年投入资金储备土地;(4)城市核心区人口聚集达到总人口的5正如其他社会政策一样,土地整理政策受到了广泛的批判。但是,从实现这项政策所设定的目标来讲,它还是成功的。荷兰人在1964-1968年成立了专门工作小组来评价荷兰的土地整理政策和成果。他们的结论是:提高土地整理政策综合程度是对所预期的目标进行修正,为特定区域制定特殊法令。荷兰在1968年后,开始减少土地整理项目,限制土地整理的预算,而增加农民在土地整理中所应当承担的费用。这样,过去单纯扩大农业生产的土地整理规划消失了。1985年,荷兰通过了它的第二部《土地整理法》,在这个法案中,土地整理只是从属于空间规划的一个部分,整理的目标旨在扩大土地使用的多样性,如明确了农业土地可以用于娱乐的目的。这样,农业在乡村地区的支配性地位彻底改变了。实际上,这项法案在1979年就已经产生,但是,经过了6年才得以通过和实施。同时,这个新的法案在执行中也并非顺利,特别是在规划方面,失败的案例不少。所以,荷兰政府又成立了专门委员会,研究执行这项法案的程序和具体政策,其中最重要的改革有两项,一是改善整个项目区域,而非集中在某个特定项目上;二是对实施项目的机构实施改革。直到20世纪70年代,德国人仍然在经济发展和生态保护方面处于两难的境地。此后他们用了10年时间才完全意识到单纯的土地整理和村庄更新会危及乡村环境。至此,德国人不再把扩大农业生产看作他们的目标,他们也不再把乡村看作单纯的生产空间,他们甚至承认政府不再拥有惟一的权利,决策也未必英明。事实上,这些观念都成为日后欧盟乡村发展政策的主导思想,如通过乡村产业结构调整来增加农民的收入,改善乡村环境,自下而上的地方利益集团主导的乡村发展决策机制,等等。跨入20世纪90年代,欧洲人对乡村地区所具有的价值有了比20世纪50年代更为全面的认识。这个时期,农产品的过剩倒是成了政治和农业问题,同时,乡村逐步从生产空间变成了消费空间,如果它距离城镇不远,就逐步就地转化成为了郊区。之所以如此,原因有三:人们有了更多的闲暇时间;小汽车使人们可以旅行较长的距离,而费用低廉;人们甚至可以往返与城镇和乡间上下班。这样,乡村并非遥不可及,它与城市一样,可以成为所有公民居住生活和工作的地方。事实上,这已经成为欧洲发达国家的现实。但是,新的问题出现了:乡村空间需要得到控制和管理;乡村社会需要相对稳定;居住在乡村的人一方面可以在许多方面成就自己的愿望,同时也要成为乡村社区的一员。从某种程度上讲,荷兰和德国的乡村地区都在大都市区域内,拥有绿色的开放空间,却也受到城市中心的巨大影响。估计到2013年,荷兰和德国将有20万户居民要居住到乡村地区。这个城镇郊区化阶段正在深刻地改变着乡村区域的环境、经济和社会景观,特别是已经在乡村地区的社会目标和土地所有者利益之间出现了矛盾。(二)土地整理和村庄更新决策和执行是政府管理的动态化转在20世纪70-80年代,荷兰和德国政府普遍采用直接干预,通过垂直方式推进土地整理和村庄更新;政府使用法律和财政的手段来消除不确定因素,从而保证一切都是静态的和可以预计的;这样,国家似乎站在社会之外独立行事,土地整理和村庄更新只有两方,政府主导,个人受制;规划以政府认定的存在的问题为出发点,而这些政府认定的问题通过政府提供的项目及其资金来得以解决,决策以权力为基础,因此,决策的内容只需要宣布,然后由受制方去执行就是了,这样,土地整理和村庄更新决策和执行都是线形的。到了20世纪90年代,荷兰和德国政府开始认识到,乡村社会问题的解决不完全是政府一家的责任,社会的发展和复杂程度不再允许使用垂直方式推进土地整理和村庄更新。于是,在土地整理和村庄更新上,政府管理逐步从垂直方式转变为水平方式,其特征是,从层次导向转变为网络导向,由直接干预改变成国家作为乡村建设的一方参与其中;任何乡村发展目标的实现在很大程度上依赖于参与乡村建设的其他方,包括政府、利益集团、市场和个人,大家共同负责;政府通过与地方利益集团和个人的协商来实施管理;政府与之协商的对象是根据当地存在的问题确定的,他们既是协商对象也是决策者;在水平管理状态下,包括政府在内的各方甚至应当认识到他们之间是利益攸关的,他们既希望从参与的他方那里获得,也要准备为他方付出,协商各方相互之间具有灵活性,以便双赢,当然,参与各方都是志愿的,任一方可以进入或退出决策过程,因此,管理是动态的,不一定完全可以预测;决策依赖于参与各方的利益;决策过程循环往复,政府通过对话,做出决定,然后把决定送达到利益各方;规划过程不是项目导向而是管理导向的。(三)建立独立的决策委员会事实上,德国人较之于荷兰人更早综合地认识到了乡村地区的环境、社会和经济价值。因此,当全球化和农业竞争性出现时,他们已经有了较为适当的应对政策,而荷兰对此形势的应对政策准备不足。于是,荷兰人开始第三次调整他们的《荷兰土地整理法》。2005年,这部法律的草案开始交由公众讨论。在2000——2003年期间,荷兰土地调整基本上是城市土地调整,而没有涉及乡村区域,原因一是乡村土地调整需要较长时间,从而使农民长期处于不稳定状态,较长的等待时间可能使参与者改变他们的兴趣;二是政府财政资金不足。实际上,这两条原因表现了政府与农民之间在对土地整理方面的认识差距。政府希望使用土地整理来实现他们的目标,而没有考虑农民的利益,而农民视土地整理为“披着羊皮的狼”,对政府的政策充满敌意。于是,荷兰人开始了一些实验,如在Ponte的土地整理实验,主要变化是增加农民的自愿参与,允许农民在规划方案制定出来之后,若不满意,还可以拒绝执行;在决策中,公平划分各方的权利。本来,荷兰和德国在土地整理上一直是一致的,为什么突然在20世纪90年代发生了差异呢?总结原因可能有六条:1.把土地整理决策权下放到地方和区域的行政管理部门,以便他们综合地考虑农业发展、保护自然和旅游业的发展,而不是把权力交于一个专门的决策委员会。省政府可以自行决定设置一个独立的决策委员会还是仅仅设置一个咨询委员会。2.基本排除了土地所有者的投票权。长期以来,土地所有者能够行使他们的投票权,以决定土地整理方案。但是,最近公布的土地整理法规定了四种土地整理方式,其中只有一种与改善农业生产土地有关,农民仅仅对这一种方案可以行使投票权。而其他土地整理方式既有相关于农业的,也有与农业无关的。农民投票权不再是这个新法律的一个部分。做出这两个调整的目的是把保护自然生态环境放到了发展农业生产之上,减少针对农业项目的土地整理的财政投入。3.乡村土地使用规划成为行政部门做出土地整理决策的惟一依据。过去,土地整理是一个相当费时间的过程,它需要经过如下阶段:乡村土地使用规划、个人对土地临时使用的决策、土地整理规划、资金安排计划等。现在,新的土地整理法明确提出,决策部门考虑的是:土地整理是否适合于基础设施状况和满足保护自然生态环境的要求。4.土地的价值由它的现行使用和状态所决定,而不是由它的市场价值所决定。这样,所有的乡村土地就具有了平等的价值,不会因为它的区位决定它的价值。在这点上,乡村土地价值和城市土地价值在内涵上是不同的。长期以来,荷兰人采用了决定城市土地价值的